RECLAMACIÓN (artículo 24) - PAÍSES BAJOS - C118 - 2006

Confederación de Sindicatos de Turquía (TÜRK-IS)

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por los Países Bajos del Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Confederación de Sindicatos de Turquía (TÜRK-IS)

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por los Países Bajos del Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Confederación de Sindicatos de Turquía (TÜRK-IS)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

Introducción
1. En una comunicación de fecha 18 de junio de 2003, la Confederación de Sindicatos de Turquía (TURK-IS) presentó una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, alegando que el Gobierno de los Países Bajos no había cumplido con las disposiciones del Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118).
2. El 20 de diciembre de 2004, el Gobierno de los Países Bajos depositó el instrumento de denuncia del Convenio núm. 118, que fue registrado por la Oficina con la misma fecha. En virtud de lo dispuesto en el artículo 16 del Convenio, la denuncia del mismo por los Países Bajos entró en vigor el 20 de diciembre de 2005, un año después de la fecha de su registro. Dado que, a partir de esa fecha, los Países Bajos dejaron de ser parte en el Convenio, el examen de la reclamación y las conclusiones formuladas por el Comité se refieren al período anterior al 20 de diciembre de 2005, mientras seguía existiendo para los Países Bajos la obligación de cumplir lo dispuesto en el instrumento.
3. La disposición de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo que se refiere a la presentación de reclamaciones dice lo siguiente:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el. cumplimiento .satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
4. El procedimiento que ha de seguirse en caso de reclamación se rige por el Reglamentó relativo al procedimiento para el'examen de las reclamaciones en virtud de los artículos 24 y 25 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (Nota_l). De acuerdo con los artículos 1 y 2, párrafo 1, del Reglamento, el Director General transmitió la reclamación al Gobierno de los Países Bajos y la sometió a la Mesa del Consejo de Administración. En su 288.a reunión (noviembre de 2003) y por recomendación de su Mesa (Nota_2), El Consejo de Administración decidió que la reclamación era admisible y, en su siguiente reunión de marzo de 2004, creó un comité para examinar la reclamación, integrado por el Sr. Michel Thierry (miembro gubernamental, Francia); Presidente; la Sra. Lucia Sasso-Mazzufferi (miembro empleador, Italia) y el Sr. Simón Steyne (miembro trabajador, Reino Unido). En su 296.a reunión (junio de 2006), el Consejo de Administración nombró a la Sra. Lidija Horvatic (miembro empleador, Croacia) en sustitución de la Sra. Sasso-Mazzufferi, quien dejó de ser miembro del Consejo de Administración.
5. El Comité celebró su primera reunión el 23 de marzo 2004. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4, párrafo 1 del Reglamento, invitó al Gobierno a que enviara sus observaciones respecto de la reclamación antes del 31 de mayo de 2004. También invitó a la organización reclamante a que facilitara cualquier información adicional antes de dicha fecha.
6. TÜRK-IS facilitó información adicional mediante un fax de fecha 24 de mayo de 2004, la cual fue transmitida por la Oficina al Gobierno de los Países Bajos. En una carta de fecha 11 de junio de 2004, el Gobierno comunicó sus observaciones respecto de la reclamación.
7. El Comité celebró su última reunión en Ginebra el día 9 de noviembre de 2006 y adoptó su informe. El Comité es consciente del carácter sumamente técnico y complejo de la cuestión abordada en el presente informe, que exige tener conocimientos especializados de la legislación internacional en materia de seguridad social para que el informe sea más práctico, se han subrayado algunas partes del texto, lo que facilita su comprensión y consulta. Además, a petición del Comité, la Oficina preparó, en un lenguaje sencillo a fin de evitar la complejidad de la terminología jurídica, una sinopsis de las principales cuestiones y conclusiones del informe, que figura en el anexo.
Examen de la reclamación
Alegatos formulados por la Confederación de Sindicatos de Turquía (TÜRK-IS)
8. TÜRK-IS se refiere a la situación de los trabajadores turcos que han trabajado en los Países Bajos y han adquirido el derecho a una prestación en caso de invalidez permanente (WAO) ya una prestación complementaria (TW). Según TURK-IS, la prestación complementaria no constituye una forma de asistencia social que se paga al discapacitado con independencia de su derecho a percibir una WAO, sino un elemento complementario que. forma parte de la prestación de invalidez permanente. Los trabajadores afectados han estado percibiendo la WAO y la prestación complementaria durante años. Sin embargo, a partir del 1.° de enero de 2000, el pago de la prestación complementaria a personas que residían fuera del territorio neerlandés se interrumpió en virtud de una enmienda a la legislación neerlandesa, acordándose un período de transición de tres años. Con referencia al artículo 3, 1) del Convenio, TÜRK-IS alega que la terminación del pago de la prestación complementaria en el exterior supone una discriminación contra los trabajadores de nacionalidades distintas que residan en otros países y constituye una violación del Convenio núm. 118 de la OIT. A este respecto, se refiere a las sentencias de los tribunales neerlandeses, incluida la pronunciada por el Tribunal Central de Apelaciones de Utrecht, en las que se llega a la conclusión que la prestación complementaria forma parte de la WAO y no puede considerarse como una prestación no contributiva (Nota_3). Toda restricción del pago de la misma a los beneficiarios de la WAO que residan fuera de los Países Bajos es por lo tanto contraria a las disposiciones del artículo 5, 1) del Convenio. TÜRK-IS concluye afirmando que la práctica seguida en los Países Bajos constituye una violación del Convenio núm. 118.
9. En la información complementaria facilitada mediante fax de fecha 24 de mayo de 2004, TÜRK-IS señala que la negativa a pagar la prestación complementaria ha afectado de manera negativa a unos 2.500 beneficiarios de la WAO que residen en Turquía, los cuales están sufriendo penalidades considerables debido a la difícil situación económica y a las elevadas tasas de inflación, y que necesitan unos ingresos más elevados a fin de proteger su nivel de vida. A este respecto, TÜRK-IS indica que el nivel de la prestación complementaria se determina con arreglo al nivel de vida mínimo en los Países Bajos, donde el PNB per cápita es de 23.300 dólares de los Estados Unidos, mientras que en Turquía representa tan sólo 2.490 dólares de los Estados Unidos.
10. El Comité observa que los alegatos anteriores se basan en las disposiciones de la Ley sobre Restricciones a la Exportación de Prestaciones (BEU) de los Países Bajos, de 27 de mayo de 1999, la Ley de Prestaciones Complementarias (TW), y de 6 de noviembre de 1986, y la Ley sobre el Seguro de Invalidez (WAO), así como en la decisión núm. 02/1308 TW de 14 de marzo de 2003 y otras del Tribunal Central de Apelaciones de Utrecht (CRvB), que es el Tribunal Supremo de los Países Bajos en lo que atañe a las cuestiones de seguridad social. El pago de prestaciones de seguridad social neerlandesas en el exterior también se rige por las disposiciones de los correspondientes acuerdos bilaterales y multilaterales en materia de seguridad social, incluido el Convenio europeo sobre seguridad social y el Convenio núm. 118. En virtud del artículo 94 de la Constitución neerlandesa, deben ignorarse las disposiciones nacionales que contravengan las disposiciones de un tratado internacional directamente aplicable. El Convenio núm. 118 ha sido reconocido por el CRvB como instrumento que contiene disposiciones directamente aplicables en el sentido de dicho artículo de la Constitución neerlandesa. Las siguientes secciones del informe reflejan la información objetiva de que dispone el Comité respecto del pago de prestaciones de la seguridad social neerlandesa en el exterior.
Ley sobre Restricciones a la Exportación de Prestaciones (BEU)
11. Según la información facilitada por el Gobierno, hasta el 1.° de enero de 2000 los beneficiarios de prestaciones de la seguridad social neerlandesa, cualquiera que fuera su nacionalidad, podían recibir dichas prestaciones en todo el mundo. En términos jurídicos, se aplica el principio de personalidad. En 1996, se pagaron en torno a 250.000 prestaciones fuera de los Países Bajos, de las cuales más de 130.000 se pagaron en la Unión Europea o en el espacio económico europeo (EEE). El 1.° de enero de 2000 entró en vigor la Ley sobre Restricciones a la Exportación de Prestaciones, tal y como había sido enmendada mediante ley de 22 de diciembre de 1999. A efectos de la determinación de los derechos de una persona a recibir prestaciones de la seguridad social neerlandesa, el principio de personalidad se sustituyó por el principio de territorialidad. De acuerdo con la ley BEU, una persona, cualquiera que sea su nacionalidad, no tiene derecho a recibir prestaciones de seguridad social si dicha persona, o la persona en cuyo nombre reclama la prestación, no ha vivido en los Países Bajos durante un período superior a tres meses.
12. El Gobierno neerlandés afirma que la ley BEU se adoptó con el fin de mejorar el procedimiento de investigación sobre las prestaciones pagadas a personas que vivían en el extranjero. La restricción a la exportación de prestaciones no se aplica cuando se haya concluido un tratado con el país interesado en el que se incluyan disposiciones contractuales para verificar el derecho de una persona a la prestación. Las personas que residan en un país que no sea parte en dicho tratado con los Países Bajos no tienen derecho a recibir prestaciones neerlandesas. Las disposiciones transitorias de la BEU prevén un período de transición de tres años para que comience a aplicarse la restricción a la exportación de prestaciones (hasta el 31 de diciembre de 2002) a las personas que reciban una prestación y vivan fuera de los Países Bajos desde el 1.° de enero de 2000. El período de transición se amplió un año más, hasta el 31 de diciembre de 2003, habida cuenta del hecho de que, al 1.° de enero de 2003, los Países Bajos aún estaban negociando tratados de supervisión con 36 países. De acuerdo con la información facilitada por el Gobierno en su última memoria sobre el Convenio núm. 118, al 1.° de mayo de 2004 se habían firmado un total de 39 tratados bilaterales de control. Estos tratados abarcan a cerca del 99 por ciento del número total de beneficiarios que residen fuera de los Países Bajos.
Ley de Prestaciones Complementarias (TW)
13. La Ley de Prestaciones Complementarias (TW) entró en vigor el 1.° de enero de 1987. Establece un complemento que viene a sumarse a las prestaciones obtenidas en virtud de los regímenes de seguro de desempleo, enfermedad e invalidez, hasta alcanzar el nivel de ingresos mínimos garantizados en los Países Bajos para quienes solicitan prestaciones y cuyos ingresos totales (sumados a los de su pareja) no alcancen el citado nivel. El complemento de la TW se concede tras una comprobación del nivel de ingresos del interesado. Al fijar el importe de la prestación, se toman en consideración todos los ingresos de los interesados y de sus parejas procedentes de remuneraciones laborales, incluidas la mayoría de las prestaciones de seguridad social. No se toman en consideración activos tales como la vivienda privada y los ahorros. No se pagan contribuciones por los complementos de la TW, que se financian con cargo al presupuesto público.
14. La BEU también introdujo una modifícación a la ley TW al añadir un nuevo artículo 4a. En virtud del apartado 1) del artículo 4a, las personas que no viven en los Países Bajos no tienen derecho al complemento de la TW. En el apartado 3 la residencia fuera de los Países Bajos por un período ininterrumpido de más de tres meses se considera equivalente al hecho de no vivir en los Países Bajos. Como consecuencia de ello, los beneficiarios que fijaron su residencia en un país extranjero a partir del 1.° de enero de 2000 han perdido el derecho a solicitar el complemento de la TW. El artículo XI de la BEU establece no obstante reglas transitorias respecto del derecho a solicitar el complemento de la TW para las personas que tenían derecho a dichos complementos el día anterior a la entrada en vigor de la BEU y no vivían en los Países Bajos en dicha fecha. Durante el primer año desde la entrada en vigor de la BEU (2000), estas personas debían recibir el importe al que hubieran tenido derecho en caso de que hubieran vivido en los Países Bajos. Durante el segundo año (2001), recibirían dos tercios del complemento y, durante el tercer año (2002), percibirían un tercio del importe. A partir del 1.° de enero de 2003, se interumpían todos los pagos de prestaciones de la TW en el extranjero.
15. La ley TW incluye una prohibición total de la exportación de complementos, que no puede quedar derogada por un tratado bilateral. A este respecto se diferencia de las prestaciones básicas del seguro social, que siguen pudiendo exportarse siempre que los Países-Bajos hayan concluido un tratado con el país de que se trate. Según el Gobierno, el motivo de esta diferencia de enfoque es el carácter no contributivo de la prestación de la TW, y el hecho de que completa la prestación básica del seguro social, elevándola al nivel mínimo de asistencia social correspondiente en los Países Bajos. En consecuencia, la prestación complementaria de la TW no es exportable a diferencia de lo que ocurre con la asistencia social. El Gobierno destacó que la prohibición recogida en la ley TW se aplica cualquiera que sea la nacionalidad del beneficiario. En consecuencia, tanto los subditos neerlandeses como los turcos reciben una prestación de invalidez cuando viven en Turquía, pero no el complemento previsto en la ley TW. Una vez que regresan a los Países Bajos, ambos vuelven a tener derecho al complemento de la TW.
Convenios de seguridad social entre los Países Bajos y Turquía
El 5 de abril de 1966, los Países Bajos y Turquía suscribieron un tratado bilateral sobre seguridad social (Serie de tratados de los Países Bajos, 1966, núm. 155). En 2000, los Países Bajos y Turquía firmaron un tratado bilateral de seguridad social enmendado, que iba acompañado de un acuerdo complementario (Serie de tratados de los Países Bajos, 2000, núm. 25), por el que se establecen disposiciones de aplicación con arreglo a lo dispuesto en la ley BEU. Estas disposiciones incluyen la identificación oficial del beneficiario por la institución competente del país de residencia, la comprobación de las reclamaciones y los pagos, y los controles médicos y administrativos exigidos por la legislación neerlandesa para los reclamantes que residan en Turquía. Este tratado enmendado aún no ha entrado en vigor.
17. Desde 1977, el Convenio europeo sobre seguridad social firmado el 14 de diciembre de 1972, del que son partes los Países Bajos y Turquía, ha desbancado en gran medida el tratado bilateral de 1966 (Nota_4). Según, el artículo 11, 1) de este Convenio, ni las prestaciones de invalidez en metálico, ni las prestaciones de vejez o de supérstites en metálico, ni las pensiones pagadas por enfermedad profesional o accidente del trabajo, ni las prestaciones por muerte pagaderas en virtud de la legislación de una o más de las Partes Contratantes, podrá estar sujeta a reducción, modificación, suspensión, supresión o pérdida por razón de que un beneficiario sea residente en el territorio de una Parte Contratante distinta de aquella en la que se ubica la institución responsable del pago. Dado que tanto los Países Bajos como Turquía son Partes en el Convenio europeo sobre seguridad social, el Gobierno neerlandés confirmó que, de acuerdo con esta disposición del citado convenio, todas las prestaciones de seguridad social neerlandesas, incluida la prestación de la WAO, siguen otorgándose a los beneficiarios que viven en Turquía.
18. En lo que se refiere a la prestación de la TW, la situación es diferente. Con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 11 del Convenio europeo sobre seguridad social, las disposiciones de su párrafo 1 no se aplicarán a determinadas prestaciones no contributivas en la medida en que estén enumeradas en el anexo VI al Convenio. En opinión del Gobierno neerlandés, en virtud del apartado 3 del artículo 11 del Convenio europeo sobre seguridad social, es posible prohibir la exportación de una prestación no contributiva siempre que esté enumerada en el anexo VI del Convenio. El 26 de febrero de 2002, la prestación de la TW fue incorporada por el Gobierno al anexo VI del Convenio, con efecto retroactivo al 1.° de enero de 2000. Esta enmienda se publicó en la Serie de tratados de los Países Bajos de 18 de octubre de 2002, núm. 185, y entró en vigor el 1.° de diciembre de 2002. El hecho de incluir la prestación de la TW en el anexo VI liberó a los Países Bajos de su obligación de exportar esta prestación a Turquía, según lo dispuesto en el citado Convenio.
Decisión del Tribunal Central de Apelaciones de Utrecht
19. En su decisión de 14 de marzo de 2003, el Tribunal Central de Apelaciones (CRvB) llegó a la conclusión de que la aplicación de la Ley sobre Restricciones a la Exportación de Prestaciones a las prestaciones de seguridad social pagadas con arreglo a la Ley de Prestaciones Complementarias suponía una violación de la obligación de los Países Bajos recogida en el artículo 5, 1) del Convenio núm. 118 de pagar el complemento de la TW a los beneficiarios de la prestación de invalidez (WAO) que residen en el extranjero. Esta decisión se basaba en los argumentos siguientes.
El CRvB consideraba que los complementos que se conceden en virtud de la ley TW para completar las prestaciones concedidas en virtud de la Ley sobre el Seguro de Invalidez (WAO) deben considerarse como una prestación de invalidez en el sentido del artículo 2, párrafo 1, apartado d) del Convenio núm. 118, en el sentido de que la expresión «prestaciones» se refiere a todas las prestaciones, incluido cualquier complemento. El CRvB determinó además que la prestación complementaria de la TW a una prestación de la WAO no debía considerarse como una prestación no contributiva en el sentido del artículo 2, 6), a) del Convenio núm. 118 (Nota_5), ya que el derecho a un complemento sólo puede existir si se han reunido las condiciones para poder recibir una prestación de la WAO, cuya concesión se basa en la actividad profesional. Cualquier imprecisión respecto de la naturaleza de la prestación de la TW que se plantee debido a que el derecho a dicho complemento depende de manera sólo indirecta del pago de las contribuciones y del trabajo no puede interpretarse en detrimento de los beneficiarios, dado que los Países Bajos no han eliminado o reducido esta incertidumbre de la manera prevista en el artículo 2, 6) del Convenio núm. 118, es decir, comunicando una declaración a la OIT indicando que las prestaciones en virtud de la ley TW tienen carácter no contributivo, y que al no hacerlo también impidió que la OIT pudiera pronunciarse sobre esta cuestión.
21. Dado que el CRvB mantuvo que el complemento de la TW era una prestación contributiva de invalidez, lo examinó con arreglo al artículo 5, 1) del Convenio núm. 118, y no del artículo 5, 2)(Nota_6). El CRvB consideró que el artículo 5,1) imponía a las partes en el Convenio una obligación estricta e incondicional de exportar las prestaciones, obligación que no podía limitarse o hacerse dependiente de futuros acuerdos bilaterales o multilaterales entre las partes. En consecuencia, el CRvB llegó a la conclusión de que la desaparición gradual del complemento de la TW y su terminación por razón de residencia fuera de los Países Bajos contravenía lo dispuesto en el artículo 5, 1) del Convenio núm. 118, y que, en consecuencia, los Países Bajos tenían la obligación de exportar dicha prestación a Turquía.
Notificación presentada por los Países Bajos en virtud del artículo 2, 6) del Convenio
22. En una nota verbal de fecha 22 de mayo de 2003, el Gobierno de los Países Bajos comunicó una declaración formulada en virtud del párrafo 6 del artículo 2 del Convenio núm. 118, en la que consideraba, entre otras cosas, que las prestaciones otorgadas en virtud de la Ley de Prestaciones Complementarias (TW) de 6 de noviembre de 1986, se convertían, a partir del 1.° de enero de 2000, en prestaciones del tipo (no contributivas) al que se refiere el apartado a) del párrafo 6 del artículo 2 del Convenio, ya que la concesión de estas prestaciones no dependía de una participación financiera directa de las personas protegidas ni de su empleador, ni tampoco de un período mínimo de actividad profesional. En opinión del Gobierno, las prestaciones no contributivas no podían exportarse. Desde la entrada en vigor de la Ley sobre Restricciones a la Exportación de Prestaciones (BEU) de 1.° de enero de 2000, toda persona que no residiera en los Países Bajos perdía el derecho a una prestación complementaria en virtud de la ley TW.
23. La Oficina registró la citada declaración con fecha 23 de mayo de 2003, fecha de recepción de la nota verbal. Se notificó a todos los Miembros de la OIT y se comunicó al Secretario General de las Naciones Unidas para su registro, de acuerdo con el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas.
24. La Comisión de Expertos, en su observación formulada en 2003 (Nota_7), examinó las repercusiones sobre la aplicación del Convenio de la declaración formulada por el Gobierno en relación con el carácter no contributivo de la prestación TW. Aunque indicaba que el Gobierno neerlandés no había respetado el plazo fijado por el Convenio para presentar la notificación, consideró que este hecho no invalidaba la información recogida en la declaración del Gobierno. No obstante, el hecho de no haber respetado el plazo había retrasado la supervisión apropiada del Convenio por la Comisión y la información oportuna a todos los Miembros de la OIT y a las personas protegidas por el Convenio respecto de la naturaleza de la prestación TW. Dado que el procedimiento de notificación establecido en los párrafos 6 y 7 del artículo 2 no contemplaba su aplicación retroactiva, la Comisión de Expertos señaló que la notificación formulada por los Países Bajos entraba en vigor, a los efectos del Convenio, a partir de la fecha de su registro por la Oficina (23 de mayo de 2003), y no retroactivamente al 1.° de enero de 2000, tal y como afirmaba el Gobierno.
25. En lo que se refiere a la alegación del Gobierno según la cual la notificación de carácter no contributivo de prestaciones específicas abría la posibilidad para los Países Bajos de restringir la exportación de dichas prestaciones recurriendo a las disposiciones permisivas del párrafo 2 del artículo 5 del Convenio, la Comisión de Expertos señaló que el hecho de haber presentado dicha notificación no bastaba en sí mismo para garantizar la aplicación automática de las disposiciones permisivas del Convenio respecto de esas prestaciones, que había de ser confirmada por los órganos de control de la OIT. La Comisión de Expertos se reservó el derecho de examinar la notificación del Gobierno respecto del carácter no contributivo de las prestaciones en cuestión y la ulterior aplicación a dichas prestaciones de las disposiciones permisivas del Convenio, una vez que dispusiera de todos los elementos pertinentes relacionados con la legislación neerlandesa en materia de seguridad social. El examen ulterior de este caso por parte de la Comisión de Expertos fue suspendida mientras se discutía con arreglo al procedimiento especial de reclamación.
Observaciones del Gobierno de los Países Bajos sobre la reclamación
26. En una carta de fecha 11 de junio de 2004, el Gobierno comunicó sus observaciones sobre la reclamación. También facilitó información adicional en la memoria relativa a la aplicación del Convenio para el período que iba del 1.§ de junio de 2001 al I°. de junio de 2004, presentada a la OIT en septiembre de 2004.
27. El Gobierno de los Países Bajos declaraba que, en su opinión, la aplicación del principio general del Convenio núm. 118 relativo a la igualdad de trato en las cuestiones de seguridad social no se vulneraba en modo alguno por la introducción de la ley BEU. Sobre la base de esta ley, ninguna persona, ya fuera neerlandesa o de cualquier otra nacionalidad, tenía derecho a recibir la prestación de seguridad social aunque ella, o la persona en nombre de quien reclamara en la prestación, no viviera en los Países Bajos. Esta restricción sobre la exportación de prestaciones no se aplicaba en caso de que se hubiera suscrito un tratado con el país de que se tratara.
28. En lo que se refiere a la imposibilidad de exportar la prestación TW, el Gobierno, en respuesta a la sentencia del Tribunal Central de Apelaciones de Utrecht, envió una notificación a la OIT para definir la prestación TW como una prestación no contributiva en el sentido del apartado a) del párrafo 6 del artículo 2 del Convenio núm. 118. En opinión del Gobierno, esto significaba que el artículo aplicable era el 5, 2), y no el artículo 5, 1) del Convenio y, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 5, que era posible imponer condiciones a la exportación de prestaciones no contributivas, tales como la conclusión de nuevos acuerdos con este fin. Al tratarse de un caso de este tipo, no existía ninguna obligación en virtud del Convenio núm. 118 de exportar la prestación complementaria de la TW. La notificación presentada por el Gobierno de los Países Bajos en virtud del párrafo 6 del artículo 2 del Convenio debía considerarse desde este punto de vista. Dicha notificación había sido publicada en la Serie de tratados de los Países Bajos, 2003, núm. 73. En consecuencia, el Gobierno de los Países Bajos llegaba a la conclusión de que los Países Bajos no habían incumplido las disposiciones del Convenio núm. 118.
29. En lo que se refiere al pago de la prestación complementaria de la TW efectuado en la actualidad a los beneficiarios que viven en el extranjero, éste se ha interrumpido gradualmente en unos 3.000 casos, de acuerdo con las disposiciones transitorias de la BEU. De estos casos, 1.400 viven en Turquía. El importe de las prestaciones complementarias concedidas a los beneficiarios que viven en Turquía representa cerca de 5 millones de euros. Tras la decisión del CRvB, el Órgano de Aplicación de los Regímenes de Seguridad de los Trabajadores (UWV) siguió pagando hasta el 1.° de julio de 2003 los complementos de la TW que se habían reducido gradualmente, interrumpido o denegado a los solicitantes que vivían en Turquía. El 1.° de julio de 2003, se interrumpió de nuevo la exportación del complemento TW a Turquía sobre la base de la notificación presentada por el Gobierno en virtud del Convenio núm. 118 respecto del carácter no contributivo de dicho complemento.
Conclusiones del Comité
Relato de los alegatos a las disposiciones del Convenio
30. Según lo dispuesto en el apartado f) del párrafo 2 del artículo 2 del Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, la reclamación «deberá indicar respecto de qué se alega que el miembro contra el que se dirigen no garantiza el cumplimiento efectivo, dentro de su jurisdicción, del mencionado convenio». En la reclamación, se alega que los Países Bajos vulneran el párrafo 1 del artículo 3 del Convenio como consecuencia de «la estipulación de una discriminación contra los trabajadores de nacionalidades distintas que residen en otros países» y del párrafo 1 del artículo 5 del Convenio como consecuencia de «la terminación del pago de la prestación suplementaria a los beneficiarios de la WAO que residen fuera de los Países Bajos».
31. En el párrafo 1 del artículo 3 del Convenio, se dispone que:
1. Todo Estado Miembro para el que el presente Convenio esté en vigor deberá conceder, en su territorio, a los nacionales de todo otro Estado Miembro para el que dicho Convenio esté igualmente en vigor, igualdad de trato respecto de sus propios nacionales por lo que se refiera a su legislación, tanto en lo que concierna a los requisitos de admisión como aL derecho a las prestaciones, en todas las ramas de la seguridad social respecto de las cuales haya aceptado las obligaciones del Convenio.
En el artículo 5 del Convenio se establece que:
1. Además de lo dispuesto en el artículo 4, todo Estado Miembro que haya aceptado las obligaciones del presente Convenio, en lo que respecte a una o a varias de las ramas de la seguridad social referidas en el presente párrafo, deberá garantizar, a sus propios nacionales y a los nacionales de todo otro Estado Miembro que haya aceptado las obligaciones de dicho Convenio respecto a una rama correspondiente, en caso de residencia en el extranjero, el pago de las prestaciones de invalidez, de las prestaciones de vejez, de las prestaciones de sobrevivencia y de los subsidios de muerte, así como el pago de las pensiones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, a reserva de las medidas que se adopten a estos efectos en caso necesario de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8.
2. No obstante, en caso de residencia en el extranjero, el pago de las prestaciones de invalidez, de vejez y de sobrevivencia del tipo previsto en el párrafo 6, a), del artículo 2 podrá subordinarse a la participación de los Estados Miembros interesados en el sistema de conservación de derechos previsto en el artículo 7.
3. Las disposiciones del presente artículo no se aplican a las prestaciones concedidas a título de regímenes transitorios.
32. Mientras que en el apartado 1) del artículo 3 se establece el principio general de la igualdad de trato en lo que atañe a la seguridad social entre nacionales y extranjeros en el territorio del Estado Miembro, en el párrafo 1) del artículo 5 del Convenio se establece una obligación adicional de proporcionar determinadas prestaciones de seguridad social a los beneficiarios que residen en el extranjero, que va más allá de los límites estrictos de la igualdad de trato legal. Dado que estas disposiciones establecen dos obligaciones distintas, aunque complementarias, el hecho de que un Estado Miembro no cumpla con la obligación de exportar las prestaciones no resultaría necesariamente en una violación de la obligación de garantizar la igualdad de trato en el país (Nota_8).
33. El Comité señala que el párrafo 1) del artículo 3 exige la concesión de la igualdad de trato dentro del territorio de un Estado, mientras que la reclamación alega una discriminación contra los trabajadores que residen en otros países. En el marco legal del Convenio núm. 118, la discriminación sólo se produce cuando existe una desigualdad de trato en la legislación entre los no nacionales y los nacionales del Miembro de que se trate. En consecuencia, la imposición de una condición de residencia en el territorio del Estado a efectos de la concesión de prestaciones no constituiría una discriminación, siempre que se aplicara por igual a los nacionales y a los no nacionales. De acuerdo con la legislación neerlandesa en materia de seguridad social que se menciona en la reclamación, los súbditos extranjeros que dejen de residir o vuelvan a residir en los Países Bajos pierden o recuperan, respectivamente, el derecho a la prestación TW en los mismos términos y condiciones que los nacionales neerlandeses. En su observación respecto de la reclamación, el Gobierno de los Países Bajos afirma que «la nacionalidad no es un criterio para el derecho de acceso a las prestaciones del seguro social con arreglo a lo dispuesto en la legislación neerlandesa de seguridad social. [...] Además, la prohibición de la exportación de prestaciones de la TW se aplica cualquiera que sea la nacionalidad del beneficiario. En consecuencia, tanto los súbditos neerlandeses como los turcos reciben su prestación de invalidez cuando viven en Turquía, pero no el complemento sobre la base de la TW. Una vez que regresan a los Países Bajos, ambos vuelven a tener el derecho de acceso al complemento de la TW». Dado que se aplica por igual a los nacionales y a los no nacionales, esta legislación se ajusta a la definición de igualdad de trato legal, y no supone ninguna discriminación contra los trabajadores extranjeros a este respecto. En lo que atañe a la referencia a «trabajadores de distintas nacionalidades» que TÜRK-IS considera afectados, debe tenerse presente que la obligación de los Países Bajos de ofrecer prestaciones en el extranjero sólo abarca a los nacionales de los países que han aceptado las obligaciones del Convenio en relación con la misma rama de la seguridad social, en función del tipo de prestación de que se trate y de las condiciones de reciprocidad aplicables a cada caso particular. En consecuencia, la medida en que «distintas nacionalidades» se ven afectadas por dicha legislación sólo puede evaluarse examinando cada nacionalidad por separado, y no permite proceder a ninguna generalización.
34. Habida cuenta de estas consideraciones, el Comité considera que la citada legislación de seguridad social neerlandesa cumple con las disposiciones del párrafo 1) del artículo 3 del Convenio. En consecuencia, limitará su examen ulterior de la reclamación a aquellos alegatos que supongan el incumplimiento por parte de los Países Bajos del párrafo 1) del artículo 5 del Convenio como consecuencia de la interrupción del pago de la prestación de la TW a los súbditos turcos beneficiarios de las prestaciones neerlandesas por incapacidad permanente (WAO) y que residen actualmente en Turquía.
Relación de las reclamaciones respecto de las ramas de la seguridad social abarcadas por el artículo 5 del Convenio
35. El párrafo 1 del artículo 5 del Convenio se aplica a cuatro de las nueve ramas de la seguridad social abarcadas por el Convenio (prestaciones de invalidez, prestaciones de vejez, prestaciones de supérstite, subsidios en caso de muerte, y pensiones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales) y se basa en el requisito de la reciprocidad por ramas entre los Miembros interesados. En consecuencia, para examinar la reclamación, es necesario determinar respecto de qué rama de la seguridad social se alega que los Países Bajos han vulnerado las obligaciones del párrafo 1 del artículo 5, si se respeta el principio de reciprocidad entre los Países Bajos y Turquía en relación con esta rama, y si las prestaciones de la TW forman parte de esta rama.
36. Al referirse al párrafo 1 del artículo 5 del Convenio, la reclamación no especifica de manera explícita la rama de la seguridad social aceptada por los Países Bajos respecto de la cual se están incumpliendo las obligaciones del Convenio. Según la reclamación, la violación del párrafo 1 del artículo 5 se produce como consecuencia del impago de la prestación complementaria de la TW, que TÜRK-IS considera «forma parte de la pensión de invalidez (WAO, prestación por incapacidad permanente)». En la reclamación, se hace referencia a la decisión del CRvB, en la que se determinaba que «los complementos en virtud de la TW que se conceden para completar las prestaciones previstas en la Ley sobre el Seguro de Invalidez (WAO) deben considerarse como una prestación de invalidez en el sentido del apartado d) del párrafo 1 del artículo 2 del Convenio». En consecuencia, el Comité señala que lo que se alega en la reclamación es la violación del párrafo 1 del artículo 5 del Convenio en relación con la rama de las prestaciones de invalidez, que ha sido aceptada tanto por los Países Bajos como por Turquía, y respecto de la cual ambos países están sujetos al régimen de reciprocidad automática para la concesión de prestaciones de invalidez a los beneficiarios que residen en el extranjero.
37. El Comité señala además que la prestación WAO en el sistema de seguridad social de los Países Bajos abarca la incapacidad permanente producida tanto por causas generales como por causas profesionales, sin establecer ninguna distinción entre ambas. En la reclamación se hace referencia a «los trabajadores turcos que han trabajado en los Países Bajos y han adquirido el derecho a una pensión de invalidez (WAO, prestación de invalidez permanente) en virtud de la legislación neerlandesa», lo cual sugiere que, en la mayoría de los casos, la prestación WAO ha sido adquirida por los trabajadores turcos por razón de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales ocurridos mientras estaban empleados en los Países Bajos. A diferencia de la incapacidad resultante de causas generales, que está abarcada por la rama de prestaciones de invalidez, la invalidez resultante de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales se reconoce en el Convenio como una contingencia separada que queda abarcada por la rama de la seguridad social relativa a los accidentes de trabajo a la que se refiere el apartado g) del párrafo 1 del artículo 2, para la que los Países Bajos y Turquía han aceptado también las obligaciones del Convenio. El Gobierno cita la ley WAO como la legislación aplicable para la rama de los accidentes del trabajo, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado g) del párrafo 1 del artículo 2 del Convenio (Nota_9). El hecho de que no se distinga en la ley WAO entre la incapacidad por causas laborales y la incapacidad general no implica que, a los efectos de la aplicación del Convenio, las prestaciones previstas con arreglo a la ley WAO deban considerarse exclusivamente en el marco de la rama de las prestaciones de invalidez a la que se refiere el apartado d) del párrafo 1 del artículo 2 del Convenio. Antes al contrario, en la medida en que las prestaciones de la WAO están destinadas a ofrecer una compensación por los accidentes del trabajo o las enfermedades profesionales, dichas prestaciones, así como el complemento correspondiente de la TW, deberían examinarse también en el marco de la rama de las prestaciones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, tal y como se especifica en el apartado g) del párrafo 1 del artículo 2 del Convenio 118.
38. La distinción entre las prestaciones previstas por la rama de las prestaciones de invalidez y las previstas por la rama de prestaciones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales tiene importantes consecuencias en lo que atañe a la obligación de su exportación al extranjero en virtud del artículo 5 del Convenio, dependiendo de su carácter contributivo o no contributivo según la definición del párrafo 6 del artículo 2. En efecto, mientras que el párrafo 1 del artículo 5 se aplica a las prestaciones de ambas ramas, cualquiera que sea su naturaleza, el párrafo .2 se aplica únicamente a las prestaciones no contributivas previstas en la rama de la prestación de invalidez. Más concretamente, el artículo 5 establece una obligación incondicional de exportar las pensiones por incapacidad resultante de causas laborales, incluido cualquier complemento o incremento, sean de carácter contributivo o no contributivo. También establece esta obligación en lo que respecta a las prestaciones de invalidez resultantes de causas generales, incluido cualquier complemento o incremento, que son de carácter contributivo. En cambio, la exportación de las prestaciones de invalidez resultante de causas generales, incluido cualquier complemento o incremento, que son de carácter no contributivo según la definición del apartado a) del párrafo 6 del artículo 2 del Convenio, puede quedar sujeta a ciertas condiciones que se recogen en el párrafo 2 del artículo 5. En efecto, apartando por el momento cualquier otra consideración, la aplicación de estas disposiciones del Convenio a la prestación WAO y al-correspondiente complemento TW tendría lugar en las siguientes situaciones hipotéticas. Partiendo de la base de que, según afirma el Gobierno, la prestación TW es un complemento no contributivo a la pensión contributiva de la WAO, la concesión de la prestación WAO como consecuencia de causas laborales, así como del complemento de la TW a la prestación de la WAO, en caso de residencia en el extranjero, debe garantizarse en virtud de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 del Convenio sin restricción alguna, y sin tener en cuenta el carácter no contributivo del complemento de la TW. En consecuencia, la concesión de esta prestación en el extranjero no puede, de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 5, condicionarse a la participación de los Miembros concernidos en regímenes para el mantenimiento de los derechos. En caso de discapacidad resultante de causas generales, la prestación de la WAO, que es contributiva, también tiene que exportarse de manera incondicional con arreglo a lo dispuesto en párrafo 1 del artículo 5 del Convenio, mientras que la exportación del complemento no contributivo de la TW correspondiente puede estar sujeto a la condición prevista en el párrafo 2 del artículo 5.
39. En esta situación, parecería por tanto que los Países Bajos incurrirían en una violación del párrafo 1 del artículo 5 del Convenio en todos los casos en que interrumpió la exportación del complemento de la TW a los beneficiarios turcos de la prestación WAO concedida en compensación por un accidente del trabajo o enfermedad profesional. Esta conclusión no depende de la determinación de la naturaleza contributiva o no contributiva de la prestación de la TW, y sólo podría quedar anulada en caso de que se considerara que la prestación no se corresponde con la rama de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, tal y como la define el Convenio, especialmente en relación con la aplicación del artículo 5.
40. En lo que se refiere a la interrupción de la exportación del complemento de la TW a los beneficiarios turcos de la prestación de la WAO concedida en compensación por una invalidez general, los Países Bajos incurrirían en una violación del párrafo 1 del artículo 5 del Convenio únicamente en caso de que no pudieran aplicarse las disposiciones permisivas del párrafo 2 del artículo 5. Los motivos de tal situación podrían consistir o bien en el hecho de que la prestación de la TW no se reconoce como una prestación de carácter no contributivo, o bien que los Países Bajos no cumplieran su obligación de participar en regímenes para el mantenimiento de los derechos en relación con las prestaciones no contributivas. Por otra parte, la interrupción de la exportación del complemento de la TW a la prestación de invalidez general de la WAO no estaría en contradicción con las disposiciones del artículo 5 si la prestación de la TW no entrara en el ámbito de la rama de prestación de invalidez en el sentido del Convenio, especialmente en relación con la aplicación del artículo 5. Para confirmar o rechazar estas conclusiones, es necesario determinar en primer lugar si y en qué medida corresponde la prestación de la TW al ámbito de aplicación del Convenio y a las ramas respectivas de la seguridad social abarcadas por el mismo.
¿Corresponde la prestación TW al ámbito de las ramas de la seguridad social abarcadas por el Convenio?
41. En respuesta a la reclamación, el Gobierno de los Países Bajos señala que la ley TW «ofrece un complemento a prestaciones de seguro social específicas (desempleo, enfermedad, invalidez)» sin señalar a ninguna rama en particular, y sostiene que «no existe obligación alguna, en virtud del Convenio núm. 118, de exportar los complementos de la TW» en relación con ninguna de estas ramas. La misma posición fue adoptada por el Gobierno en su notificación respecto de la naturaleza de la prestación TW en:virtud del párrafo 6 del artículo 2 del Convenio, que exige al Estado Miembro especificar la rama de la seguridad social que disponga de legislación en la que se prevean las prestaciones del tipo señalado en los apartados a) o b) de este artículo. La notificación presentada por los Países Bajos no especificaba ninguna rama de la seguridad social que dispusiera de legislación en la que se previera la prestación complementaria de la TW, y señalaba que la TW era una normativa separada que preveía complementos, no en una, sino en tres ramas completamente diferentes de la seguridad social.
42. El Comité observa que el Gobierno no trata las prestaciones de la TW rama por rama, sino que destaca las características específicas del régimen de prestaciones TW (legislación distinta, ámbito de cobertura más amplio, cobertura de una contingencia distinta, diferentes criterios para atribuir el derecho a la prestación, prueba de ingresos, financiación procedente de impuestos), que sirven para diferenciarlo de las prestaciones de seguro previstas en las ramas en cuestión. El Comité señala en particular que la TW es una normativa separada, que no se corresponde con ninguna rama del sistema de seguridad social neerlandés en particular, pero que establece un régimen autónomo de prestaciones que viene a sumarse a los regímenes de seguro nacionales existentes (Ley General sobre Pensiones de Vejez (AOW), Ley General sobre Familiares Supérstites (ANW), Ley General sobre Gastos Médicos Excepcionales (AWBZ) y los regímenes de seguro de los trabajadores, Ley sobre el Seguro de Invalidez (WAO), Ley del Seguro de Salud (ZFW), Ley de Prestaciones de Desempleo (WW)). Según una breve encuesta de la seguridad social en los Países Bajos (Resumen semestral, enero de 2004 (página 2)), publicada por el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo, el régimen de prestaciones de la TW forma parte del sistema de disposiciones de carácter social destinadas a garantizar un ingreso familiar mínimo a todos los residentes: «al igual que existen regímenes nacionales de seguro, también existen disposiciones sociales que completan los ingresos (familiares), concreta. Las disposiciones sociales que se explican en este folleto son la Ley de Prestaciones Complementarias (TW), la Ley de Ayuda a los Jóvenes Discapacitados (WAJONG), la Ley sobre la Aprobación de Ingresos para los Desempleados de Edad o Parcialmente Discapacitados (IOAW), la Ley sobre la Aprobación de Ingresos para los Trabajadores Independientes de Edad o Parcialmente Discapacitados (IOAZ) y la Ley Nacional de Asistencia (ABW)». En sus observaciones relativas a la reclamación, el Gobierno también destaca «el hecho de que la TW prevé un complemento a la prestación de seguro social subyacente para alcanzar el mínimo de asistencia social pertinente en los Países Bajos». Dado que abarca a todos los regímenes de seguro del trabajo existentes en el sistema de seguridad social de los Países Bajos, la TW no aborda los riesgos específicos cubiertos por las ramas respectivas, pero establece un mecanismo que garantiza la aplicación en todas estas ramas del ingreso mínimo universal en los Países Bajos. Desde este punto de vista, el régimen creado por la TW escapa al ámbito de aplicación del Convenio, dado que cubre una contingencia ingresos inferiores al nivel mínimo nacional garantizado que no se contempla en las ramas tradicionales de la seguridad social a las que se aplica el Convenio en virtud del párrafo 1 del artículo 2.
43. Debido a su ámbito de aplicación mucho más amplio, que abarca distintas ramas, y a la contingencia cubierta, resulta difícil integrar el régimen de prestaciones de la TW en la noción tradicional de una «rama de la seguridad social», tal y como se concibe en las normas de la OIT en materia de seguridad social, incluido el Convenio núm. 118. No obstante, a falta de una definición de la expresión «ramas de la seguridad social» en el propio Convenio, la cuestión que puede plantearse es la de si, a efectos de la aplicación más amplia del principio de la igualdad de trato en la seguridad social, podría seguirse considerando el complemento de la TW desde la perspectiva de la rama dentro del marco legislativo de todas y cada una de las ramas de la seguridad social para las que establece un complemento de las prestaciones. A este respecto,- el examen de las reclamaciones de incumplimiento del párrafo 1 del artículo 5 del Convenio exige que el Comité determine si el complemento de la TW pertenece al ámbito de la rama de prestaciones de invalidez o al de la rama de prestaciones de accidentes laborales y enfermedades profesionales.
44. Como señaló la Comisión de Expertos en su Estudio general, el Convenio núm. 118 estaba destinado a abarcar las mismas ramas de la seguridad social que las abarcadas por el Convenio núm. 102, con el fin de garantizar la coherencia en la aplicación de las normas de la OIT en materia de seguridad social. En consecuencia, la cuestión que se planteaba era la siguiente: «¿El contenido de esas ramas debería determinarse con referencia a una norma internacional uniforme o su determinación debería dejarse librada a cada país? Los trabajos preparatorios de este instrumento parecen indicar que la Conferencia no estaba preparada a dejar librada la determinación del contenido de la rama respectivas a cada Estado que ratificará el Convenio, sino más bien que habría tenido intención de que esas ramas cubrieran una gama de prestaciones correspondientes a las prescritas en instrumentos conexos que prevén las condiciones sustantivas de protección de tales ramas. Así, por ejemplo, para determinar las prestaciones que han de considerarse como formando parte de la rama «asistencia médica», sería apropiado referirse a las disposiciones pertinentes del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102)» (Nota_10). Por la misma razón, sería apropiado referirse a las disposiciones pertinentes del Convenio núm. 102 a fin de determinar qué prestaciones debería considerarse que se corresponden con la rama de prestaciones de invalidez o la rama de prestaciones de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales en el sentido del apartado d) o g) del párrafo 1 del artículo 2 del Convenio núm. 118.
45. Desde el punto de vista del Convenio núm. 102, la prestación de la TW no se correspondería con el epígrafe «prestaciones de invalidez», porque el objetivo que persigue el régimen de la TW, que es el de garantizar unos ingresos mínimos, no se corresponde con la contingencia de «la ineptitud para ejercer una actividad profesional» abarcada por la prestación de invalidez (artículo 54). Lo mismo puede decirse de la contingencia de la pérdida permanente de la capacidad de obtener ingresos o la falta correspondiente de facultades debida a un accidente o una enfermedad resultante del trabajo, tal y como prevé la prestación en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional (artículo 32). Otro motivo es que la prestación de la TW depende de un examen de los medios del beneficiario. La característica singular de las normas de la OIT relativas a la prestación en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional (Parte VI del Convenio núm. 102 y Convenio núm. 121) es que estos instrumentos no reconocen las prestaciones que dependen de una comprobación de los recursos del beneficiario como el mecanismo apropiado de protección frente al riesgo de invalidez permanente debida a un accidente del trabajo o una enfermedad profesional. En el caso de la rama de prestaciones de invalidez, las prestaciones dependientes de los recursos sólo pueden tomarse en consideración cuando el régimen abarca a todos los residentes cuyos recursos no superen, durante la contingencia, unos límites preestablecidos (apartado c) del artículo 55 del Convenio núm. 102 y apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 del Convenio núm. 128), pero se ignoran en el caso de los regímenes que abarcan a los trabajadores. En los Países Bajos, el complemento de la TW se concede únicamente a las personas que tienen derecho a la prestación de la WAO, que abarca a los trabajadores pero no a los residentes. En consecuencia, la Comisión de Expertos no toma en consideración el complemento de la TW a efectos de la evaluación de la aplicación por los Países Bajos de la Parte II (Prestaciones de invalidez) del Convenio núm. 128 o de la Parte IX (Prestaciones de invalidez) del Código europeo sobre seguridad social, que se corresponden con la Parte IX (Prestaciones de invalidez) del Convenio núm. 102. Dado que el complemento de la TW no se reconoce como la forma de protección adecuada en virtud de los convenios de la OIT en los que se establecen los requisitos sustantivos que han de reunir las prestaciones de invalidez y de accidente del trabajo y enfermedad profesional, el Comité no ve motivos que le lleven a reconocer esta prestación como tal en virtud del Convenio núm. 118, especialmente en ausencia de toda definición de la expresión «ramas de la seguridad social» en dicho instrumento. En consecuencia, el Comité concluye que las prestaciones previstas en virtud de la TW no corresponden al ámbito de las ramas de la seguridad social que abarcan la invalidez y los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, a las que se aplican el Convenio núm. 118.
Aplicación del artículo 5 del Convenio
46. Aunque pueda parecer oportuno remitirse a las disposiciones de los convenios pertinentes en materia de seguridad social a fin de determinar el ámbito de las ramas de la seguridad social que se mencionan en el Convenio núm. 118, debe tenerse presente que, habida cuenta de sus objetivos, que son los de garantizar la igualdad de trato, la oferta de prestaciones en el extranjero y el mantenimiento de los derechos de los migrantes, el Convenio núm. 118 se ha concebido de modo que tenga un alcance muy amplio. Este enfoque se refleja en particular en la definición general del término «prestaciones» (Nota_11) y no la definición más restringida del término «legislación», previsto para las prestaciones incluidas en los apartados a) y b) del artículo 1 del Convenio. Estas dos definiciones juntas permiten que el Convenio se aplique a la gama más amplia de prestaciones dentro del marco legal de los sistemas de seguridad social nacionales. Desde este punto de vista, la cuestión que puede plantearse es la de si, teniendo en cuenta las características específicas del sistema de seguridad social neerlandés, la prestación de la TW podría considerarse como parte de la rama de prestaciones de invalidez, aunque sólo sea a efectos del mantenimiento de los derechos y de la oferta de prestaciones en el extranjero. Aunque la respuesta a esta pregunta debería quedar a discreción de las autoridades nacionales competentes, una interpretación amplia que dedujera que el sistema de seguridad social neerlandés incorpora la prestación de la TW en sus distintas ramas no se opondría a los objetivos generales y el espíritu del Convenio (Nota_12). Se trata de una interpretación muy amplia, aplicada por el Tribunal Central de Apelaciones al evaluar la aplicación del artículo 5 del Convenio en el contexto del sistema neerlandés de seguridad social, cuando determinó que el complemento de la TW a la prestación de la WAO debía considerarse como una prestación de invalidez en el sentido del Convenio a efectos de la determinación de si debe o no pagarse en el extranjero. Si se compara esta decisión con la interpretación más restrictiva del ámbito relativo a la rama de prestaciones de invalidez del Convenio, que hace el Comité en el párrafo 45 anterior, debe tenerse presente que corresponde fundamentalmente al Estado Miembro interesado determinar si su legislación y práctica nacionales son o pueden ser compatibles con las disposiciones del convenio internacional del trabajo en cuestión, con sujeción a los procedimientos de control de la OIT. En principio, si bien se considera que los convenios de la OIT establecen unas normas mínimas y que deberían ser interpretados como tales por los órganos de control de la OIT, incluido este Comité, dichos convenios no impiden a los Estados Miembros utilizar sus disposiciones para garantizar unas condiciones más favorables a los trabajadores de que se trate. Ahora bien, una vez concedidas, estas condiciones más favorables no pueden revocarse simplemente alegando que van más allá de la protección mínima prevista en el convenio de que se trate (Nota_13). Según este razonamiento, el Comité considera que la amplitud de los términos y objetivos del Convenio núm. 118 otorga suficiente discreción a las autoridades competentes nacionales para extender su ámbito de aplicación a fin-de abarcar prestaciones específicas de la seguridad social, tales como el complemento de la TW, que forman parte de su régimen nacional de seguridad social y de las ramas que lo componen. En cambio, el Comité no dispone de este margen para acomodar las características específicas de los regímenes de seguridad social nacionales, ya que está obligado a aplicar las disposiciones del Convenio del mismo modo a todos los regímenes nacionales de seguridad social, con el fin de garantizar la necesaria coherencia en la aplicación de los convenios de la OIT en materia de seguridad social. Debido a esta diferencia de enfoques, el Comité considera necesario examinar también la aplicación del artículo 5 por los Países Bajos con arreglo a la decisión del CRvB.
47. La organización reclamante consideraba que el complemento de la TW formaba parte de la prestación de invalidez, al señalar que los trabajadores turcos habían estado recibiendo las prestaciones de la WAO junto con el complemento de la TW «durante años» y sufrían considerables penalidades debido a la terminación del mismo. Destacaba el aspecto social y humano del problema al que se enfrentaban los trabajadores migrantes, que habían considerado el complemento de la TW como un derecho adquirido en la rama de las prestaciones de invalidez de los Países Bajos, y cuyo mantenimiento era uno de los principales objetivos que persigue el Convenio. Desde este punto de vista, el método aplicable para el mantenimiento de los derechos ya se trate de la exportación directa de la prestación o de la conclusión de acuerdos multilaterales o bilaterales en este sentido depende de si la prestación de la TW se considera como una prestación contributiva o no contributiva. La organización reclamante considera que la prestación de la TW es directamente exportable como parte de la prestación contributiva de la WAO. El CRvB señaló que cualquier incertidumbre derivada del hecho de que los Países Bajos no hubieran notificado debidamente el carácter no contributivo de la prestación de la TW con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 6 del artículo 2 del Convenio no podía interpretarse en detrimento de los beneficiarios residentes en el extranjero, que deberían en consecuencia seguir recibiendo el complemento de la TW directamente en su país de residencia. El Gobierno neerlandés, por otra parte, tras haber presentado, con arreglo a lo dispuesto en el Convenio, una notificación respecto del carácter no contributivo de la prestación de la TW, argumenta que, según el párrafo 2 del artículo 5, el criterio aplicable es el segundo, y que la exportación de la prestación de la TW a Turquía puede, en consecuencia, quedar sujeta a la conclusión de un acuerdo bilateral con este fin. Según el Gobierno, la posibilidad que ofrece el párrafo 2 del artículo 5 del Convenio de condicionar la exportación de prestaciones no contributivas a ciertas condiciones, tales como la conclusión de un acuerdo bilateral, libera por completo a los Países Bajos de la de obligación de exportar la prestación de la TW en virtud de los términos del Convenio. Por último, en su notificación con arreglo al párrafo 6 del artículo 2 del Convenio, el Gobierno se limitó a declarar que las prestaciones no contributivas no podían exportarse.
48. El Comité desea señalar que no hay nada en el texto del propio Convenio o en la labor preparatoria que permita sustentar la opinión de que las prestaciones no contributivas no pueden exportarse. Por el contrario, de los tres tipos de prestaciones que se mencionan en el Convenio contributivas, no contributivas y prestaciones otorgadas en virtud de regímenes transitorios el párrafo 3 del artículo 5 únicamente excluye explícitamente a este último; los demás tipos de prestaciones caen dentro del ámbito de aplicación del artículo 5, cuyo objetivo es garantizar la oferta de estas prestaciones en el extranjero. Aunque la exportación de prestaciones no contributivas pueda estar sujeta a la conclusión de acuerdos bilaterales o multilaterales con este fin, tal y como se señala el párrafo 2 del artículo 5, esta posibilidad excepcional no exime a un Estado Miembro de la obligación que establece el Convenio de exportar dichas prestaciones. Dado que el objetivo del Convenio es la oferta de prestaciones de seguridad social en el extranjero, el Estado Miembro sigue estando obligado a comportarse de buena fe con miras a concluir tales acuerdos bilaterales o multilaterales a fin de lograr este objetivo también en relación con las prestaciones no contributivas (Nota_14). Por otra parte, esta obligación no es de carácter absoluto y, si los dos Estados Miembros son incapaces de lograr un acuerdo, dicha incapacidad no debe interpretarse como un incumplimiento del párrafo 2 del artículo 5.
49. El Comité recuerda a este respecto que la TW, con las enmiendas introducidas por la BEU, imponía una prohibición total sobre las exportaciones de los complementos de la TW, que no puede derogarse a través de un tratado bilateral y que, de acuerdo con esta legislación, el Gobierno había declarado que las prestaciones no contributivas no eran exportables del mismo modo que la asistencia social, y había excluido en consecuencia las prestaciones de la TW de las disposiciones de exportación de acuerdos multilaterales de seguridad social tales como el Código europeo sobre seguridad social. Señalaba además que, en el tratado de seguridad social entre los Países Bajos y Turquía firmado en 2000, no se abordaba el tema de las prestaciones de la TW, y que el Gobierno neerlandés no había expresado ninguna intención de resolver la cuestión de la exportación de las mismas a través de negociaciones bilaterales. En consecuencia, parece que la actual legislación y política de los Países Bajos excluiría la negociación y conclusión de cualquier acuerdo bilateral o multilateral que estableciera la exportación de prestaciones neerlandesas no contributivas a otros Estados Miembros del Convenio núm. 118. En efecto, si iniciara negociaciones en este sentido, el Gobierno neerlandés violaría su propia legislación, que establece una prohibición total de la exportación de las prestaciones de la TW. En esta situación, el Comité desea señalar que el recurso a la disposición permisiva del párrafo 2 del artículo 5 del Convenio, que prevé la exportación de prestaciones no contributivas a través de la participación en acuerdos bilaterales o multilaterales, sin manifestar ninguna intención real de concluir dichos acuerdos de buena fe, sería contrario a la letra y el espíritu de este artículo del Convenio. Recurrir a esta disposición permisiva para justificar la denegación total de la obligación de un Estado Miembro de exportar prestaciones no contributivas en cualquier situación sería una interpretación abusiva del párrafo 2 del artículo 5 del Convenio, y no se ajustaría al principio general de la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de tratados internacionales.
50. Desde este punto de vista, la prohibición total e incondicional del pago de la prestación de la TW en el extranjero que impone la ley de la TW, modificada por la BEU, no se ajustaría al propósito del artículo 5 del Convenio y excluye la posibilidad de que los Países Bajos invoquen las disposiciones permisivas contenidas en el párrafo 2 de dicho artículo, a pesar de la notificación presentada en virtud del párrafo 6 del artículo 2. Esto también significaría que la decisión del Gobierno neerlandés de poner fin al pago en el extranjero del complemento de la TW a las prestaciones de la WAO a partir del 1.° de julio de 2003, a pesar de la decisión en sentido contrario del CRvB, no podría justificarse acudiendo, a las disposiciones permisivas del párrafo 2 del artículo 5 del Convenio (Nota_15). En consecuencia, en la medida en que el CRvB considera que la prestación de la TW en el marco del régimen neerlandés de seguridad social forma parte de la rama de prestaciones de invalidez a efectos de la aplicación del artículo del Convenio, los Países Bajos siguen sujetos a la obligación de proporcionar dicho complemento a los beneficiarios de la prestación de la WAO que residen en Turquía, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 del Convenio.
51. Sin perjuicio de la posición adoptada por el CRvB, que es libre de interpretar las disposiciones del Convenio en conexión con el régimen neerlandés de seguridad social, el Comité se considera ligado a la interpretación estrictamente jurídica del Convenio que se ajusta a las demás normas internacionales en materia de seguridad social. Según este enfoque, que garantiza la igualdad de aplicación de las disposiciones del Convenio a los regímenes de la seguridad social de todos los Estados Miembros, el Comité concluye, por los motivos expuestos en los párrafos 42 y 45 del informe, que el régimen de prestaciones de la TW en su conjunto no corresponde al ámbito de aplicación del Convenio, y que el complemento de la TW a la prestación de la WAO no se corresponde con el ámbito de la rama de prestaciones de invalidez y el de la rama de prestaciones por accidentes del trabajo y enfermedades laborales abarcados por el artículo 5 del Convenio. En consecuencia, el Comité no considera que los Países Bajos hayan vulnerado el párrafo 1 del artículo 5 del Convenio núm. 118 por motivo de haber interrumpido el pago de la prestación de la TW a los beneficiarios de las prestaciones de la WAO que residen en Turquía.
Resumen de las conclusiones del Comité
52. En la reclamación se alega que los Países Bajos han vulnerado el párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 1 del artículo 5 del Convenio por razón de la terminación del pago del complemento de la TW a los beneficiarios de las prestaciones de la WAO que residen fuera de los Países Bajos, lo cual supone una discriminación contra trabajadores de nacionalidades distintas que residen en otros países (párrafo 30).
53. Tras examinar la legislación neerlandesa en materia de seguridad social en lo que atañe al párrafo 1 del artículo 3, el Comité considera que ofrece una igualdad de trato dentro del territorio de los Países Bajos a todas las personas protegidas, cualquiera que sea su nacionalidad, respetando plenamente la disposición del Convenio (párrafo 34).
54. El Comité toma nota de la particularidad del sistema de seguridad social neerlandés, en el cual se combinan las ramas tradicionales del seguro social que cubren determinados riesgos, con el sistema universal que garantiza unos ingresos familiares mínimos a todos los residentes, independientemente del riesgo de que se trate. Con el fin de garantizar que las prestaciones de seguro social no sean inferiores a los ingresos mínimos universales en los Países Bajos, el sistema cuenta con una serie de disposiciones sociales, incluida la TW, que complementan la prestación de que se trate hasta el nivel del mínimo garantizado. El régimen de prestaciones de la TW establece este mecanismo para todas las ramas del sistema de seguridad social neerlandés que protegen a los trabajadores contra los riesgos de enfermedad, desempleo e invalidez. En opinión del Comité, el objetivo, la estructura y las características específicas del régimen de TW lo distinguen de las ramas tradicionales de la seguridad social (párrafo 42).
55. En lo que se refiere al párrafo 1 del artículo 5 del Convenio, el estudio del régimen de prestaciones de la TW, lleva al Comité a concluir que el complemento de la TW a las prestaciones de la WAO no corresponde al ámbito de las ramas de la seguridad social (prestaciones de invalidez y prestaciones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales) al que se aplica el párrafo 1 del artículo 5 (párrafo 45), mientras que el régimen de la TW en su conjunto, debido a sus características específicas, no corresponde al ámbito de aplicación del Convenio que se define en el párrafo 1 de su artículo 2 (párrafo 42). Al no poderse tomar en consideración el complemento de la TW a efectos de la aplicación del Convenio, el Comité considera que los Países Bajos no han vulnerado el párrafo 1 del artículo 5 del Convenio (párrafo 51).
56. Por último, el Comité recuerda que el Convenio núm. 118 fue denunciado por los Países Bajos con efecto a partir del 20 de diciembre de 2005. En consecuencia, las conclusiones formuladas por el Comité se refieren al período anterior a dicha fecha, cuando el Convenio aún estaba en vigor para los Países Bajos.
Recomendaciones del Comité
57. Habida cuenta de las conclusiones anteriores, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
a) apruebe este informe, y de manera específica las conclusiones que figuran en los párrafos 53 y 55 en relación con la aplicación por los Países Bajos del párrafo 1 del artículo 3 y del párrafo 1 del artículo 5 del Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118), y
b) declare cerrado el procedimiento iniciado en relación con esta reclamación.
Ginebra, 9 de noviembre de 2006.
Punto que requiere decisión: párrafo 57.
Nota 1
1 Adoptado por el Consejo de Administración en su 57.a reunión (8 de abril de 1932), modificado en su 82.a reunión (5 de febrero de 1938), 212.a reunión (7 de marzo de 1980) y la 291.a reunión (18 de noviembre de 2004).
Nota 2
Documento GB.288/18/2.
Nota 3
«La distinción entre prestaciones contributivas> y no contributivas) tiene gran importancia en la aplicación del Convenio núm. 118, porque estas últimas son objeto de disposiciones especiales en relación con las condiciones de ratificación (artículo 2, párrafo 6, apartado a)), la condición de residencia a que puede subordinarse la aplicación del principio de la igualdad de trato (artículo 4, párrafo 2), y la pago de ciertas prestaciones en el extranjero (artículo 5, párrafo 2).-En la práctica, sin embargo, no siempre es fácil determinar si una prestación debe ser considerada contributiva> o no contributiva) (en el sentido del párrafo 6, a), del artículo 2 del Convenio)». OIT: Igualdad de Trato (seguridad social), Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (parte IB), Conferencia Internacional del Trabajo, 63.a reunión, Ginebra, 1977, párrafo 21, pág. 6.
Nota 4
En virtud del artículo 5, 1) del Convenio europeo sobre seguridad social, éste sustituye para todas las personas a las que sea aplicable, cualquier convenio de seguridad social que vincule a dos o más de sus partes contratantes.
Nota 5
El artículo 2, 6), a) del Convenio define las prestaciones no contributivas como «prestaciones, cuya concesión no depende de una participación financiera directa de las personas protegidas o de su empleador, ni de un período de calificación de actividad profesional».
Nota 6
El artículo 5, 2) del Convenio permite subordinar el pago de determinadas prestaciones no contributivas en el extranjero a la concertación de acuerdos bilaterales o multilaterales entre las partes.
Nota 7
OIT: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 1A), Conferencia Internacional del Trabajo, 92.a reunión, Ginebra, 2004, págs. 367-369.
Nota 8
A fin de poner de manifiesto la diferencia existente entre la obligación de conceder prestaciones en pie de igualdad en el país y la obligación de pagarlas en el extranjero, cabe señalar que la igualdad de trato sin el pago de prestaciones en el extranjero se ajustaría perfectamente, por ejemplo, a las disposiciones del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) en el que, tras establecerse la igualdad de trato a los residentes no nacionales (párrafo 1 del artículo 68), se permite la suspensión del pago de prestaciones «tanto tiempo como el interesado no se encuentra en el territorio del Miembro» (apartado a) del artículo 69).
Nota 9
La ley WAO también es la legislación principal por la que se da efecto a la Parte VI (prestación por accidente del trabajo) del Código europeo sobre seguridad social, así como al Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), que ha sustituido a las obligaciones anteriores de los Países Bajos en virtud de la Parte VI (Prestaciones en caso de Accidente del Trabajo y de Enfermedad Profesional) del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102).
Nota 10
OIT: Igualdad de trato (seguridad social), Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 4B), Conferencia Internacional del Trabajo, 63.a reunión, Ginebra, 1977, párrafo 36, pág. 9.
Nota 11
Tal y como se confirmó en la labor preparatoria para el Convenio, este término debe tomarse en su sentido más amplio. Véase OIT: Igualdad de trato de nacionales y extranjeros (seguridad social), Informe V(l), Conferencia Internacional del Trabajo, 46.a reunión, Ginebra, 1962, pág. 27.
Nota 12
Al destacar el objetivo «profundamente humanitario y social» del Convenio para ofrecer una seguridad económica mínima a los trabajadores migrantes que regresan a sus países de origen, la Comisión de Expertos hizo hincapié en que «es necesario tener presentes esos objetivos simples y humanos, y los problemas técnicos que el Convenio núm. 118 plantea, a veces extremadamente complejos, no deben hacer perder de vista el carácter social de sus disposiciones, ni la urgencia de las cuestiones a que se refiere». OIT: Igualdad de trato (seguridad social), Estudio general, op. cit, párrafos 134 y 136, pág. 68.
Nota 13
El principio de no regresión está consagrado en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la OIT, que reza: «En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio ó én la recomendación».
Nota 14
A este respecto, la Comisión de Expertos llamó la atención sobre «la diferencia de régimen aplicable a las prestaciones no contributivas> (en el sentido del párrafo 6, a), del artículo 2), que podrán subordinarse a la participación en un sistema de conservación de derechos, del régimen aplicable a las prestaciones a que se refiere el párrafo 1 del artículo 5, cuyo pago en el extranjero no puede subordinarse a la conclusión de un acuerdo o instrumento de los previstos en el artículo 8. Esta diferencia de régimen es importante en la práctica, especialmente tratándose de las perspectivas de ratificación de este Convenio; así, por ejemplo, la falta de pago al extranjero de las pensiones de invalidez, vejez y sobrevivencia que prevé la Ley de Seguridad Social, 1964, en su tenor modificado, de Nueva Zelandia, no es contraria al artículo 5 del Convenio porque se trata de prestaciones no contributivas. La obligación que al respecto asumiría este país si ratificara el Convenio sería la de procurar, de buena fe, participar en el sistema de conservación de derechos previsto en el artículo 7». OIT: Igualdad de trato (seguridad social), Estudio general, op. cit., nota a pie de página 5, págs. 53 y 54.
Nota 15
Esto se refiere en particular al complemento de la TW a la prestación de la WAO previsto en caso de invalidez general, teniendo en cuenta que el complemento de la TW a la prestación de la WAO previsto en caso de accidente del trabajo o enfermedad profesional tendría que exportarse sin imponer condición alguna en virtud del párrafo 1 del artículo 5 del Convenio.