RECLAMACIÓN (artículo 24) - Chile - C035, C037 - 2006

1. Colegio de Profesores de Chile A.G.

Cerrado

Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35), y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Colegio de Profesores de Chile A.G.

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. Introducción
2. 1. Por carta de 25 de octubre de 2004, el Colegio de Profesores de Chile A.G., invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentó una reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35), y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37).
3. 2. La reclamación se refiere a dos convenios de los que Chile es parte y que están en vigor para dicho país (Nota_1).
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo sobre la presentación de reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que se considere conveniente.
7. Articulo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El procedimiento que ha de seguirse en el caso de una reclamación se rige por el Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones, en su tenor revisado por el Consejo de Administración en su 291.a reunión (noviembre de 2004) (Note_2).
10. 5. De conformidad con los artículos 1 y 2, párrafo 1, del Reglamento citado, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó al Gobierno de Chile de la misma y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. En su 292.a reunión (marzo de 2005), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible (Nota_3), y en su 293.a reunión (junio de 2005) designó un comité (Nota_4) para examinarla, compuesto por la Sra. S. Rovirosa (miembro gubernamental, México), el Sr. J. de Regil (miembro empleador, México), y el Sr. J. Gómez Esguerra (miembro trabajador, Colombia).
12. 7. De conformidad con las disposiciones que figuran en el apartado c), párrafo 1, artículo 4 del Reglamento, el Comité designado por el Consejo invitó al Gobierno a que presentara las informaciones que considerase oportunas sobre la reclamación. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 6 de mayo de 2005.
13. 8. El Comité se reunió en Ginebra el día 7 de noviembre de 2006, con el fin de examinar la reclamación, las observaciones recibidas y las informaciones disponibles.
14. Examen de la reclamación
15. A. Alegatos presentados
16. 9. En su comunicación, el Colegio de Profesores de Chile A.G. invoca la responsabilidad del Gobierno de Chile por el incumplimiento de los Convenios núms. 35 y 37 de la OIT, incumplimiento que, en su opinión, afecta los derechos de varios miles de docentes afiliados al mencionado Colegio de Profesores.
17. 10. La organización querellante alude concretamente a la deuda de seguridad social, proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento por parte de los empleadores del sector municipal a los docentes que tienen derecho a ella. La asignación de perfeccionamiento constituye una modalidad remuneracional establecida en el Estatuto de los Profesionales de la Educación, que consiste en un porcentaje de hasta 40 por ciento de la renta básica mínima nacional, la que se paga, con efecto retroactivo, a contar del 1.° de enero del año siguiente a aquel en que se reconoció el monto que corresponde a cada docente.
18. 11. Hasta octubre de 2004, más de 140 municipalidades no habían regularizado el pago de esta, asignación ni suscrito convenios para dicho efecto, situación que arrojaba un total aproximado de 6.000 millones de pesos, hacia mediados de diciembre del mismo año.
19. 12. Las cotizaciones de seguridad social se descuentan de las remuneraciones brutas del docente, entre ellas, de la asignación de perfeccionamiento, y deben ser pagadas por el empleador a los respectivos organismos previsionales, en porcentajes que oscilan entre un 20 y un 30 por ciento, dependiendo del régimen de pensiones al que se encuentre afiliado el profesor.
20. 13. El oportuno e íntegro cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de cotizar todas las remuneraciones imponibles a que el docente tiene derecho - asignación de perfeccionamiento incluida - es en opinión de la organización querellante una condición esencial para la plena exigibilidad de las prestaciones de salud, pensiones de vejez, invalidez, viudez, orfandad y demás prestaciones asociadas a la seguridad social.
21. 14. En Chile, la gestión y administración de la educación pública se encuentran descentralizadas a través de las municipalidades o de entidades creadas por éstas, como lo son las corporaciones municipales. No obstante, el financiamiento de la educación pública sigue corriendo, en lo esencial, por cuenta del Estado central, de conformidad a la legislación nacional, a través del Ministerio de Educación.
22. 15. El Ministerio de Educación es la entidad que tiene asignada la responsabilidad constitucional y legal de traspasar a los órganos administradores los recursos financieros que mensualmente requiere el funcionamiento de la educación pública, entre ellos, los correspondientes al conjunto de las remuneraciones a que por ley tienen derecho los docentes, ente las cuales figura, la asignación de perfeccionamiento docente. Este financiamiento se materializa mensualmente en unidades de subvención estatal a la educación pública municipalizada.
23. 16. Consecuentemente, en opinión de la organización querellante, el Gobierno de Chile es el responsable directo de los perjuicios patrimoniales y morales sufridos por los miles de docentes que, a pesar de cumplir con los requisitos legales, se han visto privados de esta asignación y de las cotizaciones previsionales y de salud que le son inherentes, perjuicios que derivan de omisiones ilegales, ilegítimas y arbitrarias en las que, al margen del Estado de derecho, ha incurrido el Gobierno de Chile, vulnerando flagrantemente los Convenios núms. 35 y 37 y la Recomendación sobre el seguro de invalidez, vejez y muerte, 1933 (núm. 43).
24. 17. Los convenios ratificados por el Gobierno de Chile tienen el carácter de ley de la República, incluso de rango constitucional, al tenor de lo preceptuado por el inciso 2 del artículo 5 de la Constitución Política de la República de Chile.
25. 18. La organización querellante señala que, además de sustentarse en las disposiciones de los convenios ratificados por Chile, la reclamación se basa en la inobservancia de lo dispuesto en el artículo 6, letra f), del decreto con fuerza de ley núm. 2, de 1998, sobre subvención del Estado a establecimientos educacionales (Nota_5) (en adelante, "decreto-ley núm. 2, de 1998"). La disposición citada impone al Ministerio de Educación la obligación de, en caso de incumplimiento, instruir procedimientos administrativos y aplicar sanciones que van desde una multa a inhabilidades perpetuas para ejercer el cargo de administrador de la educación pública municipalizada.
26. 19. Según el querellante, el Gobierno de Chile se ha negado, al menos culposamente, a ejercer la potestad fiscalizadora y sancionadora que le otorga el artículo 48 del decreto-ley núm. 2, de 1998. De haber obrado con un mínimo de diligencia y apego a la institucionalidad, incluido el cumplimiento de los Convenios núms. 35 y 37, la deuda remuneracional y de seguridad social denunciada no se habría generado.
27. 20. Frente a la deuda de la asignación de perfeccionamiento que, en su opinión, es también de seguridad social, la autoridad ha respondido que la misma es responsabilidad exclusiva de los empleadores municipales, quienes han señalado que no cuentan con los recursos necesarios para su pago íntegro.
28. 21. La organización querellante estima que la deuda de la asignación de perfeccionamiento, tanto en su aspecto remuneracional como de seguridad social, es responsabilidad del Gobierno de Chile. La irresponsabilidad estatal cuestiona y desvirtúa la plena vigencia del estado de derecho y del principio de legalidad que le resulta consustancial, pilares fundamentales en los que se cimienta el orden público laboral y de seguridad social chileno, que dimana del derecho interno y de las normas de la OIT.
29. 22. En su opinión, la responsabilidad del Estado dimana de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República de Chile, y de los artículos 2 y 8 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, núm. 18575, de 1986 (Nota_6). A tenor del artículo 4 de esta última, el Estado es responsable de los daños que causen los órganos de la administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran afectar al funcionario que los hubiere ocasionado.
30. 23. En consecuencia, el querellante espera que el Gobierno de Chile adopte todas las medidas necesarias y pertinentes para la solución inmediata de la deuda de seguridad social proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento.
31. B. Observaciones del Gobierno
32. 24. En respuesta a los alegatos, el Gobierno indica que la educación en Chile se encuentra descentralizada y que, por ende, el Gobierno de Chile no es, de manera alguna, parte en la relación jurídico laboral que existe entre los profesores o personal docente y sus empleadores.
33. I. Descentralización de la educación
34. 25. La educación en Chile se encuentra descentralizada del Gobierno central desde la década de los años ochenta, y aunque en 1990 el primer gobierno democrático confirmó dicha decisión, los principios que la inspiraron fueron radicalmente diferentes. Se esperaba que una educación descentralizada pudiera responder mejor a las demandas y necesidades de la población y, al mismo tiempo, fuese capaz de rendir cuenta pública de su gestión a sus ciudadanos. Además, la democratización de los municipios, operada a inicios de los años noventa, fue concebida como la condición básica para iniciar el proceso de legitimación de la municipalización. A partir de 1990, los sucesivos gobiernos han realizado un conjunto significativo de cambios en el sistema de administración y financiamiento, orientados a resolver algunos problemas detectados.
35. 26. Se incrementó así fuerte y sostenidamente el valor de la subvención educacional, garantizando el financiamiento de todos los reajustes salariales y la recuperación de su poder adquisitivo; al mismo tiempo, se elevó el nivel mínimo del financiamiento de las escuelas rurales afectadas por problemas estructurales de matrícula. Se dotó a los municipios de instrumentos de planificación destinados a racionalizar la administración de sus recursos, siendo el más importante el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal (PADEM), el cual debe, entre otras cosas, estructurar los presupuestos de ingresos, gastos e inversión municipal en educación y contener la dotación del personal docente y no docente.
36. 27. A partir de 1990, la política de subvenciones ha buscado corregir los desequilibrios más importantes entre ingresos por subvención y gastos de funcionamiento normales en los distintos tipos de educación. Dicha política conllevó una elevación significativa de la subvención a las escuelas rurales, a la educación técnicoprofesional y a la educación de adultos. A partir de 1995 operan también subvenciones especiales para las escuelas de sectores pobres, a fin de ofrecer actividades de apoyo para el alumnado que exhibe atrasos en su aprendizaje. El gasto total en subvenciones, que equivale en promedio a tres quintos del presupuesto del sector de la educación, experimentó un crecimiento real de 185 por ciento entre 1990 y 2000 (comparado con una caída de 11,5 por ciento del mismo gasto entre 1982 y 1990).
37. II. Marco normativo
38. 28. De conformidad con el decreto-ley núm. 2, de 1998, los empleadores del sector privado subvencionado o municipal reciben una subvención económica del Estado. En el marco de la estructura jurídica administrativa del Estado, en virtud de lo dispuesto por el inciso 4, artículo 107, de la Constitución Política de la República de Chile, las 345 municipalidades del país que prestan servicio educacional son órganos autónomos y descentralizados. Ningún docente, en cuanto a su ejercicio profesional, tiene como contraparte patronal al Gobierno central o al Ministerio de Educación. Los contratos de trabajo de los profesionales de la educación y, por ende, los beneficios en ellos contenidos son estipulados, dentro del marco legal, entre cada uno de los docentes y su empleador, sea éste privado subvencionado o municipal, sin que en ellos intervenga el Gobierno central.
39. 29. El Gobierno hace referencia al artículo 4 del decreto-ley núm. 2, de 1998, el cual establece el derecho de las municipalidades a acogerse al beneficio de la subvención por los establecimientos educacionales que tomen a su cargo. Hace también referencia a lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley núm. 1-3063, de 1980 (Nota_7), del Ministerio del Interior, según el cual "los recursos de origen fiscal o municipal que se destinen a estos establecimientos constituirán ingresos propios de ellos, correspondientes a prestación de servicios".
40. 30. Los docentes que se desempeñan en el sector privado (particular o subvencionado) están sujetos en sus relaciones laborales a las normas contenidas en el Código del Trabajo; excepcionalmente, se regulan algunos beneficios para el sector particular subvencionado en el decreto con fuerza de ley núm. 1, de 1996, sobre el estatuto docente, del Ministerio de Educación (en adelante, "decreto-ley núm. 1, de 1996"). En lo que respecta a los docentes que se desempeñan en el sector municipal, sus condiciones de empleo y remuneración están reguladas por un estatuto especial, contenido en el decreto-ley núm. 1, de 1996, que regula la relación entre el empleador o sostenedor municipal y el docente.
41. III. La asignación de perfeccionamiento
42. 31. El sistema de remuneraciones de los profesionales de la educación del sector municipal se regula básicamente en el párrafo IV, Título III y disposiciones transitorias del decreto-ley núm. 1, de 1996, y en las leyes núms. 19715 y 19933. Este sistema ha sido estructurado sobre la base de la incorporación paulatina de diferentes beneficios con el objeto de mejorar efectivamente la remuneración que perciben los docentes de forma regular, lo que ha derivado en un régimen complejo, tanto en lo que atañe a la diversidad de asignaciones y beneficios, como en lo que respecta a su financiamiento y fórmula de cálculo y pago.
43. 32. Dentro de estos beneficios se encuentra la asignación de perfeccionamiento que, según el Gobierno, puede definirse como "el estipendio en dinero de carácter mensual a que tienen derecho los profesionales de la educación incorporados a una dotación docente, en relación con su superación técnico profesional, cuyo monto corresponde a un porcentaje de hasta un 40 por ciento de la Remuneración Básica Mínima Nacional". Esta asignación se encuentra establecida en el artículo 49 del decreto-ley núm. 1, de 1996 y, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 del mismo, es de carácter imponible.
44. IV. Responsabilidad y medidas adoptadas
45. 33. El Gobierno sostiene que, de conformidad con la normativa vigente, el pago de las remuneraciones docentes es responsabilidad de los sostenedores de los establecimientos educacionales, ya sean estos municipales o particulares subvencionados y, sostiene también, que los ingresos fiscales que perciban los establecimientos educacionales municipales acogidos al beneficio de la subvención educacional deben ser considerados como ingresos propios de los establecimientos educacionales correspondientes a prestación de servicios ejecutados.
46. 34. Ello no obstante, el Gobierno se ha preocupado siempre por el problema del incumplimiento o atraso en el pago de la asignación de perfeccionamiento en que incurren algunos empleadores del sector municipal, cuestión que si bien es de conocimiento del Colegio de Profesores no ha sido reclamada ante los tribunales de justicia. La propia organización querellante lo ha reconocido en el documento "Protocolo de Acuerdo Ministerio de Educación - Colegio de Profesores A.G.", de fecha 9 de diciembre de 2003, el cual da cuenta de los incrementos de las remuneraciones y de las condiciones de trabajo acordados por las partes y que cubre el período comprendido entre los meses de febrero de 2004 a enero de 2007.
47. 35. En dicho documento las partes reconocen que "más allá de las legítimas diferencias, durante la negociación hubo un ánimo constructivo y ambas partes impulsaron diversas medidas que apuntan al fortalecimiento de la educación y la profesión docente, tales como, el proyecto de ley que permite pagar la deuda por perfeccionamiento". Con el propósito de autorizar el anticipo de cuotas del fondo común municipal, y de solucionar así el problema que afectaba a un conjunto de municipalidades, el 31 de mayo de 2003 fue promulgada la ley núm. 19926 (Nota_8).
48. 36. Producto de la aplicación de dicha ley, un total de 64 municipios deudores calificaron para acceder al anticipo de su Fondo Común Municipal, recibiendo un total de 3.925.090 pesos de los 5 millones autorizados por la ley. Al no poder utilizar el total de los recursos asignados al Ejecutivo, el Gobierno, acogiendo la petición del Colegio de Profesores, envió (Nota_9) a consideración del Congreso Nacional un proyecto de ley que tenía por objeto conceder un nuevo plazo para ejercer la facultad concedida al Fisco en la ley núm. 19926.
49. 37. La aprobación de la ley núm. 19972, de 16 de septiembre de 2004, permitió que pudieran acceder al anticipo del Fondo Común Municipal para el pago de la deuda de perfeccionamiento otros 24 municipios, los cuales percibieron una cuantía total de 1 millón de pesos, respecto de un monto solicitado de 1.025.913 pesos, con lo cual se completó un anticipo total de 4.925.090 pesos, de los 5 millones autorizados originalmente por la ley núm. 19926.
50. 38. Para solucionar de manera definitiva el problema de nuevos atrasos en el pago de la asignación de perfeccionamiento en que puedan incurrir los empleadores del sector municipal, el Gobierno indica que, además de las medidas mencionadas, el Ministerio de Educación y el Colegio de Profesores acordaron, entre otros, en el Protocolo de Acuerdo de diciembre de 2003 "... evaluar la actual modalidad de perfeccionamiento con el objeto de modificar la asignación de perfeccionamiento actualmente vigente a contar del año 2006". Dicho acuerdo habría de conducir a la designación de una comisión técnica y a la adopción en 2005 de un anteproyecto de ley sobre la materia. Pese a los reiterados intentos del Ministerio de Educación para que el Colegio de Profesores designase a sus integrantes, aún no se había logrado constituir dicha comisión técnica bipartita, situación que en ningún caso fue impedimento para que el Gobierno cumpliera su compromiso de adoptar en 2005 el proyecto de ley sobre la materia.
51. 39. El Gobierno ha preferido la vía legislativa para dar solución a la deuda previsional de la asignación de perfeccionamiento, por considerarla la mejor opción para los docentes y el sistema educacional. En su opinión, el mecanismo establecido en la letra f), artículo 6 del decreto-ley núm. 2, de 1998, a que hace alusión el Colegio de Profesores, sólo tiene efectos perniciosos sobre las remuneraciones de los docentes y la función educacional, pues implica una suspensión estatal de los recursos provenientes de la subvención educacional, generalmente única fuente de recursos de que las municipalidades disponen para prestar servicio educacional. En consecuencia, la utilización de ese recurso sólo hubiera generado una mayor deuda en la remuneración de los docentes y la suspensión de la función educacional que le corresponde por mandato constitucional al Estado de Chile.
52. V. Conclusiones del Gobierno
53. 40. El sistema educacional chileno se encuentra descentralizado del Gobierno central desde la década de los ochenta, y los docentes que trabajan en él tienen como empleador a personas naturales o jurídicas, en el sistema de financiamiento privado, o a particulares o a las municipales, en el sistema subvencionado. Al margen de ello, los sucesivos gobiernos han aplicado medidas para mejorar la educación municipal, entre las cuales se encuentra el aumento en un 185 por ciento de la cuantía de las subvenciones en la década de los noventa.
54. 41. Por tanto, ningún docente tiene, en cuanto a su ejercicio profesional, como contraparte patronal al Gobierno o al Ministerio de Educación. Su relación jurídicolaboral se encuentra regida por las normas del Código del Trabajo y, de manera excepcional y supletoria, por las normas contenidas en el estatuto docente en el caso de los docentes que se desempeñan en la educación municipal.
55. 42. En cuanto a la responsabilidad por el supuesto incumplimiento de los Convenios núms. 35 y 37 y de la Recomendación núm. 43, el Gobierno se ha preocupado siempre por el problema del incumplimiento o atraso en el pago de la asignación de perfeccionamiento en que incurren algunos empleadores del sector municipal, cuestión que siendo de conocimiento del Colegio de Profesores no ha sido reclamada ante los tribunales de justicia de la República (véase, artículo 11, C. 35).
56. 43. El Gobierno reitera que en el Protocolo de Acuerdo de diciembre de 2003 (véase, supra, párrafo 47) el propio Colegio de Profesores reconoce los esfuerzos desplegados por las autoridades para superar la situación generada por el endeudamiento municipal, mediante el envío de dos proyectos al Congreso Nacional que permitieron adelantar a 88 comunas un monto de 4.925.090 pesos.
57. 44. En el mismo Protocolo de Acuerdo, el Colegio de Profesores acordó con el Gobierno evaluar la actual modalidad de asignación de perfeccionamiento con el objeto de modificarla a contar del año 2006. Sin embargo, la organización querellante no había designado a los miembros que integrarían dicha comisión, actitud que en ningún caso impediría que el Gobierno cumpliera con lo señalado en el Protocolo de Acuerdo.
58. C. Conclusiones del Comité
59. 45. El Comité observa que los alegatos presentados por la organización querellante tienen relación con la aprobación en la práctica del sistema chileno de pensiones establecido por el decreto-ley núm. 3500 y de los Convenios núms. 35 y 37. Estos alegatos atañen a la deuda de seguridad social proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento por parte de los empleadores del sector municipal, a los docentes que tienen derecho a ella. El Comité limitará por ende su examen a este último aspecto.
60. 46. El Comité toma nota de que, según la organización querellante, hasta octubre de 2004, más de 140 municipalidades no habían regularizado el pago de la asignación de perfeccionamiento, ni habían suscrito convenios. La asignación es un elemento constitutivo de las remuneraciones brutas, sobre cuya base se descuentan las cotizaciones. El oportuno e íntegro cumplimiento de la obligación de cotizar resulta esencial para la plena exigibilidad de las prestaciones de vejez y de invalidez, entre otras. Aun cuando la gestión y la administración de la educación pública se encuentran descentralizadas a través de las municipalidades, su financiamiento - incluida la asignación de perfeccionamiento - corre por cuenta del Estado a través del Ministerio de Educación. Por ende, el Gobierno es responsable directo de los perjuicios patrimoniales sufridos por los docentes. En opinión de la organización querellante, el Gobierno se ha negado a ejercer su potestad fiscalizadora y sancionadora.
61. 47. El Comité toma nota de que el retraso en el pago de la asignación de perfeccionamiento por parte de los empleadores del sector municipal atañe señaladamente a la aplicación del párrafo 5, artículo 10, del Convenio núm. 35 y del párrafo 5, artículo 11, del Convenio núm. 37. De conformidad con dichas disposiciones, "las instituciones autónomas de seguro estarán sujetas a la vigilancia financiera y administrativa de los poderes públicos". Por ende, el Comité estima que el hecho de que la gestión y la administración de la educación pública se encuentren descentralizadas a través de las municipalidades, no exime al Gobierno de la obligación de velar por que se cumplan las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 37. Concuerda con lo señalado por el Comité encargado de examinar la reclamación presentada en 1997 (en adelante, "reclamación de 1997") por el Colegio de Profesores sobre estos mismos Convenios, a saber: "Al ratificar dichos Convenios, los Estados reconocen que son responsables de la protección previsional de los trabajadores. Se desprende de los trabajos preparatorios de dichos Convenios que, al confiar la administración del seguro a instituciones autónomas, el Estado no puede desinteresarse de los resultados de su administración y debe guardar un derecho de control. El principio de la administración autónoma tiene por corolario el principio del control financiero y administrativo de los poderes públicos sobre la administración del seguro social. La organización de la fiscalización constituye un elemento esencial del funcionamiento general del seguro social sin el cual no se puede garantizar la aplicación de las normas de derecho nacional e internacional" (Nota_10).
62. 48. El Comité toma nota de las informaciones detalladas proporcionadas por el Gobierno sobre la descentralización de la educación, la política de subvenciones aplicada en dicho sector, y el marco normativo que regula tanto la política de subvenciones como las condiciones de empleo en el sector de la educación. Respecto del primero de los puntos, el Gobierno reitera que el sistema educacional chileno se encuentra descentralizado y que, de conformidad con la normativa vigente, el pago de las remuneraciones docentes es de responsabilidad de los sostenedores de los establecimientos educacionales, ya sean estos municipales o particulares subvencionados, y que los ingresos fiscales que perciban los establecimientos educacionales municipales acogidos al beneficio de la subvención educacional deben ser considerados como ingresos propios de los establecimientos educacionales correspondientes a prestación de servicios ejecutados. Ello no obstante, el Gobierno indica que se ha preocupado siempre por el problema del incumplimiento o atraso en el pago de la asignación de perfeccionamiento en que incurren algunos empleadores del sector municipal, cuestión que siendo de conocimiento del Colegio de Profesores no ha sido reclamada ante los tribunales de justicia de la República (véase artículo 11, C. 35). El Comité estima que, como lo señala la organización querellante, el Estado es responsable de los daños, que causen los órganos de la administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran afectar al funcionario que los hubiere ocasionado. Concuerda, además, con lo señalado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (Nota_11), en que un trabajador no debería estar obligado a recurrir a los tribunales para recibir las prestaciones que le corresponden y que, en caso de incumplimiento por parte de los empleadores de sus obligaciones, corresponde al Estado adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el servicio en la práctica de esas prestaciones.
63. 49. Respecto de los alegatos según los cuales más de 140 municipalidades no habían regularizado el pago de la asignación de perfeccionamiento ni habían suscrito convenios, el Gobierno proporciona informaciones sobre las medidas, incluso legislativas, adoptadas con el propósito central de autorizar el anticipo de cuotas del fondo común municipal, de manera de contribuir por esta vía a solucionar el problema que afectaba a un conjunto de municipalidades que, a la fecha, mantenían obligaciones impagas por concepto de asignaciones de perfeccionamiento docente, correspondientes a trabajadores de los servicios de educación comprendidos en el decreto-ley núm. 1, de 1996, sobre el estatuto docente, del Ministerio de Educación. El Comité toma nota con interés de dichas informaciones y en particular de los recursos asignados para el pago de la deuda de perfeccionamiento a un total de 88 municipios deudores que calificaron para acceder al anticipo del Fondo Común Municipal para el pago de la misma.
64. 50. Respecto de los Convenios suscritos, el Comité toma nota con interés del Protocolo de Acuerdo que la organización querellante y el Gobierno adoptaron en diciembre de 2003 para: "... evaluar la actual modalidad de perfeccionamiento con el objeto de modificar la asignación de perfeccionamiento actualmente vigente a contar del año 2006". Dicho acuerdo habría de conducir a la designación de una comisión técnica y a la adopción en 2005 de un anteproyecto de ley sobre la materia. El Gobierno señala que, pese a los reiterados intentos del Ministerio de Educación para que el Colegio de Profesores designase a sus integrantes, no se había logrado constituir dicha comisión técnica bipartita, situación que en ningún caso constituyó un impedimento para que el Gobierno cumpliera su compromiso de someter en 2005 al Parlamento el proyecto de ley sobre la materia. El Comité toma nota de dichas informaciones. Espera que el Gobierno proporcionará informaciones sobre los progresos logizados tanto respecto de la designación de la comisión técnica, como de la adopción del anteproyecto de ley.
65. 51. En lo que atañe al alegado incumplimiento del mecanismo establecido en la letra f), artículo 6, del decreto-ley núm. 2 de 1998, a que hace alusión el Colegio de Profesores en la reclamación, el Comité toma nota de que el Gobierno ha preferido la vía legislativa para dar solución a la deuda previsional de la asignación de perfeccionamiento, por considerarla la mejor opción para los docentes y el sistema educacional. En opinión del Gobierno, el mencionado mecanismo sólo tiene efectos perniciosos sobre las remuneraciones de los docentes y la función educacional, pues implica una suspensión estatal de los recursos provenientes de la subvención educacional, generalmente única fuente de recursos de que las municipalidades disponen para prestar servicio educacional. En consecuencia, en opinión del Gobierno, la utilización de ese recurso sólo hubiera generado una mayor deuda remuneracional de los docentes y la suspensión de la función educacional que le corresponde por mandato constitucional al Estado de Chile. Al igual que el Comité encargado de examinar la reclamación de 1997, el presente Comité se pregunta si en tales casos el Gobierno no habría podido recurrir al artículo 47 del. decreto-ley núm. 2, de 1998, que dispone que cuando por resolución se decide dejar sin efecto la medida de retención de la subvención por el incumplimiento de cotizaciones previsionales, para no comprometer la garantía del derecho a la educación, "... el Ministerio de Educación retendrá de la subvención mensual un monto equivalente a las cotizaciones impagas hasta el mes anterior, el que será transferido al sostenedor cuando éste demuestre haber efectuado dichas cotizaciones" (Nota_12). El Comité se pregunta sobre la conveniencia de que el Gobierno haga extensiva la aplicación del artículo 47 del decreto-ley núm. 2, de 1998, al pago de la asignación de perfeccionamiento.
66. 52. El Comité estima también conveniente que el Gobierno examine la posibilidad de recurrir al articulo 49 del decreto-ley núm. 2, de 1998, en virtud del cual "el Ministerio de Educación podrá exigir a los sostenedores de los establecimientos subvencionados, un documento de crédito u otro tipo de garantía independiente por cada establecimiento, que podrá hacerse efectiva en caso de incumplimiento de dicha obligación". El Comité estima igualmente conveniente que en caso de incumplimiento el Ministerio de Educación instruya procedimientos administrativos y aplique las sanciones previstas en la legislación. El Comité espera, por ende, que el Gobierno proporcione informaciones detalladas sobre la manera en que se efectúa en la práctica la fiscalización, así como sobre las sanciones que hubieran podido aplicarse a las municipalidades que no han pagado la asignación de perfeccionamiento y, si es el caso, sobre las medidas adoptadas para reparar el daño causado.
67. 53. El Comité estima conveniente que la Comisión de Expertos prosiga el seguimiento de los puntos planteados en el presente informe. Por ende, solicita al Gobierno que proporcione informaciones, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, sobre los progresos logrados para solucionar el problema de la deuda de seguridad social proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento. Al respecto, estima conveniente que el Gobierno proporcione informaciones sobre las Municipalidades que aún mantienen obligaciones impagas por concepto de asignaciones de perfeccionamiento docente.
68. Recomendaciones del Comité
69. 54. El Comité recomienda que el Consejo de Administración apruebe el presente informe y en particular, teniendo en cuenta las conclusiones que figuran en los párrafos 45 a 53 del mismo:
70. a) exhorte al Gobierno a que prosiga con sus esfuerzos para garantizar la aplicación de los Convenios núms. 35 y 37, concretamente:
71. - adoptando todas las medidas necesarias para solucionar el problema de la deuda de seguridad social proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento;
72. - prosiguiendo y reforzando el control del pago efectivo por las entidades empleadoras deudoras de la asignación de perfeccionamiento;
73. - asegurando de ser necesario, la aplicación efectiva de sanciones disuasivas a las municipalidades que no hubieren pagado la asignación de perfeccionamiento y, si es el caso, la adopción de medidas para reparar el daño;
74. b) invite al Gobierno a presentar una memoria en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT sobre la aplicación de los Convenios núms. 35 y 37, mediante la cual comunique informaciones detalladas sobre todas las medidas adoptadas o previstas con el objeto de garantizar el pago efectivo de las subvenciones, incluida la asignación de perfeccionamiento a todas las municipalidades y sobre la evolución consiguiente de la situación, y en particular sobre:
75. - el número de las inspecciones realizadas, en particular por el Ministerio de Educación, en relación con el control del pago por las municipalidades de la asignación de perfeccionamiento; el número y naturaleza de las infracciones observadas, y el número y la naturaleza de las sanciones impuestas;
76. - el número de municipalidades que siguen no estando al día en el pago de la asignación de perfeccionamiento, el importe de los atrasos, el número de trabajadores afectados y el importe de los reembolsos efectuados;
77. - la evolución del trámite legislativo relativo al proyecto de ley adoptado en 2005 para solucionar el problema de la deuda previsional y, una vez el proyecto adoptado, informaciones sobre su aplicación, incluso sobre el número de municipalidades que quisieran beneficiarse de fondos anticipados para acreditarlos al pago de la asignación de perfeccionamiento;
78. - el curso dado al Protocolo de Acuerdo que la organización querellante y el Gobierno adoptaron en diciembre de 2003 para evaluar la asignación de perfeccionamiento;
79. - la celebración de todo acuerdo destinado a solucionar el problema de la deuda, y
80. c) declare cerrado el procedimiento iniciado ante el Consejo de Administración como resultado de la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35), y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37), presentada por el Colegio de Profesores de Chile A. G.
81. Ginebra, 7 de noviembre de 2006.
82. (Firmado) Sra. S. Rovirosa, Presidenta.
83. Sr. J. de Regil.
84. Sr. J. Gómez Esguerra.
85. Nota 1
86. Convenio núm. 35 y Convenio núm. 37 ratificados el 18 de octubre de 1935.
87. Nota 2
88. Anexo I, documento GB.291/9 (Rev.)
89. Nota 3
90. Documento GB.292/PV.
91. Nota 4
92. Documento GB.293/PV.
93. Nota 5
94. Decreto con fuerza de ley núm. 2, adoptado el 20 de agosto de 1998 y publicado en el Diario Oficial el 28 de noviembre de 1998, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley núm. 2, de 1996.
95. Nota 6
96. Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, núm. 18575, de 1986, publicada en el Diario Oficial, 5 de diciembre de 1986.
97. Nota 7
98. Publicado el 13 de junio de 1980.
99. Nota 8
100. Mediante la ley núm. 19926 de 31 mayo de 2003, se facultó al Servicio de Tesorerías para que, por una sola vez durante el año 2004, efectuara anticipos con cargo a la participación que correspondiera a las municipalidades en el Fondo Común Municipal, por un monto total de hasta 5 millones de pesos respecto de aquellas municipalidades que, administrando directamente o a través de corporaciones los establecimientos educacionales traspasados, en virtud del decreto-ley núm. 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, registraran deudas ellas mismas o sus corporaciones, por concepto de asignación de perfeccionamiento docente, devengadas al 30 de abril de 2003, para con los profesionales de la educación que se desempeñaban en los mencionados establecimientos, con el objeto de facilitar la solución de dichas deudas.
101. Nota 9
102. Mensaje núm. 75-351, de fecha 22 de junio de 2004.
103. Nota 10
104. Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35), y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Colegio de Profesores de Chile A.G.; documento GB.274/16/4, párrafo 26.
105. Nota 11
106. Véase observación de 2001 dirigida al Gobierno de España, a propósito de ciertas disposiciones del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102).
107. Nota 12
108. Véase documento GB.274/16/4, párrafo 28.