RECLAMACIÓN (artículo 24) - GUATEMALA - C169 - 2007

Federación de Trabajadores del Campo y la Ciudad (FTCC)

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Guatemala del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Federación de Trabajadores del Campo y la Ciudad (FTCC)

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Guatemala del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Federación de Trabajadores del Campo y la Ciudad (FTCC)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

I. Introducción
1. Por comunicación de fecha 15 de marzo de 2005, la Federación de Trabajadores del Campo y la Ciudad (FTCC), invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentó a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación en la que se alega que el Gobierno de Guatemala ha incumplido algunas disposiciones del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Por comunicación de fecha 22 de agosto de 2005, la FTCC envió informaciones adicionales, las cuales se adjuntaron a la primera comunicación. En los párrafos 7 y 8 de este informe se proporcionan indicaciones sobre las comunicaciones relativas a las informaciones complementarias recibidas con posterioridad a la decisión sobre admisibilidad y a las observaciones formuladas por el Gobierno.
2. El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) fue ratificado por Guatemala el 5 de junio de 1996 y sigue en vigor en ese país.
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al Gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho Gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del Gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerase satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento aplicable en caso de reclamación se rige por el Reglamento relativo al procedimiento para el examen de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT, en su tenor revisado por el Consejo de Administración en su 291.ª reunión (noviembre de 2004).
5. En virtud del artículo 1 y del párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento citado, el Director General acusó recibo de las comunicaciones, informó de ellas al Gobierno de Guatemala y las transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 294.ª reunión (noviembre de 2005), el Consejo de Administración, siguiendo la recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación presentada por la FTCC era admisible y designó a los miembros del Comité encargado de examinarla, a saber, la Sra. Socorro Rovirosa (miembro gubernamental, México), el Sr. Jorge A. de Regil (miembro empleador, México) y la Sra. Nair Goulart (miembro trabajador, Brasil). Posteriormente el Sr. Juan Manuel Sánchez Contreras (miembro gubernamental, México) reemplazó a la Sra. Socorro Rovirosa.
7. Por comunicación de fecha 19 de diciembre de 2005, la Oficina invitó al Gobierno a comunicar sus observaciones sobre la reclamación. En comunicación de fecha 13 de febrero de 2006 el Gobierno envió sus observaciones.
8. Con fechas 14 de marzo y 6 de abril de 2006 la FTCC envió dos comunicaciones complementarias. El Gobierno hizo llegar sus observaciones a estas comunicaciones el 18 de julio de 2006.
Examen de la reclamación
A. Alegatos presentados
9. En su comunicación, la organización reclamante alega que el Gobierno de Guatemala, a través de su Ministerio de Energía y Minas, el día 13 de diciembre de 2004, expidió una licencia de exploración minera para el níquel y otros minerales a la empresa Exploraciones y Explotaciones Mineras Izábal S.A. (EXMIBAL), ahora llamada Compañía Guatemalteca de Níquel S.A. (CGN), para iniciar actividades de exploración minera en territorio del pueblo indígena Maya Q'eqchi, en el municipio de El Estor del departamento de Izábal, sin haber realizado el proceso de consulta previa con el pueblo interesado. En el área del polígono bajo licencia están ubicadas 19 comunidades indígenas, a saber: Esperanza, Sarabia Chacalté, Tambul se Guamó, Lote 4 Agua Caliente, Nueva Jerusalén, El Chorro, Semuc Lote 5, Searanx, San Luis Chakpaila, Lote 9 Agua Caliente, Santo Domingo, Sexán, Biosauce Sexán, Selich, Semuy, Sechina, Las Nubes, Sakarilá y Nueva Sakarilá.
10. Según la FTCC, el Gobierno de Guatemala expidió la licencia de derecho minero identificado con la signatura LEXR-902, sin tomar una acción coordinada para proteger los derechos de los pueblos interesados, sin respeto por su identidad social y cultural, costumbres, tradiciones e instituciones, contraviniendo su obligación de adoptar medidas para salvaguardar la integridad de los pueblos indígenas y sin tener en cuenta la integridad del pueblo Maya Q'eqchi en general y los deseos expresados por los mismos. Estas acciones violarían, según la organización reclamante, los artículos 2, 1); 2, 2), b); 4, 1) y 2); 6; 7; 13; 14; 15; y 17, 3) del Convenio.
11. La organización reclamante indica que según la licencia de exploración, los trabajos deben comenzar en el plazo de 90 días a partir de la fecha de concesión de la licencia, y que dichos trabajos consisten en la apertura de brechas a lo largo del área de exploración. Las comunidades que allí viven son agricultores que cultivan maíz, café y cardamomo y temen que las actividades de exploración dañarán sus cultivos, infraestructura, y su convivencia cultural. La FTCC señala que ha trabajado junto con las comunidades para el cultivo y en particular del cardamomo, cuya venta garantiza los medios de subsistencia de las comunidades.
12. La FTCC señala que trabaja con varias de las comunidades dentro del área de concesión minera en procesos de titulación de sus tierras y de organización laboral desde 1998 y que el otorgamiento de la licencia de exploración minera viene a afectar adversamente el trabajo histórico que las mismas comunidades emprendieron con la asistencia de la FTCC ante diferentes instancias públicas a efecto de legalizar su tierra. La FTCC junto con la Defensoría Maya Q'eqchi' desarrolla capacitación sobre los derechos de los pueblos indígenas sobre todo en cuestión de la tierra. Afirma que, por un lado, el Gobierno de Guatemala a través del Fondo de Tierras les vende a los comunitarios indígenas la tierra, y por otro, otorga las mismas tierras en concesión a las empresas mineras.
13. En documentación adjunta (Nota_1) la organización indica que, en agosto de 1965, el Gobierno de Guatemala otorgó una concesión minera a la empresa EXMIBAL por 40 años. Señala que dicha compañía había abandonado el proyecto y que, en diciembre de 2004, pronto a vencerse la antigua concesión, las tierras del antiguo proyecto fueron entregadas al Gobierno a cambio de nuevas licencias de tres años. Sostiene que, a pesar de un acuerdo con la empresa de apoyar al proyecto de levantamiento de información catastral del área bajo licencia minera donde están las comunidades, la empresa, adquirida por Skye Resources y denominada CGN, presiona a la comunidad de las Nubes para que renuncie a sus derechos y que, en el área de Cahaboncito en Alta Verapaz, la CGN ha quitado tierras que varias comunidades han arrendado durante décadas eliminando sus posibilidades de cultivo. Sostienen que ya se constata contaminación en los ríos, muerte masiva de peces y aves acuáticas en el lago Izábal y gran aumento de áreas deforestadas.
14. En informaciones complementarias de 14 de marzo y 6 de abril de 2006, la organización reclamante denunció que el Viceministro de Energía y Minas declaró a través de un medio local de televisión que se había realizado ya la consulta respecto al proyecto en cuestión, situación que alarmó a los representantes de las comunidades y provocó una reunión el 12 de marzo de 2006 de los representantes de las comunidades indígenas de El Estor reunidos en asamblea comunitaria, como autoridad máxima comunal, de la cual se levantó acta notarial con la firma de los representantes de las comunidades.
15. Según el acta notarial "En ningún momento las autoridades gubernamentales les han informado previamente sobre las áreas concesionadas, ni sometido a proceso de consulta a la población Maya Q'eqchi para aprovechamiento por empresas transnacionales en las etapas de exploración y explotación, de los recursos minerales, hídricos y bosques en el municipio de El Estor".
16. Declaran que sus comunidades, pueblos o naciones indígenas han tenido una continuidad histórica sobre la tierra que poseen en el departamento de El Estor y tienen la intención de preservarla, desarrollarla y transmitirla a las futuras generaciones como base de su existencia continuada como pueblo. Manifiestan que no se les ha informado previamente sobre las áreas concesionadas ni se ha sometido a consulta a la población Maya Q'eqchi. Piden que se cumpla el artículo 67 de la Constitución, según el cual, entre otros "las tierras de las (...) comunidades indígenas (...) gozarán de protección especial del Estado (...) que garanticen su posesión y desarrollo, "las comunidades indígenas y otras que tengan tierras que históricamente les pertenecen y que tradicionalmente han administrado en forma especial, mantendrán ese sistema". Manifiestan que se violaron los artículos 15 y 16 del Convenio. Manifiestan de forma categórica en representación de sus comunidades la no aceptación de las actividades mineras mientras el Estado no les garantice la legalización de las tierras poseídas en forma histórica por ellos.
17. Para terminar, indican que han dispuesto en forma de asamblea comunitaria, como autoridad máxima comunal, que para aceptar la consulta exigen que se cumplan los siguientes requisitos: 1) que previamente se divulguen en forma masiva en el idioma Maya Q'eqchi informaciones sobre las concesiones otorgadas para el aprovechamiento de las riquezas naturales, especialmente las de El Estor, y 2) que se les garantice la certeza jurídica de sus tierras.
18. En comunicación de 6 de abril de 2006, la FTCC manifiesta que funcionarios del Ministerio de Energía y Minas han visitado a comunidades de la región y que, lejos de informar sobre el proyecto minero contemplado o consultar en forma objetiva sobre la base de las tradiciones y costumbres Maya Q'eqchi, se pretendió engañar a los comunitarios para que aceptaran un proyecto de cuyo impacto no habían sido informados. Adjunta un informe de la Defensoría Q'eqchi donde según la FTCC se plasman acciones del Ministerio de Energía y Minas, la municipalidad de El Estor, la empresa minera y sus consultores donde constan acciones no transparentes y de mala fe. Declaran que esas "consultas" fingidas y constatadas en actas firmadas sin lectura ni conocimiento de parte de los comunitarios constituyen violaciones de los derechos humanos de los pueblos indígenas.
19. El informe se refiere en particular a una reunión llevada a cabo en Río Sauce Sexan el 29 de marzo de 2006 sobre una reunión convocada por Monkey Forest Consulting Ltd. (MFC). Indican que estuvieron presentes la Fundación Rax Che', la Consultora y Tecnología Ambiental (CTA), tres funcionarios de la municipalidad de El Estor y el Ministerio de Energía y Minas. Objetan fundamentalmente que: 1) las presentaciones fueron exclusivamente en español y el apoyo de traductores no fue suficiente; 2) la reunión duró cuatro horas en una pequeña casa donde los comuneros escucharon cuatro horas seguidas de pié y ni el espacio físico ni el horario eran aptos para semejante presentación o la asimilación de la información por los comunitarios; 3) bajísima participación de los hombres de la comunidad(10 por ciento) y ninguna participación de las mujeres; 4) no se escuchó a los pueblos indígenas sino que se les dijo "estamos aquí para que pregunten" y que esto viola a los derechos de los pueblos indígenas porque se les pregunta sobre algo que ellos, por lógica, no saben, ni han sido informados previamente; 5) se les hizo firmar un acta sin leer el contenido, y 6) no se les informó en ningún momento que esa reunión se trataba de una reunión de consulta.
20. Adjunta también la FTCC un pronunciamiento del Congreso Nacional Maya, de noviembre de 2004 que solicita entre otros: 1) la adopción de políticas para el establecimiento del mecanismo institucional de consulta a los pueblos indígenas; 2) el cumplimiento del artículo 46 de la Constitución referente a la preeminencia del Convenio núm. 169 sobre la legislación interna, en este caso, la Ley de Minería y su Reglamento; 3) el establecimiento de políticas y disposiciones legales congruentes que respeten la visión de los pueblos indígenas en relación con la madre naturaleza en el uso, manejo, conservación y administración de los recursos naturales; 4) el resarcimiento de los daños causados a las comunidades donde se han realizado actividades mineras, y 5) la derogación de la Ley de Minería, su reglamento y leyes afines.
B. Observaciones del Gobierno
21. El Gobierno declara que es consciente que desde 1998 la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) ha efectuado serios comentarios sobre la aplicación del Convenio en Guatemala y que el Gobierno ha implementado importantes acciones para mejorar su cumplimiento, hecho reconocido por la propia CEACR, pero que éstas aún no son suficientes para lograr un nivel de cumplimiento satisfactorio. El Gobierno espera que el procedimiento de examen de esta reclamación se oriente hacia el fortalecimiento institucional de Guatemala.
22. El Gobierno considera que los hechos expuestos en la reclamación se refieren únicamente al artículo 15, 2) del Convenio. Indica que la licencia cuestionada por la FTCC se otorgó sobre la base de que al momento del otorgamiento de la misma, las tierras que abarca el área de exploración, son tierras de propiedad particular o estatal, pero que no son tierras que pertenezcan a ninguna de las comunidades que han apoyado la reclamación. Indica el Gobierno que 19 comunidades que firman la reclamación se encuentran ubicadas en las siguientes categorías de propiedades: terrenos de propiedad privada (la comunidad está asentada en una finca registrada como propiedad de una persona particular); terrenos de propiedad del Estado y terrenos baldíos (propiedad del Estado pero que aún no se encuentran inscritos). Indica que algunas de las comunidades no se encuentran asentadas en los terrenos afectados por la licencia sino que únicamente hay siembras en dichos terrenos.
23. Concluye el Gobierno afirmando que en el momento en que se emitió la licencia de exploración los lotes no eran aún propiedad de las comunidades que apoyan la reclamación y que por tanto no puede aplicarse la responsabilidad que deriva del artículo 15 del Convenio.
24. Afirma el Gobierno que el verdadero problema que las comunidades viven es la propiedad y tenencia de la tierra y que es necesario resolver los conflictos de linderos para poder seguir el procedimiento de adjudicación de tierras a las comunidades indígenas que lo han solicitado. Subraya que el Gobierno trabaja activamente en resolver el problema de las tierras de las comunidades indígenas y que no ha incumplido el artículo 15 ni ninguna otra disposición del Convenio, ya que ha otorgado la licencia de exploración a una compañía minera en tierras propiedad del Estado o privadas.
25. Prosigue el Gobierno afirmando que una vez que se regularice la propiedad y situación de las tierras, las comunidades indígenas podrán disponer de sus propias condiciones para negociar con la empresa minera correspondiente si así lo desean. Solamente con la autorización del propietario la empresa minera puede realizar la exploración pero no puede ingresar a propiedad privada.
26. Refiriéndose nuevamente a la cuestión de la propiedad, el Gobierno indica que es preciso terminar el levantamiento catastral para resolver el problema de linderos; que es imprescindible resolver el problema de la propiedad sobre las tierras que hasta ahora han poseído en forma ilegal las comunidades indígenas y que el Gobierno de Guatemala necesita tiempo para resolver el problema catastral de la región. Subraya que no existe ninguna contradicción, como lo pretende la organización reclamante, entre el otorgamiento de la licencia de exploración y el hecho de que cuatro comunidades hayan realizado trámites para la adjudicación de la propiedad de los terrenos que ocupan ilegalmente ya que si no son sus tierras no procede la obligatoriedad de la consulta.
27. En sus observaciones sobre las informaciones complementarias, el Gobierno indica que como parte del proceso informativo se había detectado un temor muy fuerte de la población de ser desalojada de las tierras que ocupaban, habiéndoseles aclarado que el temor era infundado y que el Gobierno ha iniciado un proceso de medición de parcelas que les serán entregadas formalmente. Se ha reiterado a los líderes de las comunidades que no deben abandonar sus tierras y que al tener sus títulos de propiedad, serán ellos quienes decidan si autorizan a las empresas mineras a realizar los trabajos de exploración y explotación de minerales, así como a establecer condiciones para hacerlo que pueda incluir el participar como socios de los proyectos.
28. En otro orden de cosas, indica que no existen pruebas de que las actividades de exploración realizadas hayan causado el daño ecológico que afirman.
29. Refiriéndose concretamente a la licencia impugnada (LEXR-902) otorgada a la empresa Exploraciones y Explotaciones Mineras Izábal, S.A. (EXMIBAL) indica que dicha empresa tenía concesiones para la explotación de níquel en el departamento de Izábal otorgadas por Gobiernos anteriores y que una vencía en 2005 y la última en 2014 y que las operaciones de la empresa no estaban sujetas a consulta ni a elaboración de impacto ambiental ya que las concesiones se otorgaron en 1974 y el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental data de 2003.
30. EXMIBAL manifestó su intención de reanudar la operación en 2004, lo cual desde el punto de vista legal era posible, sin embargo el Ministerio de Energía y Minas buscó un mecanismo que permitiera a la empresa cumplir con los siguientes aspectos: elaboración de un estudio de línea de base ambiental, elaboración del estudio de impacto ambiental y participar en un proceso de consulta adecuado y organizado de común acuerdo entre el Gobierno y las comunidades afectadas.
31. En consecuencia y por acuerdo de la empresa y del Gobierno el 13 de diciembre de 2004, la empresa EXMIBAL, ahora Compañía Guatemalteca de Níquel (CGN), renunció a las concesiones vigentes y el Ministerio de Energía y Minas le otorgó la licencia de exploración minera por un período de tres años.
32. Indica asimismo que la empresa EXMIBAL-CGN dentro de sus programas de Responsabilidad Social Empresarial desarrolló proyectos como introducción de energía eléctrica, un hospital que está rehabilitandose y una escuela, y se ha comprometido a la ejecución de programas y proyectos de desarrollo comunitario.
33. En cuanto a la consulta, el Gobierno afirma que se habían seguido como parte del proceso de información y consulta, acciones por parte de la propia empresa minera y que el Gobierno ha informado acerca del proyecto y la licencia solicitada a través de instituciones representativas como Consejo Departamental de Desarrollo, Consejo Municipal, Alcaldes Auxiliares y comunidades que se consideran afectadas. Declara que para respaldar lo anterior se adjuntan actas (Nota_2) de las principales reuniones sostenidas y copia del Informe Final de Labores correspondientes al período de enero a abril del 2006 donde se informa de algunas reuniones y dificultades encontradas en febrero y marzo de 2006.
34. El Gobierno se refiere en particular al Acta núm. 4-2006 sobre la reunión que tuvo lugar en Río Sauce Sexan, el 29 de marzo de 2006, referido a la reunión indicada en el párrafo 19. Indica el Acta que la reunión tuvo lugar en casa particular y que: 1) la CGN se refirió a la inversión responsable de la Compañía Guatemalteca de Níquel indicando que estaba apoyada por la empresa Skye Resources de Canadá, y al estudio de impacto ambiental de las empresas Consultora y Tecnología Ambiental (CTA) y Klohn Cippen, Canadiense y al impacto económico que se esperaba obtener; 2) el Director General de Minería indicó que la licencia ocupa 248 kilómetros cuadrados y que la empresa trabajará en el subsuelo, que es propiedad del Estado, respetándose el derecho de propiedad de los habitantes de El Estor y que la compañía dejará los terrenos en el estado en que fueron encontrados; 3) habló el representante de la CTA, encargada del estudio ambiental; 4) los habitantes de la comunidad expresaron su preocupación por sus tierras y se les respondió que no había peligro alguno pues lo que se otorgó fue una licencia de explotación lo cual no interfiere con la propiedad; 5) la Defensoría Q'eqchi no intervino indicando que no recibió invitación formal, 6) se indicó que los problemas del cardamomo no eran imputables a las actividades mineras. 7) hubo traducción.
35. Indica el Gobierno que ya ha solicitado el apoyo técnico de la OIT para resolver el problema de la realización de consultas a los pueblos indígenas y que espera que será concretada en un futuro inmediato.
36. Informa que el Gobierno de Guatemala constituyó una Comisión de Alto Nivel para tratar el tema minero y que el 23 de agosto de 2005 los representantes de la Comisión de Alto Nivel firmaron un documento que contiene lineamientos de política minera y se ha concluido que para propiciar una explotación técnica de los minerales en conformidad con la legislación sobre medio ambiente, derechos humanos y el Convenio núm. 169 es necesario adecuar el marco legal que actualmente regula la actividad minera. En sus observaciones a las informaciones complementarias, el Gobierno indica que entre las modificaciones a la ley se ha previsto un artículo específico en el cual se regula el procedimiento de consulta.
37. En sus observaciones sobre las informaciones complementarias, el Gobierno agrega que, al mes de junio de 2006, ninguna persona natural o jurídica había presentado denuncias sobre casos particulares de atropellos a los derechos humanos, propiedad particular seguridad de las personas o trabajadores de las empresas mineras que operan en el área. Que la Defensoría Q'eqchi y la FTCC tampoco habían hecho oposición formal al otorgamiento de licencias, según las leyes del país y que de haberlo hecho el Ministerio de Energía y Minas habría trasladado el expediente a un juez que habría decidido si era o no procedente.
38. Para finalizar, el Gobierno pide que se concluya que la reclamación planteada no tiene mérito debido a que: a) la licencia se autorizó sobre tierras de propiedad particular o estatal; b) no se ha demostrado que exista daño ambiental y c) varias comunidades no residen en la zona afectada sino que únicamente hay siembras en dichos terrenos. Solicita que se tome en cuenta el compromiso del Gobierno de tomar acciones para la regularización de la propiedad de las tierras en donde se encuentran comunidades que han solicitado la titulación de las mismas; que se otorgue al Gobierno el tiempo necesario para terminar el levantamiento catastral que pondrá fin a las controversias de linderos, ya que este es el problema principal de los pueblos indígenas de esta región. Declaró que reiteraba su respeto a las comunidades indígenas y a las tierras que ocupan y pidió que se tome en cuenta el trabajo desarrollado por la Comisión de Alto Nivel; el apoyo que brinda el Gobierno de Guatemala a la legalización de las tierras; la limitación legal que tienen las empresas de operar dentro de tierras de su propiedad o de aquellas cuyos propietarios autoricen a hacerlo y que se otorgue al Gobierno el tiempo necesario para desarrollar la cooperación técnica ofrecida por la OIT y que esta rinda sus frutos.
C. Conclusiones del Comité
39. El Comité toma nota de las informaciones y anexos presentados por la organización reclamante y de la respuesta y anexos comunicados por el Gobierno.
40. Consulta. El Comité toma nota de que en su aspecto medular las alegaciones se refieren a la supuesta falta de consulta previa con los pueblos interesados, respecto del otorgamiento de la licencia de exploración minera para el níquel y otros minerales, LEXR-902 de 13 de diciembre de 2004, a la empresa de Exploraciones y Explotaciones Mineras Izábal S.A. (EXMIBAL) para iniciar actividades de exploración minera en territorio del pueblo indígena Maya Q'eqchi.
41. Tierras. Otro aspecto determinante al que se refieren las partes es a la situación jurídica de las tierras. Al respecto el Comité tomó nota que la FTCC indicó que trabaja con varias comunidades dentro del área de concesión minera en procesos de titulación de sus tierras desde 1998 y que parece incoherente que, por un lado el Gobierno le venda a los comunitarios las tierras y por otro, las dé en concesión a las empresas mineras. Toma nota asimismo que el Gobierno indica que no existe ninguna contradicción, entre el otorgamiento de la licencia de exploración y el hecho de que cuatro comunidades hayan realizado trámites para la adjudicación de la propiedad de los terrenos que ocupan ilegalmente. Según el Gobierno, si no son sus tierras no procede la obligatoriedad de la consulta. Nota que el Gobierno se ha referido también a la necesidad de que las comunidades o sus miembros tengan títulos de propiedad a fines de la consulta.
42. Los artículos aplicables a este caso son los artículos 6, 7, 13, 14, 15, 2) del Convenio.
Tierras
43. El Comité tomó nota de que tanto el Gobierno como la FTCC se refieren a la preocupación de las comunidades indígenas acerca de la legalización de sus tierras, de la interferencia que las actividades mineras puedan provocar en ese proceso así como el riesgo de que provoquen el desplazamiento de las comunidades. Tomó nota de que la FTCC trabaja con varias comunidades dentro del área de la concesión minera en procesos de titulación de sus tierras y de que el Gobierno expresó, "que el verdadero problema que las comunidades viven es la propiedad y tenencia de la tierra y que es necesario resolver los conflictos de linderos para poder seguir el procedimiento de adjudicación de tierras a las comunidades indígenas que lo han solicitado".
44. Según el artículo 14 del Convenio:
1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. (...).
2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
En virtud de los párrafos citados del artículo 14 del Convenio, el Comité considera que el Gobierno debería desplegar esfuerzos para acelerar los procesos de regularización de las tierras que las comunidades indígenas ocupan tradicionalmente y asegurándose no sólo de garantizar sus derechos individuales sino también sus derechos colectivos y los diferentes aspectos de su relación con la tierra. En efecto, los derechos sobre las tierras ocupadas tradicionalmente y reconocidos por el Convenio no tienden solamente a preservar la propiedad y posesión sino también la propia sobrevida de los pueblos indígenas como tales y su continuidad histórica.
45. El Comité toma nota con agrado que el Gobierno reitera su respeto a las comunidades indígenas y a las tierras que ocupan y su apoyo a la legalización de las tierras. Tomó nota asimismo que el Gobierno ha manifestado que necesita tiempo para proceder a la regularización de las tierras. En efecto, el Comité reconoce que la regularización de las tierras requiere tiempo y que no basta con la adopción de legislación sino que es el resultado de un proceso complejo. También considera que los pueblos indígenas no deben resultar perjudicados por la duración de dicho proceso. En consecuencia, sería deseable que durante dicho proceso se adopten medidas transitorias para proteger los derechos sobre las tierras de los pueblos interesados. También manifiesta que la opinión vertida por el Gobierno en el sentido de que la tenencia de las tierras que las comunidades indígenas ocupan tradicionalmente es ilegal al no tener título de propiedad no está en conformidad con el Convenio cuyo artículo 14 reconoce los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras que ocupan tradicionalmente.
46. A modo de conclusión de este punto el Comité solicita al Gobierno que acelere el proceso de regularización de las tierras de las comunidades indígenas en los términos del artículo 14 del Convenio y que, en tanto, adopte medidas transitorias para proteger los derechos sobre las tierras de los pueblos interesados.
Consulta, tierras y recursos naturales
47. El Comité nota que según el Gobierno la consulta establecida por el artículo 15, 2) del Convenio solo procede con relación a las tierras respecto de las cuales las comunidades indígenas tienen título de propiedad. Tomó nota de que según el Gobierno, en el momento en que se emitió la licencia de exploración, los lotes no eran aún propiedad de las comunidades que apoyan la reclamación y que por lo tanto no puede aplicarse la responsabilidad que deriva del artículo 15 del Convenio. Al respecto, el Comité considera que corresponde aplicar los artículos 13 y 15 del Convenio leídos conjuntamente. Según el artículo 13:
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.(negritas agregadas).
2. La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.(negritas agregadas).
Por su parte, el artículo 15, 2) dispone que:
En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. (negritas agregadas)
48. El Comité señala a la atención del Gobierno que, tal como lo establecen los artículos 13, 2) y 15, 2) del Convenio y lo han aplicado de manera reiterada los órganos de control, el Convenio no exige que los pueblos indígenas tengan títulos de propiedad a los fines de la consulta prevista en el artículo 15, 2). La consulta prevista en el artículo 15, 2) procede respecto de los recursos de propiedad del Estado que se encuentren en las tierras que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera, tengan o no, título de propiedad sobre los mismos.
Reuniones
49. El Comité tomó nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre una serie de reuniones que el Gobierno considera de información y consulta llevadas a cabo en febrero y marzo de 2006 y también tomó nota de la realización de un estudio de impacto ambiental. El Comité también tomó nota que la FTCC reitera que dichas reuniones se han desarrollado sin información previa sobre las áreas cubiertas por las actividades mineras, que el tiempo fue muy reducido y sólo con algunas comunidades, que no hubo traducción suficiente y que no se informó que esas reuniones eran de consulta. Nota en particular que las informaciones proporcionadas por la FTCC sobre la reunión de 12 de marzo del 2006 divergen considerablemente de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre el particular. Las diferencias fundamentales se refieren a la manera en que se han desarrollado las reuniones. El Comité considera que este aspecto no constituye sin embargo el objeto central de la reclamación. Considera en cambio que son puntos esenciales el que haya habido consulta previa o no y la determinación de quienes deben ser consultados.
Consulta previa
50. El Comité no puede dejar de constatar que las reuniones mantenidas en febrero y marzo de 2006 no reúnen un requisito fundamental establecido por el artículo 6 del Convenio y que es que la consulta sea previa. Nota también que el Gobierno sólo ha considerado realizarla respecto de los miembros de las comunidades que tuvieran título de propiedad, lo cual no guarda conformidad con los artículos 13, 2) y 15, 2) del Convenio.
51. En esas condiciones, el Comité reitera que no es necesario analizar detalladamente las informaciones contradictorias respecto de la manera en que se realizaron las reuniones a fin de determinar si constituyeron una consulta en el sentido del Convenio y a las que se refirió en el párrafo 49. Teniendo en cuenta que el Gobierno sólo consideró la aplicación del artículo 15, 2) del Convenio respecto de las tierras sobre las que los comuneros o comunidades tenían título de propiedad y que las reuniones se llevaron a cabo en 2006 en tanto que la licencia se expidió en 2004, el Comité señala que no hubo consulta previa el sentido del Convenio ni se incluyó a las comunidades cubiertas por el artículo 15, 2) leído conjuntamente con el artículo 13, 2) del Convenio. Teniendo asimismo en cuenta que la licencia de exploración expedida en diciembre de 2004 vence en diciembre de 2007 y que en ese momento se podrá eventualmente expedir una licencia de explotación, el Comité considera que se debería llevar a cabo una consulta previa a la eventual expedición de la licencia de explotación con todas las comunidades interesadas en el sentido de los artículos 13, 2) y 15, 2) del Convenio, tengan o no título de propiedad, y que se debería resarcir a las comunidades por los daños que la exploración hubiera podido causar. Con relación al estudio de impacto ambiental, el Comité recuerda que, según lo han señalado reiteradamente los órganos de control (Nota_3), el estudio de impacto ambiental no reemplaza la consulta y participación previstos en el Convenio y en particular en los artículos 15, 2) y 7, 3) del Convenio.
52. El Comité espera que al llevar a cabo la consulta, el Gobierno aplicará los criterios enunciados en el artículo 6 del Convenio según el cual:
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (...)
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Espera también que al aplicarlo tendrá asimismo en cuenta el criterio fundamental de la participación, establecido en el artículo 7, 3) del Convenio:
Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
53. Considerando que el establecimiento de mecanismos eficaces de consulta y participación contribuyen a prevenir y resolver conflictos mediante el diálogo, disminuyen las tensiones sociales y son el instrumento previsto por el Convenio para que los planes y programas de desarrollo sean verdaderamente incluyentes, el Comité subraya la necesidad de desplegar esfuerzos para intentar generar consensos en cuanto a los procedimientos, de facilitar su acceso dándoles amplia difusión y de crear un clima de confianza con los pueblos indígenas que propicie un diálogo productivo. El Comité considera que es consustancial a toda consulta la instauración de un clima de confianza mutua.
Otros puntos
54. Respecto de la declaración del Gobierno de que al ser una renovación de antiguas licencias no se requería la consulta, el Comité señala que una renovación o extensión de la licencia es una nueva acción y está cubierta por el Convenio. En una situación similar el Consejo de Administración en un informe sobre otra reclamación, observó que si bien a la época de celebrarse un contrato el Convenio no había sido aún ratificado, la situación creada por la firma de dicho contrato persistía hasta la fecha y que la obligación de consultar con los pueblos interesados no es aplicable sólo a la celebración de contratos sino que surge de manera general en el contexto de la aplicación del Convenio (Nota_4).
55. El Comité toma nota de lo expresado por el Gobierno de que los pueblos indígenas no han utilizado los recursos legales internos para oponerse al proyecto. Observa sin embargo que el acceso a los mecanismos de control de la OIT no exige el agotamiento de recursos internos y que, en todo caso, por otro lado, la Ley de Minería no prevé aún la consulta indígena en los términos del Convenio.
56. El Comité toma nota con agrado que el Gobierno ha manifestado que está desarrollando esfuerzos para elaborar una "Propuesta de Ley de Consulta a Pueblos Indígenas" y una reforma a la Ley de Minería para incluir la consulta a los pueblos indígenas según se desprende de la observación de 2006 de la CEACR sobre la aplicación del Convenio en Guatemala:
"La Comisión toma nota que según el Gobierno, se prevé que Guatemala cuente con la asistencia técnica de la Oficina para avanzar hacia un modelo de consulta adecuado al Convenio. Por otro lado, habiendo ya tomado nota de que se prevé a corto plazo la elaboración de una "Propuesta de Ley de Consulta a Pueblos Indígenas" y de una reforma a la Ley de Minería para incluir la consulta, la Comisión alienta al Gobierno a continuar progresando en dicha dirección a fin de contar con instrumentos adecuados que permitirán la consulta y participación, reducirán los conflictos en torno al tema de los recursos naturales y sentarán las bases para generar proyectos de desarrollo inclusivos y solicita al Gobierno que la mantenga informada sobre los progresos alcanzados o previstos respecto de estas importantes cuestiones".
57. El Comité tomó nota de que el Gobierno había solicitado el apoyo técnico de la OIT para resolver el problema de la realización de consultas a los pueblos indígenas. Nota también que el Gobierno, al solicitar la cooperación técnica de la Oficina solicita asimismo que se brinde el tiempo necesario para que ésta rinda sus frutos. Toma nota con interés que la cooperación técnica de la Oficina ya ha comenzado y está en proceso: en noviembre de 2006 se realizó un seminario sobre el Convenio y la consulta con el apoyo de la Oficina y espera que dicha cooperación continuará y coadyuvará a sentar las bases para una efectiva aplicación del Convenio.
58. El Comité tomó nota que el Gobierno y la FTCC coinciden en solicitar al Comité, el primero, que "el procedimiento de examen de esta reclamación se oriente hacia el fortalecimiento institucional de Guatemala" y el segundo "la adopción de políticas para el establecimiento del mecanismo institucional de consulta a los pueblos indígenas; (...) el cumplimiento del artículo 46 de la Constitución referente a la preeminencia del Convenio núm. 169 sobre la legislación interna, en este caso, la Ley de Minería y su Reglamento; el establecimiento de políticas y disposiciones legales congruentes que respeten la visión de los pueblos indígenas en relación con la madre naturaleza en el uso, manejo, conservación y administración de los recursos naturales".
59. El Comité, teniendo presente lo anterior espera que el Gobierno llevará a cabo una acción coordinada y sistemática prevista en el artículo 2 y 33 del Convenio que le permitirá desarrollar mecanismos inclusivos y que al profundizar la participación de los pueblos indígenas en las políticas y proyectos que les afecten aumentará la cohesión social. El Comité expresa su esperanza de que sus recomendaciones coadyuvarán al logro de los objetivos expuestos por las partes a los que se refirió en el párrafo anterior.
Recomendaciones del Comité
60. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, que, a la luz de las conclusiones que figuran en los párrafos 39 a 59 del mismo:
a) solicite al Gobierno que aplique plenamente el artículo 15 del Convenio y que establezca consultas previas en los casos de exploración y explotación de recursos naturales que pudiesen afectar a comunidades indígenas y tribales, y que asegure la participación de los pueblos interesados en las diferentes etapas del proceso, así como en los estudios de impacto ambiental y los planes de gestión ambiental;
b) solicite al Gobierno que despliegue esfuerzos para subsanar las eventuales consecuencias del otorgamiento de la licencia de exploración incluyendo la realización de una evaluación, en consulta con los pueblos interesados, para determinar si los intereses de esos pueblos fueron perjudicados y en qué medida y si se determina la existencia de tal perjuicio que asegure una indemnización equitativa, en conformidad con el artículo 15, 2) del Convenio, espera en la búsqueda de soluciones a los problemas que afectan a las comunidades que ocupan o utilizan de alguna manera las tierras en las que se ha otorgado la licencia objeto de la reclamación, se dirija a las instituciones u organizaciones representativas, para poder establecer y mantener un diálogo constructivo en los términos del artículo 6 que permita a las partes interesadas buscar soluciones a la situación que enfrentan esas comunidades teniendo presente a estos efectos el párrafo 53 de este informe;
c) inste al Gobierno a iniciar un proceso de consulta previa al eventual nuevo otorgamiento de licencias de exploración y explotación en las tierras objeto de la reclamación, y que mantenga procedimientos de consulta y participación con todas las comunidades interesadas que ocupan o utilizan de alguna manera dichas tierras, tengan o no título de propiedad, teniendo presente a esos efectos el párrafo 53 de este informe;
d) solicite al Gobierno que, en consulta con los pueblos indígenas, tome las medidas necesarias para garantizar los derechos de propiedad y posesión de los pueblos indígenas sobre las tierras a que se refiere el artículo 14 del Convenio;
e) solicite al Gobierno que, en consulta con los pueblos indígenas, adopte medidas transitorias de protección de dichos derechos en tanto se complete el proceso de regularización de las tierras;
f) invite al Gobierno a desarrollar una acción coordinada y sistemática, en el sentido de los artículos 2 y 33, con la participación de los pueblos indígenas, al aplicar las disposiciones del Convenio;
g) invite al Gobierno a progresar en la elaboración y adopción de una Ley de Consulta a Pueblos Indígenas y de una adecuada reglamentación de las consultas a darse cuando se exploren o exploten los recursos naturales (minerales, forestales, hídricos entre otros), a los que se refiere el artículo 15 del Convenio; esto promoverá el desarrollo de instrumentos adecuados que permitirán la consulta y participación, reducirán los conflictos en torno al tema de los recursos naturales y sentarán las bases para generar procesos de desarrollo inclusivos;
h) invite a la Oficina a proseguir su asistencia y cooperación técnica con el Gobierno a fin de facilitar el establecimiento del proceso de consulta previsto en los puntos a), b) y c) y de asistir al Gobierno en la elaboración de la legislación enunciada en el punto g) de este párrafo, e
i) invite al Gobierno a proporcionar información a la Oficina sobre la aplicación de los puntos precedentes para su examen por parte de la Comisión de Expertos.
61. El Comité solicita al Consejo de Administración que adopte el presente informe, en particular el párrafo 60, y que declare cerrado el presente procedimiento.
Ginebra, 4 de junio de 2007.
Puntos que requieren decisión: párrafo 60;párrafo 61.
Nota 1
Pronunciamiento de los representantes de 20 comunidades Maya Q'eqchi ubicadas en el municipio de El Estor del departamento de Izábal y en el municipio Panzós del departamento de Alta Verapaz, reunidos en El Estor el 12 de agosto de 2005. El mismo consiste en una carta abierta al señor Presidente de la República, al señor Ministro de Energía y Minas, al señor Presidente de Skye Resources/Compañía Guatemalteca de níquel enviada por representantes electos de 20 comunidades.
Nota 2
Acta núm. 22-2005 de la municipalidad de El Estor y certificaciones de actas del Ministerio de Energía y Minas de 27 de febrero de 2006, 28 de febrero de 2006, 29 de marzo de 2006 y 28 de abril de 2006.
Nota 3
CEACR, 2005: La realización por parte de la empresa de estudios de impacto ambiental no reemplaza la consulta prevista en el artículo 15, 2). El artículo dispone que "los Gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de exploración o explotación de los recursos existentes en sus tierras". Como ya lo ha señalado la Comisión en otros casos similares, la obligación sobre esta consulta recae en el Gobierno y no en la empresa. Además, al establecer o mantener procedimientos, los Gobiernos deben tener presente los requisitos procedimentales establecidos en el artículo 6 del Convenio y las disposiciones del artículo 7 del Convenio según el cual, entre otros, "los Gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios en cooperación con los pueblos interesados a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural, y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre estos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas".
Nota 4
Véase documento GB.282/14/2, parrafo 30.