RECLAMACIÓN (artículo 24) - CHINA, REGIÓN ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG - C097 - 2003

Congreso de Sindicatos de Filipinas (TUCP)

Cerrado

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Informe del Comité establicido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por China - Región Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong - del Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Congreso de Sindicatos de Filipinas (TUCP)

Informe del Comité establicido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por China - Región Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong - del Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Congreso de Sindicatos de Filipinas (TUCP)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

Informe del Director General Segundo informe complementario: Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por China Región Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong del Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Congreso de Sindicatos de Filipinas (TUCP) I. Introducción
1. Por comunicaciones de fecha 5 y 18 de marzo de 2003, el Congreso de Sindicatos de Filipinas (TUCP) presentó a la Oficina Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, una reclamación en que se alega que el Gobierno de China no ha cumplido las disposiciones contenidas en el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) en la Región Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong.
2. Se refiere a un Convenio con respecto al cual China envió una notificación por la que aceptaba que se mantuviera la aplicación del mismo en la RAE de Hong Kong (7 de julio de 1997).
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo que se refieren a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento para el examen de las reclamaciones se rige por el Reglamento revisado, adoptado por el Consejo de Administración en su 212.ª reunión (marzo de 1980). De conformidad con el artículo 1.º y el párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó al Gobierno de China mediante carta de fecha 25 de marzo de 2003, y transmitió la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.
5. En su 286.ª reunión (marzo de 2003), el Consejo de Administración, con arreglo a la recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y estableció un Comité para su examen, compuesto por el Sr. Sung Ki Yi (miembro gubernamental, República de Corea), el Sr. A. W. Tabani (miembro empleador, Pakistán) y el Sr. N. M. Adhyanthaya (miembro trabajador, India).
6. De conformidad con los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, la Mesa del Consejo de Administración autorizó a la Oficina a: a) solicitar a la organización que formuló la reclamación que facilitase antes del 30 de junio de 2003 cualquier información complementaria, en el entendido de que cualquier información complementaria comunicada por la organización reclamante se transmitirá al Gobierno para que formule comentarios; y b) invitar al Gobierno a que facilitase información adicional junto con su declaración sobre la reclamación a más tardar el 30 de junio de 2003. El 7 de abril de 2003 se envió una comunicación a este respecto a la organización que presentó la reclamación y al Gobierno, y el 23 de julio de 2003 se envió una carta recordatoria al Gobierno.
7. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación recibida por la Oficina el 28 de julio de 2003.
8. El Comité se reunió en noviembre de 2003 para adoptar el presente informe.
II. Examen de la reclamación
A. Alegaciones de la organización que formuló la reclamación
9. En su reclamación, el Congreso de Sindicatos de Filipinas (TUCP) alega que la administración de Hong Kong «aprobó ciertas medidas que van a afectar significativamente a los trabajadores filipinos domésticos en Hong Kong». A este respecto, el TUCP se refiere a una declaración del Primer Secretario de la Administración al Consejo Legislativo sobre el informe del Grupo de trabajo sobre política de población del 26 de febrero de 2003 comunicada por el TUCP a la Organización Internacional del Trabajo el 18 de marzo de 2003 en la cual se indica que «numerosas mejoras deben hacerse para reforzar la integridad de los sistemas de admisión de trabajadores domésticos extranjeros con el objeto de minimizar los abusos y también los desplazamientos de trabajos locales por éstos». La declaración proporciona asimismo detalles sobre las medidas concretas adoptadas por la administración de Hong Kong, que según el TUCP afectarán significativamente a los trabajadores filipinos en el territorio, en violación del Convenio.
10. Las medidas concretas supuestamente perjudiciales para los trabajadores filipinos son las siguientes. En primer lugar, el TUCP sostiene que el salario mínimo de los trabajadores domésticos extranjeros se reducirá a HK$ 400 por mes, con efecto desde el 1.º de abril de 2003, lo cual, de acuerdo con el TUCP, corresponde a un 11 por ciento de reducción del salario mínimo autorizado (MAW), mientras que los salarios prescritos de los funcionarios públicos en la RAE de Hong Kong se reducen únicamente un 6 por ciento, y sólo a partir de 2004 y de 2005. En segundo lugar, el TUCP afirma que se impondrá un tributo de HK$ 400 en virtud de la ordenanza de readaptación profesional (Employees Retraining Ordinance, ERO) de 1992 a quienes empleen a trabajadores domésticos extranjeros, con efecto desde el 1.º de octubre de 2003. Según el TUCP, el ahorro para los empleadores derivado del 11 por ciento de la disminución de los salarios representa la misma cuantía que el tributo impuesto. A juicio del TUCP, como consecuencia de estas medidas, los trabajadores domésticos extranjeros, que son los menos remunerados y el grupo más vulnerable de la sociedad de Hong Kong, soportarán la carga financiera que supone la readaptación profesional de los trabajadores domésticos locales y de otros trabajadores desplazados.
11. En su comunicación, el TUCP sostiene asimismo que la administración de Hong Kong ha adoptado una tercera medida, que explota a los trabajadores domésticos extranjeros porque prevé su posible exclusión de las prestaciones de los servicios públicos de salud subvencionados, cuando no tengan una residencia mínima de siete años en la RAE de Hong Kong. El TUCP explica además que con arreglo a los acuerdos de empleo vigentes, los empleadores están solamente obligados a proporcionar atención médica pero no la cobertura del seguro médico. Además, la responsabilidad de los empleadores no abarca el período autorizado de 14 días de residencia, una vez finalizado el contrato ni cualquier período de prolongación cuando haya causas sobre inmigración o penales pendientes de solución que afecten a los internados. Según el TUCP, la nueva medida afectará por lo menos al 70 por ciento de los trabajadores domésticos filipinos que no podrán hacer frente a los gastos prohibitivos de la atención médica en la RAE de Hong Kong.
12. Por último, se alega que en el caso de una violación de los contratos de empleo por parte de los empleadores o los trabajadores domésticos, estos últimos tendrán prohibido volver a trabajar en la RAE de Hong Kong. En su comunicación, la TUCP sostiene que los contratos de trabajo tipo utilizados en la RAE de Hong Kong no dan garantías de seguridad en el empleo, de manera que numerosos trabajadores domésticos extranjeros, por temor a perder sus puestos de trabajo, se sienten obligados a cumplir las instrucciones de sus empleadores aunque sean contrarias a las ordenanzas sobre empleo e inmigración. El TUCP considera que en tales circunstancias, no sería justo que se prohíba a los trabajadores domésticos extranjeros cuyos contratos hayan sido violados regresar a la RAE de Hong Kong para trabajar.
13. El TUCP aduce que las medidas mencionadas supra adoptadas por la administración de Hong Kong son «injustas y discriminatorias para sus trabajadores» y violan las disposiciones del Convenio núm. 97. A este respecto, el TUCP se refiere al artículo 6 del Convenio que prohíbe la desigualdad de trato entre los inmigrantes y los nacionales por motivos de nacionalidad, raza, religión, o sexo, como resultado de la legislación o de las prácticas de las autoridades administrativas, en esferas como la remuneración, la seguridad social, los impuestos del trabajo y las acciones judiciales.
B. Observaciones del Gobierno
14. En su carta de fecha 21 de julio de 2003, el gobierno de la RAE de Hong Kong afirma que a su juicio no hay ninguna violación del Convenio núm. 97 con respecto a las alegaciones formuladas por el TUCP.
15. El Gobierno explica que los trabajadores traídos del extranjero, incluidos aquellos empleados en el marco de programas de «importación» de mano de obra y los trabajadores domésticos extranjeros, gozan de los mismos derechos y beneficios con arreglo a la legislación laboral que trabajadores locales y tienen el mismo acceso a la justicia. Además, en virtud del contrato de trabajo tipo establecido por el Gobierno, los trabajadores domésticos tienen derecho a acogerse a beneficios que no suelen concederse a los empleados locales, como por ejemplo, en materia de alojamiento, libertad de viajar a sus países de origen y regresar, atención médica gratuita proporcionado por el empleador y un salario mínimo.
16. El Gobierno señala asimismo que en 2003 procedió a un reexamen global de su política relativa a los trabajadores domésticos extranjeros en el contexto de su examen de la política de población y formuló una serie de recomendaciones sobre las que hace hincapié el informe del Grupo de trabajo sobre política de población, anexo a la presente carta de 21 de julio de 2003. El Grupo de Trabajo recomendó que: a) se impusiese un tributo para emplear a trabajadores domésticos extranjeros, de un importe igual (es decir, HK$ 400) al impuesto en el marco del Programa de mano de obra adicional; b) se aplicase al salario mínimo autorizado de los trabajadores domésticos extranjeros una reducción de HK$ 400 (o sea, el 10,9 por ciento), tratándose de contratos nuevos y de contratos renovados, a partir del 1.º de abril de 2003; c) se reforzasen las medidas para asegurar el cumplimiento efectivo de las disposiciones contra el uso abusivo del sistema de trabajadores domésticos extranjeros, y d) se impidiese la explotación de los trabajadores y se fomentasen las oportunidades de trabajo para los trabajadores domésticos locales. El Grupo de Trabajo recomendó asimismo la adopción del principio del requisito de residencia de «siete años» para poder acogerse a los beneficios sufragados con fondos públicos altamente subvencionados.
17. El Gobierno sostiene que no hay motivos que justifiquen ninguna alegación de que el ajuste del salario mínimo autorizado y el tributo impuesto a los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros procuran discriminar en detrimento de los trabajadores domésticos extranjeros y en favor de los empleados locales, porque es imposible comparar las condiciones de empleo de ambos grupos. El Gobierno afirma en primer lugar que los salarios se negocian libremente entre los empleadores y los empleados locales, pero que los trabajadores domésticos extranjeros tienen derecho a recibir un salario no inferior al mínimo autorizado. El Gobierno indica que el salario mínimo autorizado es objeto de una revisión anual y que la reducción salarial se basa de manera razonable en un conjunto de indicadores económicos (correspondientes al período comprendido entre 1999 y 2002) que constituyen el mecanismo de fijación del salario mínimo autorizado anual e incluyen factores como el Indice de Precios del Consumo (A), el nivel salarial de los trabajadores en categorías profesionales comparables, el ingreso familiar mensual medio, el Producto Interior Bruto y la tasa de desempleo. El Gobierno añade que los indicadores siguientes justificaban razonablemente una revisión a la baja: a) la disminución de los ingresos familiares mensuales medios de las unidades familiares locales con trabajadores domésticos extranjeros, en un 17 por ciento; b) la disminución de los ingresos mensuales medios de los trabajadores no calificados (categoría a la que también pertenecen los trabajadores domésticos residentes y extranjeros) aproximadamente, en un 16 por ciento; c) la disminución de los ingresos mensuales medios de los trabajadores del sector de los servicios y los vendedores de comercios en aproximadamente un 11 por ciento; y d) el descenso del Indice de Precios de Consumo (A) alrededor del 10 por ciento, así como el aumento de la tasa anual de desempleo ajustada a las variaciones estacionales del 6,3 al 7,2 por ciento.
18. En su respuesta, el Gobierno afirma asimismo que el ajuste del salario mínimo autorizado y el ajuste de la remuneración de la administración pública deben encararse como dos cuestiones totalmente diferentes. Se procede a la revisión del salario mínimo autorizado en función de las condiciones económicas y de empleo en Hong Kong, mientras que el ajuste de la remuneración de la administración pública se atiene a un mecanismo independiente que toma en consideración factores como la situación de la economía de Hong Kong, consideraciones de orden presupuestario, las modificaciones del costo de vida y las propuestas del personal en materia de remuneración. Habida cuenta de la naturaleza dispar de estas dos cuestiones, el Gobierno considera improcedente que se haga referencia al ajuste de la remuneración en la administración pública al examinar el ajuste del salario mínimo autorizado. Por consiguiente, no debe considerarse que aplica un trato menos favorable a los empleados locales con relación a la remuneración de conformidad con el inciso i) del apartado a) del párrafo 1 del artículo 6 del Convenio núm. 97.
19. Con respecto al Tributo de Readaptación Profesional (Employees Retraining Levy), impuesto a los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros, el Gobierno señala en su comunicación que la ordenanza de readaptación profesional (ERO) se promulgó en 1992 con el fin de establecer el Consejo de Readaptación Profesional (Employees Retraining Board (ERB)) para la readaptación de los empleados locales de Hong Kong. Se exige a los empleadores que traen del extranjero a trabajadores en el marco de diversos programas de «importación» de mano de obra el pago de un Tributo de Readaptación Profesional de HK$ 400 por mes para financiar las actividades del mencionado Consejo. A partir del 1.º de octubre de 2003 se considerará a los trabajadores domésticos traídos del extranjero como parte de un programa de importación de mano de obra en el marco de la ordenanza (capítulo 432). En el examen de la política relativa a los trabajadores domésticos extranjeros se llegó a la conclusión de que el Tributo de Readaptación Profesional también debería aplicarse a los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros puesto que recurren más a los servicios ofrecidos por trabajadores extranjeros poco calificados que a los ofrecidos por los empleados locales. El Gobierno alega asimismo que hay un principio ampliamente reconocido según el cual los empleadores que contratan a trabajadores traídos del extranjero poco calificados, deberían contribuir a la formación y readaptación profesional de la mano de obra local. Además, habida cuenta de la creciente demanda de formación y readaptación profesional de la mano de obra local, como consecuencia de la elevada tasa de desempleo y de la reestructuración económica, así como de la disminución de la recaudación del Consejo de Readaptación Profesional, hay razones fundadas para ampliar la fuente de ingresos de éste.
20. A juicio del Gobierno, el ajuste del salario mínimo y el tributo impuesto a los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros son dos cuestiones diferentes y este tributo no es un impuesto al empleo que se aplique directa o indirectamente a los trabajadores domésticos extranjeros. Si bien el tributo, cuyo importe es el mismo desde 1992, equiparará la situación de los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros con las de otros empleadores de trabajadores importados en el marco de la ordenanza de readaptación profesional (ERO), está previsto proceder a la revisión del salario mínimo autorizado, independientemente de que se efectúe o no un examen general de la situación de los trabajadores domésticos extranjeros. Según el Gobierno, hay numerosos casos de empleadores de trabajadores domésticos extranjeros que siguen pagándoles un salario superior al mínimo autorizado revisado tras la introducción del ajuste el 1.º de abril de 2003. Por consiguiente, no se practica una discriminación contra los trabajadores domésticos extranjeros ni se les hace soportar la carga financiera de la readaptación profesional de un grupo de trabajadores migrantes. El Gobierno también afirma que como el artículo 6 del Convenio núm. 97, no afecta al derecho de un Estado de admitir o negar la entrada de un extranjero a su territorio nacional, la percepción de un tributo cobrado al futuro empleador no se puede considerar una medida discriminatoria que infrinja el artículo 6, en su letra o espíritu.
21. Con respecto a la posibilidad de que los trabajadores domésticos extranjeros queden excluidos de los servicios de atención de salud subvencionados, el Gobierno explica que en la actualidad tienen acceso al servicio público de atención de la salud, altamente subvencionado, los residentes locales y la población flotante, incluidos los trabajadores domésticos extranjeros. Una vez examinado detenidamente el asunto, en el contexto de la formulación de una política demográfica global, el Gobierno aplicará una norma de residencia uniforme de siete años como condición para prestar todos los servicios sociales altamente subvencionados, incluidos los beneficios de atención pública de la salud. La concesión de estos beneficios está supeditada a un requisito de siete años de residencia y tiene en cuenta la contribución efectuada por un residente al sistema económico durante un período continuo, que también es una condición para la obtención del estatuto de residente permanente. La política será aplicada a largo plazo a la población flotante, incluidos los trabajadores domésticos extranjeros y los trabajadores importados.
22. El Gobierno añade asimismo que la norma de los siete años de residencia no comprometerá el derecho de los trabajadores domésticos extranjeros a beneficiarse, en el marco del contrato de empleo tipo, de una atención médica gratuita en caso de enfermedad o de accidente, imputable o no al trabajo. En consecuencia, en Hong Kong los trabajadores domésticos extranjeros no deberán asumir sus gastos en concepto de atención médica.
23. Con respecto al derecho a la atención médica de los trabajadores domésticos extranjeros durante el período correspondiente a la regla de los 14 días o de cualquier prolongación de la estancia, el Gobierno aduce que el artículo 6 del Convenio no se aplica a los extranjeros cuyo contrato de empleo haya finalizado y que permanecen en Hong Kong, puesto que ya no tendrían la condición de trabajadores migrantes. En opinión del Gobierno, como los servicios de atención médica subvencionada se financian totalmente con cargo a fondos públicos, el acuerdo especial en virtud del cual la atención médica de los trabajadores domésticos extranjeros está a cargo de sus empleadores y no del Gobierno estaría comprendido en la limitación establecida en el inciso ii) del apartado b) del párrafo 1) del artículo 6 del Convenio núm. 97. La posibilidad de acogerse a los beneficios de atención médica subvencionados se basan en la duración de la residencia y no en la nacionalidad, motivo por el cual no se contraviene lo dispuesto en el artículo 6. El Gobierno afirma asimismo que el derecho de los trabajadores domésticos extranjeros a la atención médica en el marco del contrato de empleo tipo es un beneficio al que no suelen tener acceso los empleados locales de calificaciones similares.
24. Con respecto a las alegaciones del TUCP sobre la protección del empleo, el Gobierno explica que la ordenanza sobre el empleo (capítulo 57) se aplica tanto a los trabajadores domésticos extranjeros como a los empleados locales, y concede suficiente protección a los empleados contra los despidos injustificados. El Gobierno indica que prepara actualmente una modificación de la legislación con objeto de permitir que el Tribunal Laboral dicte fallos de reintegración o de renovación de contratos sin necesidad del consentimiento del empleador en caso de despido injustificado o ilegal. El Gobierno añade que en relación con las solicitudes relativas al empleo de trabajadores domésticos extranjeros recibidas por el Departamento de Inmigración a partir de 1.º de abril de 2003 inclusive, todos estos trabajadores y sus empleadores tienen que contraer el compromiso de respetar la legislación de Hong Kong en materia de empleo e inmigración, así como las condiciones del contrato de trabajo. El objeto del compromiso es proteger los derechos y beneficios de los trabajadores domésticos extranjeros y preservar las oportunidades de trabajo de los trabajadores locales. El incumplimiento del contrato puede suponer para los empleadores la prohibición de emplear trabajadores domésticos extranjeros y, para éstos últimos, la prohibición de trabajar en Hong Kong durante un determinado período. El Gobierno también aduce que los trabajadores domésticos extranjeros que en contra de su voluntad infringen el compromiso para ceder a la presión ejercida por sus empleadores, deberán inmediatamente notificar la cuestión al Ministerio de Trabajo o de Inmigración, según proceda, para que se le dé curso oportunamente. Los empleadores que violan la ley serán objeto de una acción judicial.
III. Conclusiones del Comité
25. El Comité observa que la presente reclamación comprende alegaciones de que el artículo 6 del Convenio núm. 97 ha sido violado por el Gobierno de China mediante la adopción de una serie de medidas, anunciadas en una declaración del Primer Secretario de la Administración al Consejo Legislativo, de fecha 26 de febrero de 2003, que afectarían significativamente a la situación de los trabajadores filipinos domésticos en la RAE de Hong Kong.
26. El Comité toma nota en primer lugar de que cuando se recibió la reclamación (marzo de 2003), la organización que la formuló sostenía que el salario mínimo de los trabajadores domésticos extranjeros se reduciría HK$ 400 mensuales, con efecto desde el 1.º de abril de 2003, que se impondría un tributo mensual de HK$ 400 en el marco de la ordenanza de readaptación profesional de 1992 a los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros, con efecto desde el 1.º de octubre de 2003. El TUCP afirma que el ahorro resultante de esta reducción salarial representa la misma cuantía que el tributo impuesto y que los trabajadores domésticos extranjeros, que son los miembros de la sociedad de Hong Kong más vulnerables y menos remunerados, habrían de soportar la carga financiera en concepto de la readaptación profesional de los trabajadores domésticos locales y de otros trabajadores desplazados. El Comité toma asimismo nota de la comparación efectuada por el TUCP entre el salario mínimo autorizado de los trabajadores domésticos extranjeros y los salarios prescritos en la función pública, reducidos un 6 por ciento, con efecto desde 2004 y 2005, en comparación con el 11 por ciento de reducción salarial para los trabajadores domésticos extranjeros.
27. El Comité recuerda que de conformidad con el inciso i) del apartado a) del párrafo 1) del artículo 6 del Convenio núm. 97, los Estados para los cuales se halle en vigor el presente Convenio se obligan a aplicar a los inmigrantes que se encuentren legalmente en su territorio, sin discriminación de nacionalidad, raza, religión o sexo, un trato no menos favorable que el que apliquen a sus propios nacionales en relación, entre otras cosas, con la remuneración, siempre que se trate de cuestiones que estén reglamentadas por la legislación o dependan de las autoridades administrativas.
28. El Comité toma nota que de conformidad con el artículo 14 de la ordenanza de readaptación profesional (ERO), el Jefe Ejecutivo del Consejo está facultado, a aprobar ocasionalmente programas de importación de mano de obra, en virtud de los cuales se impondrá a los empleadores el pago de un tributo al Director de Inmigraciones, por cada trabajador extranjero que se emplee. A ese respecto, el Comité toma nota de la decisión adoptada por el Jefe Ejecutivo el 25 de febrero de 2003 de considerar la importación de trabajadores domésticos extranjeros como programa de importación de mano de obra, en el marco de la ordenanza de readaptación profesional de 1992, y que de conformidad con su apéndice 3, se impone un tributo mensual para la readaptación profesional de HK$ 400 a los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros. El Comité toma nota también de que el Jefe Ejecutivo ordenó que se aplicase una reducción de HK$ 400 (es decir, casi el 11 por ciento) al actual salario mínimo autorizado que asciende a HK$ 3.670, con efecto a partir del 1.º de abril de 2003, y de que ambas decisiones han entrado en vigor.
29. El Comité toma nota asimismo de la información adicional proporcionada por el Gobierno según la cual, además del recientemente establecido programa de importación de mano de obra relativo a los trabajadores domésticos extranjeros, el único programa de importación de mano de obra vigente en el marco de la ordenanza de readaptación profesional de 1992, es el Programa de trabajo adicional. Este último comprende a 833 trabajadores y 264 trabajadoras «importados» (al 30 de abril de 2003), mientras que el número de trabajadores domésticos extranjeros al final de 2002 ascendía a 237.104 de los cuales el 62,6 por ciento eran filipinos.
30. El Comité toma nota de que en una comunicación de 7 de abril de 2003, la Oficina, con la autorización de la Mesa del Consejo de Administración solicitó información adicional, incluidos datos estadísticos desglosados por sexo, a la organización que formuló la reclamación y al Gobierno sobre, entre otras cosas, el número de trabajadores extranjeros empleados y sus correspondientes salarios y profesiones, así como información sobre las condiciones de empleo, incluidos los salarios y los beneficios de los trabajadores domésticos locales. El Comité observa que conforme a las estadísticas proporcionadas por el Gobierno sobre los sectores de actividad y los salarios correspondientes a los trabajadores traídos del extranjero en el marco del Programa de trabajo adicional el número de mujeres es predominante en los puestos menos remunerados que son los de trabajadoras encargadas de los cuidados personales y los de operadoras de máquinas, cuyos salarios mensuales oscilan entre HK$ 5.350 y HK$ 6.999, mientras que los salarios de los trabajadores importados en sectores predominantemente masculinos oscilan entre HK$ 7.210 y HK$ 17.017. Los trabajadores domésticos extranjeros, con el salario mínimo de HK$ 3.270 en vigor desde el 1.º de abril de 2003, son los trabajadores peor remunerados del programa de importación de mano de obra.
31. El Comité observa que, según el Gobierno, el salario mínimo autorizado se revisa en función de las condiciones económicas y de empleo en Hong Kong, mientras que el ajuste de la remuneración de la administración pública se efectúa con arreglo a un mecanismo independiente que tiene en cuenta factores como la situación de la economía en Hong Kong, consideraciones presupuestarias, las modificaciones del costo de la vida y las propuestas salariales formuladas por el personal. El Comité toma nota de que el ajuste del salario mínimo autorizado se ha basado, entre otros factores, en los salarios pagados a categorías similares de trabajadores. En ese sentido, el Gobierno se refiere al hecho de que los ingresos mensuales medios de los trabajadores no calificados (categoría a la que también pertenecen los trabajadores domésticos residentes y extranjeros) se han reducido casi el 16 por ciento y que los ingresos mensuales medios de los trabajadores del sector de los servicios y los vendedores de comercios han bajado aproximadamente un 11 por ciento. Además, el Gobierno indica en su respuesta que las condiciones de trabajo de los trabajadores domésticos locales no están reguladas y que los salarios se negocian libremente entre los empleadores y los trabajadores, pero los trabajadores domésticos extranjeros perciben el salario mínimo autorizado. El Comité señala, en ese sentido, que pueden negociar un aumento del salario. Sin embargo, el Comité también observa que, según el informe del Grupo de trabajo sobre política de población, anexo a la respuesta del Gobierno, «la contratación de trabajadores domésticos extranjeros se debía principalmente a que su salario suele ser más bajo que el del personal local, y al hecho de que están alojados en casa del empleador [...] y a su dedicación en el marco del contrato de trabajo».
32. El Comité considera que, de comprobarse que el sueldo de los trabajadores domésticos locales o los trabajadores nacionales de categorías de puestos similares es superior al de los trabajadores domésticos extranjeros, ello contravendría en cierta forma el objetivo del Convenio de la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los nacionales en términos de remuneración. Sin embargo, el Comité toma nota de que la organización que formuló la reclamación no alega que se paguen salarios más elevados a los trabajadores domésticos locales y de que el TUCP y el Gobierno tampoco proporcionan información sobre los salarios que perciben los funcionarios u otros trabajadores de categorías de puestos similares. Además, aunque se indica que los salarios de las categorías de trabajadores con puestos similares también se han reducido, no se dispone de información sobre los salarios de esos trabajadores.
33. Por consiguiente, el Comité considera que se precisa más información para comparar la situación de los trabajadores extranjeros y los nacionales y determinar si se ha infringido el inciso i) del apartado a) del párrafo 1 del artículo 6 del Convenio. Así pues, solicita que se inste al Gobierno a que, en la próxima memoria sobre la aplicación del Convenio que ha de presentar en virtud del artículo 22, facilite información concreta sobre los salarios que perciben los trabajadores domésticos locales y cualquier otra categoría de trabajadores locales que permita establecer comparaciones, y que la Comisión de Expertos dé seguimiento a estas cuestiones.
34. En cuanto a la decisión de imponer un Tributo para la Readaptación Profesional a los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros, el Comité observa que el Gobierno considera como principio ampliamente reconocido, que los empleadores de trabajadores extranjeros poco calificados deben contribuir a la formación y la readaptación de la mano de obra local. Si bien el Comité toma nota de la explicación del Gobierno de que el Tributo para la Readaptación Profesional no debería aplicarse a los empleadores que contratan trabajadores domésticos extranjeros, ya que utilizan los servicios prestados por trabajadores poco calificados traídos del extranjero y no por los trabajadores locales, el Comité también toma nota de que, según la declaración del TUCP y las estadísticas mencionadas sobre los salarios de los trabajadores extranjeros, los trabajadores domésticos extranjeros, en su mayoría mujeres, ya son la categoría de trabajadores migrantes peor remunerada.
35. El Comité señala la observación de la Comisión de Expertos de que «la igualdad de trato en materia de remuneración podría verse comprometida si el empleo del trabajador migrante está sujeto a un impuesto especial» (párrafo 448 del Estudio general sobre los trabajadores migrantes). El Comité también desea señalar a la atención la observación hecha por esa Comisión en el párrafo 393 del Estudio general sobre los trabajadores migrantes de 1999, en la que advierte contra la adopción de políticas de imposición de ese tipo de gravamen porque «suele proporcionar un aliciente para que la gente establezca relaciones de empleo ilícitas, o bien suele repercutir sobre los trabajadores migrantes, ya sea mediante deducciones salariales o sueldos inferiores» (Nota 1).
36. El Comité considera que, de comprobarse que la imposición del Tributo para la Readaptación Profesional redundaría en una reducción de los salarios, dado que los empleadores deducirían la cuantía de ese tributo, del salario mínimo autorizado pagado a los trabajadores domésticos extranjeros, esa práctica constituiría una violación del inciso i) del apartado a) del párrafo 1 del artículo 6 del Convenio, en relación con la igualdad de trato en materia de remuneración. A ese respecto, el Comité señala que, en respuesta a su solicitud de información adicional sobre las reclamaciones por remuneración insuficiente presentadas por trabajadores domésticos extranjeros contra sus empleadores, el Gobierno proporciona datos estadísticos que ponen de manifiesto que en marzo y abril de 2003 se presentaron 16 y 17 reclamaciones por remuneración insuficiente, respectivamente. El Comité toma nota de que el Gobierno está adoptando medidas para alentar a los trabajadores domésticos extranjeros a presentar reclamaciones por remuneración insuficiente, y espera que continúe haciéndolo. Solicita a la Comisión de Expertos que inste al Gobierno a que, en la próxima memoria sobre el Convenio núm. 97 que ha de presentar en virtud del artículo 22, facilite información actualizada sobre el número de reclamaciones que se han presentado por insuficiencia de pago y sobre las repercusiones de las medidas adoptadas por el Gobierno para alentar a los trabajadores domésticos extranjeros a presentar esas reclamaciones desde la entrada en vigor de las medidas relativas a la reducción del salario mínimo autorizado de esos trabajadores domésticos extranjeros y al tributo impuesto a los empleadores que contratan a estos trabajadores.
37. Aunque el Comité no dispone de información sobre el salario que perciben realmente los trabajadores domésticos extranjeros por encima del mínimo autorizado, no es difícil suponer que su salario mensual estará cerca de ese mínimo, con arreglo al contrato de trabajo estándar elaborado por el Gobierno. Aunque toma nota de que el Tributo para la Readaptación Profesional de HK$ 400 sólo se impone al empleador, el Comité no puede pasar por alto que el tributo mensual de HK$ 400 que se impone equivale prácticamente al 11 por ciento del salario mensual de los trabajadores, una suma muy elevada y próxima a la reducción de los salarios que entró en vigor el 1.º de abril de 2003. Habida cuenta de la obligación que figura en el artículo 6 del Convenio de aplicar a los no nacionales un trato no menos favorable que el que se aplique a los nacionales, así como de los principios de igualdad y proporcionalidad, el Comité considera que imponer el mismo tributo de HK$ 400 a los empleadores de todos los trabajadores importados, con independencia del salario de los trabajadores, y la reducción de la misma cuantía del salario mínimo autorizado de los trabajadores domésticos extranjeros, que constituyen la categoría de trabajadores peor remunerada, no sería equitativo. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que examine las políticas arriba descritas en relación con los tributos y el salario mínimo, teniendo en cuenta los principios de igualdad y proporcionalidad.
38. En cuanto a la igualdad de trato en materia de seguridad social, el Comité toma nota del alegato presentado por el TUCP, conforme al cual excluir de la atención sanitaria pública a los trabajadores domésticos extranjeros que no han residido un mínimo de siete años en la RAE de Hong Kong constituye una medida abusiva. El TUCP también explica que, con arreglo a los contratos de trabajo existentes, los empleadores sólo están obligados a proporcionar cobertura para los tratamientos médicos, no un seguro médico, y esa responsabilidad no abarca el período de prórroga de 14 días de estancia posterior a la terminación del contrato ni a cualquier prolongación cuando haya casos policiales o relacionados con la administración laboral pendientes.
39. El Comité toma nota de la recomendación del Grupo de Trabajo sobre Política de Población con respecto a esta cuestión, así como de la confirmación del Gobierno de que aplicará una regla uniforme de siete años de residencia para la prestación de todos los servicios sociales altamente subvencionados, incluidas las prestaciones de la atención sanitaria pública. El Gobierno también afirma que las prestaciones de atención sanitaria subvencionadas se financian en su totalidad con cargo a fondos públicos y que el requisito de siete años de residencia refleja la contribución del residente a la economía durante un período continuo, además de ser uno de los requisitos exigidos para obtener la condición de residente permanente. En opinión del Gobierno, el acuerdo especial en virtud del cual corren por cuenta de los empleadores las prestaciones médicas para los trabajadores domésticos extranjeros no se vería comprometido por la norma de los siete años y estaría comprendido en la limitación prevista en el inciso ii) del apartado b) del párrafo 1 del artículo 6 del Convenio núm. 97.
40. El Comité señala que el apartado b) del párrafo 1 del artículo 6 establece la igualdad de trato entre los inmigrantes que se encuentran legalmente en el país y los nacionales con respecto a la seguridad social. De conformidad con esa disposición, la seguridad social abarca «las disposiciones legales relativas a accidentes del trabajo, enfermedades profesionales, maternidad, enfermedad, vejez y muerte, desempleo y obligaciones familiares, así como a cualquier otro riesgo que, de acuerdo con la legislación nacional, esté comprendido en un régimen de seguridad social». El Comité observa que, de conformidad con la cláusula a) del contrato de trabajo estándar en vigor, el trabajador doméstico extranjero tendrá derecho, durante los dos años de trabajo y excluyendo los períodos en que abandone Hong Kong por su propia voluntad y con fines personales, a recibir atención médica pagada por el empleador en caso de enfermedad o lesiones corporales. La atención médica abarca «las consultas médicas, la convalecencia en el hospital y los tratamientos dentales urgentes». La cláusula b) del contrato prevé que, en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional derivados del trabajo o sobrevenidos durante el mismo, el empleador deberá pagar una indemnización con arreglo a la Orden de Indemnización de los Trabajadores (artículo 282). El Comité solicita al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que se cumplan de forma estricta todas las disposiciones del contrato de trabajo.
41. El Comité recuerda que el inciso ii) del apartado b) del párrafo 1 del artículo 6 dispone que en la legislación nacional puede haber disposiciones especiales establecidas sobre «las prestaciones o fracciones de prestación pagaderas exclusivamente con los fondos públicos». Sin embargo, el Comité señala que no puede interpretarse que esas disposiciones son una base para excluir automáticamente a cualquier categoría de trabajadores migrantes de las prestaciones de la seguridad social. Así, las disposiciones especiales relativas a los no nacionales por las que se priva a los no residentes de nacionalidad extranjera del derecho a recibir prestaciones de atención sanitaria serían contrarias al espíritu del Convenio. Además, el Comité considera excesivos los siete años de residencia exigidos para poder acceder a los servicios públicos de salud. Asimismo, considera inadecuado el punto de referencia de esa decisión (Nota 2) (a saber, el período exigido para obtener la condición de residente permanente). Por consiguiente, el Comité concluye que la exclusión automática de todos los trabajadores traídos del extranjero, incluidos los trabajadores domésticos extranjeros que no hayan residido un mínimo de siete años en la RAE de Hong Kong, de todos los servicios de atención sanitaria no está en conformidad con lo dispuesto en el inciso ii) del apartado b) del párrafo 1 del artículo 6 del Convenio.
42. El último alegato formulado por el TUCP se refiere al hecho de que en caso de violación del contrato de trabajo por los empleadores o por los trabajadores domésticos extranjeros, se prohibirá a estos últimos volver a trabajar en la RAE de Hong Kong. El TUCP sostiene que el contrato de trabajo tipo utilizado en la RAE de Hong Kong no da garantías de seguridad en el empleo y que, debido la presión de los empleadores, los trabajadores domésticos extranjeros se verían obligados a acatar las órdenes de sus empleadores aunque contravengan la legislación en materia de trabajo e inmigración. El TUCP considera que, en esas circunstancias, no sería justo prohibir a los trabajadores domésticos extranjeros que regresen a Hong Kong y que esa medida infringe las disposiciones del Convenio núm. 97. El Comité toma nota de la explicación expuesta por el Gobierno, según la cual la ordenanza sobre el empleo también se aplica a los trabajadores domésticos extranjeros y concede una protección adecuada a los trabajadores frente a despidos injustificados. El Comité toma nota de las disposiciones contenidas en el capítulo 57 de la ordenanza sobre el empleo (modificada el 17 de mayo de 2002), que protege contra los despidos, así como las medidas indicadas por el Gobierno con objeto de modificar la legislación para aumentar la protección. El Comité también toma nota, a través de las copias proporcionadas por el Gobierno, de los compromisos contraídos por los empleadores y los trabajadores domésticos de respetar la legislación de la RAE de Hong Kong en materia de empleo e inmigración y las condiciones de los contratos de trabajo. Los compromisos prevén, respectivamente, que el incumplimiento del contrato puede dar lugar a que se prohíba a los empleadores contratar a trabajadores domésticos extranjeros, y a los trabajadores domésticos extranjeros, trabajar en la RAE de Hong Kong durante un período determinado. El Gobierno indica que los trabajadores domésticos extranjeros que en contra de su voluntad infringen el compromiso contraído para ceder a la presión ejercida por sus empleadores, deberán notificar inmediatamente la cuestión al Ministerio de Trabajo o de Inmigración, según proceda, a fin de que se adopten las medidas de seguimiento oportunas.
43. El Comité recuerda que el Convenio núm. 97, en particular el apartado d) del párrafo 1 del artículo 6, establece la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los nacionales con respecto a las acciones judiciales, pero no incluye ninguna disposición relacionada con la terminación de los contratos y los derechos de los trabajadores migrantes en caso de pérdida de empleo, a que se hace referencia en otras normas internacionales del trabajo (Nota 3). El Comité observa que la organización reclamante no alega ninguna desigualdad de trato entre los trabajadores domésticos extranjeros y los nacionales con respecto a su acceso a las acciones judiciales.
44. Habida cuenta de lo expuesto supra, el Comité concluye, en primer lugar, que los compromisos contraídos por los empleadores y los trabajadores domésticos de cumplir la legislación de la RAE de Hong Kong en materia de empleo e inmigración, y las condiciones de los contratos de trabajo, no constituyen una infracción de lo dispuesto en el inciso ii) del apartado b) del párrafo 1 del artículo 6 del Convenio núm. 97. En segundo lugar, el Comité determina que, con respecto a la medida propuesta para excluir en el futuro a los trabajadores domésticos extranjeros que no hayan residido un mínimo de siete años en la RAE de Hong Kong de los servicios públicos de salud, el requisito de residir siete años es excesivo y que la exclusión automática de esos trabajadores de toda prestación de atención sanitaria pública está en contradicción con el inciso ii) del apartado b) del párrafo 1 del artículo 6 del Convenio núm. 97. Por último, en cuanto a las medidas adoptadas por el Gobierno para reducir el salario mínimo autorizado de los trabajadores extranjeros e imponer un tributo para la formación de los trabajadores a los empleadores que contraten trabajadores domésticos extranjeros, el Comité determina, por una parte, que la organización reclamante y el Gobierno no han facilitado información suficiente que le permitan formular conclusiones definitivas sobre la contravención de las disposiciones del Convenio por lo que se refiere a la igualdad de trato entre los inmigrantes legales y los nacionales en materia de remuneración. Por otra parte, el Comité considera que no sería equitativo imponer el mismo tributo a los empleadores de todos los trabajadores importados, incluidos los trabajadores domésticos, cuyos salarios ya son los más bajos de todos los que perciben los trabajadores migrantes, y reducir al mismo tiempo el salario mínimo autorizado de esos trabajadores en la misma cuantía.
IV. Recomendaciones del Comité
45. El Comité recomienda que el Consejo de Administración:
a) apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones que figuran en el párrafo 44, sobre la base de la información presentada al Comité;
b) a la luz de las disposiciones sobre la igualdad de trato en materia de seguridad social, inste al Gobierno a que no adopte la medida de excluir a los trabajadores domésticos extranjeros que no hayan residido un mínimo de siete años en la RAE de Hong Kong de los servicios públicos de salud, a fin de seguir en conformidad con el apartado b) del artículo 6 del Convenio núm. 97;
c) inste al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que se cumplan de forma estricta las disposiciones relativas a la seguridad social del contrato de trabajo estándar;
d) inste al Gobierno a que examine las políticas arriba descritas en materia de tributos y salario mínimo en relación con los trabajadores traídos del extranjero, en especial los trabajadores domésticos extranjeros, teniendo en cuenta las conclusiones y recomendaciones del Comité en lo relativo a la obligación que figura en el artículo 6 del Convenio núm. 97 de aplicar a los no nacionales un trato no menos favorable que el que se aplique a los nacionales, así como los principios de igualdad y proporcionalidad;
e) invite al Gobierno de China a que facilite información detallada en la próxima memoria sobre la aplicación del Convenio núm. 97 en la RAE de Hong Kong que ha de presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, en relación con lo siguiente:
i) los salarios que perciben los trabajadores domésticos locales y cualquier otra categoría similar de trabajadores locales, de manera que se pueda comparar la remuneración de los trabajadores domésticos extranjeros y cualquier otra categoría similar de trabajadores locales, y
ii) información actualizada sobre el número de reclamaciones presentadas por remuneración insuficiente y las repercusiones de las medidas adoptadas por el Gobierno para alentar a los trabajadores domésticos extranjeros a presentar ese tipo de reclamaciones, desde la entrada en vigor de las medidas relativas a la reducción del salario mínimo autorizado de los trabajadores domésticos extranjeros y la imposición del tributo a los empleadores que contratan a esos trabajadores, a fin de que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda seguir examinando este asunto, y
f) declare finalizado el procedimiento iniciado a raíz de la reclamación presentada por el TUCP en la que se alega el incumplimiento del Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97).
Ginebra, 17 de noviembre de 2003.
(Firmado) S.K. Yi,
Presidente.
A.W. Tabani
N.M. Adhyanthaya
Punto que requiere decisión:
párrafo 45.
Nota 1
Párrafo 10 de la nota sobre los trabajos de la reunión, documento GB.267/STM/3/1, citado en la nota a pie de página 34 del párrafo 393 del Estudio general sobre los trabajadores migrantes.
Nota 2
Como punto de referencia, cabe señalar que el párrafo 1 del artículo 4 del Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118) prohíbe todo requisito de residencia en relación con el principio de la igualdad de trato entre los nacionales y los no nacionales con respecto a las prestaciones de atención sanitaria.
Nota 3
En particular, el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143) y el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), que aún no han sido ratificados por China ni se aplican en la RAE de Hong Kong.