RECLAMACIÓN (artículo 24) - REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA - C111 - 1979

1. Federación Sindical Mundial (FSM)

Cerrado

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Informe del Comité encargado del examen de la reclamación presentada por la Federación Sindical Mundial, en virtud del articulo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento del Convenio sobre, 1a discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), por parte de la República Federal de Alemania

Informe del Comité encargado del examen de la reclamación presentada por la Federación Sindical Mundial, en virtud del articulo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento del Convenio sobre, 1a discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), por parte de la República Federal de Alemania

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

INTRODUCCIÓN
1. Por carta de 24 de enero de 1978 (Nota_1), la Federación Sindical Mundial (FSM), refiriéndose al artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentó una reclamación a la Oficina Internacional del Trabajo en la que se alega la inobservancia por parte del Gobierno de la República Federal de Alemania del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).
2. El Convenio núm. 111 fue ratificado por la República Federal de Alemania el 15 de junio de 1961 y entró en vigor en este país un año después de dicha fecha, o sea, el 15 de junio de 1962, de acuerdo con la norma habitual.
3. Las disposiciones pertinentes de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas al examen de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento que ha de seguirse en caso de reclamación se rige por el Reglamento adoptado por el Consejo de Administración el 8 de abril de 1932 y enmendado el 5 de febrero de 1938 (Nota_1).
5. De conformidad con los párrafos 1 y 2 del artículo 2 de dicho Reglamento, el Director General transmitió al Consejo de Administración la reclamación y todos los elementos de información que obraban en su poder acerca de la admisibilidad de la misma.
6. El Consejo de Administración decidió, en su 205.a reunión (febrero-marzo de 1978), designar el Comité previsto por el artículo 2, párrafo 3, del Reglamento de conformidad con las recomendaciones de un informe que le había sometido su Mesa en la misma reunión (Nota_2). Este Comité quedó compuesto por el Sr. Héctor Griffin (miembro gubernamental), presidente; el Sr. G. Polites (miembro empleador), y el Sr. H. Maier (miembro trabajador).
7. Al igual que en precedentes reclamaciones examinadas en 1965, 1970, 1975 y 1978, el Consejo de Administración decidió facultar al Comité designado para ejercer todas las funciones que confiere al Consejo el Reglamento de 1932, hasta que dicho Comité pueda someterle propuestas sobre las medidas que, llegado el caso, hayan de adoptarse con respecto a la reclamación.
8. El Comité se reunió en Ginebra tras su designación. Examinó en primer lugar la cuestión de la admisibilidad de la reclamación, y estimó que ésta cumplía, en cuanto a la forma, las condiciones estipuladas en el artículo 3 del Reglamento de 1932. Seguidamente, y al amparo de lo preceptuado en el artículo 4, apartados c) y d), del Reglamento, decidió: a) invitar a la FSM a que presentara, antes del 7 de abril de 1978, todas las informaciones complementarias que deseara dar a conocer al Comité, y b) invitar al Gobierno a que formulara sus observaciones sobre la reclamación antes del 15 de mayo de 1978, quedando entendido que las informaciones complementarias que facilitara la FSM serían también comunicadas al Gobierno.
9. Por carta de 14 de marzo de 1978, la FSM pidió que se pusiera a disposición del Comité, a título de información complementaria sobre los puntos invocados en apoyo de su reclamación, el memorándum sobre la aplicación del Convenio que había dirigido por carta de 25 de enero de 1978 para su transmisión a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, con sus anexos.
10. En el curso de una segunda reunión, celebrada el 29 de mayo de 1978, el Comité tomó nota de una comunicación del Gobierno, de 24 de mayo, por la que se informaba al Director General que se enviaría una respuesta a la solicitud del Comité durante el mes de junio de 1978.
11. En una nueva reunión, celebrada el 8 de noviembre de 1978, el Comité entró en conocimiento de las observaciones comunicadas por el Gobierno de la República Federal de Alemania a la Oficina Internacional del Trabajo por carta de 5 de junio de 1978. El Comité tomó nota de que, según estas informaciones, el Gobierno se reservaba el derecho de comunicar ulteriormente datos numéricos que rectificarían los facilitados por la FSM, y que además consideraba errónea, tendenciosa o basada en hipótesis falsas la apreciación de los procedimientos de derecho expuesta en las partes esenciales de la reclamación. En consecuencia, el Comité decidió dar al Gobierno la posibilidad de enviar, antes del 15 de enero de 1979, informaciones complementarias acerca de estas cuestiones y, de manera más general, sobre todo nuevo acontecimiento en la materia acaecido entretanto o previsto.
12. El 19 de febrero de 1979 el Comité celebró una nueva reunión en la que entró en conocimiento de las observaciones complementarias comunicadas por el Gobierno por carta de 30 de enero de 1979 y decidió proseguir en una reunión ulterior su examen con miras a la adopción de sus conclusiones e informe.
13. Con carta de 22 de marzo de 1979, la FSM envió informaciones complementarias que, a solicitud del presidente del Comité, fueron transmitidas al Gobierno de la República Federal de Alemania, rogándosele el envío para principios de mayo de 1979 de las observaciones que deseara hacer al respecto. En su respuesta de 15 de mayo de 1979, el Gobierno se refirió a su carta de 30 de enero de 1979 y confirmó las observaciones en ella formuladas.
junio de 1979, antes de formular sus conclusiones y adoptar el presente informe en el curso de su séptima y última reunión, celebrada el 15 de junio de 1979.
EXAMEN DE LA RECLAMACIÓN Y DE LA RESPUESTA RECIBIDA
Alegatos presentados
15. Según los alegatos presentados en la queja, se estaría aplicando en forma muy amplia en la función pública la práctica llamada de las "interdicciones profesionales", en particular desde la adopción, el 28 de enero de 1972, del "decreto antirradical" por los ministros presidentes de los Länder y de su "declaración común" con el Canciller federal (anexo I). Los principios políticos en que se fundan estas decisiones, tendientes a impedir el acceso de ciudadanos a un empleo o el ejercicio de su profesión en la función pública, han sido avalados por el Tribunal Constitucional Federal en su fallo de 22 de mayo de 1975 (anexo II). Estos textos constituyen, con las reglas de procedimiento adoptadas en 1976 (anexo III) y en 1979 (anexo IV), las disposiciones en que se basan las prácticas discriminatorias. Formulan y definen el principio de la obligación de lealtad a la Constitución de los funcionarios, conforme al derecho de la función pública.
16. Otras decisiones adoptadas, luego de la del Tribunal Constitucional, por los gobiernos y los tribunales administrativos, a los niveles federal y de los Länder, confirman, según la FSM, que la opinión política puede impedir efectivamente el ingreso de un candidato a la función pública o provocar el despido de un funcionario. La queja afirma que, a pesar de que el Gobierno trata de invocar en forma abusiva el artículo 4 del Convenio para justificar dichas prácticas, las exclusiones de los empleos públicos no se hicieron por las actividades subversivas contra la seguridad del Estado de las personas de que se trata, sino simplemente por su pertenencia a organizaciones o partidos legales (o por su participación en actividades legales), cuyos objetivos han sido declarados opuestos a la Constitución por las autoridades públicas.
17. Según la reclamación, la práctica de las "interdicciones profesionales" se basa en el concepto de "oposición a la Constitución" aprobado por el Tribunal Constitucional Federal, que estableció sus conclusiones gracias a una-interpretación demasiado amplia del artículo 33, párrafo 5, de la Constitución (Nota_3). Dicho concepto carece de todo fundamento jurídico. Es un concepto político, creado por órganos políticos, con fines políticos contrarios a la Constitución misma.
18. Las disposiciones relativas a la lealtad a la Constitución, exigida de los candidatos a la función pública y de los funcionarios, han sido formuladas en términos generales, y los criterios utilizados son vagos. En consecuencia, las autoridades disponen de un amplio margen de apreciación y les resulta fácil ejercer una discriminación fundada en la opinión política. Por otra parte, al parecer también se exige al funcionario o al candidato para el empleo público lealtad al Estado, cosa que, según la reclamación, significa en la práctica una obligación de lealtad respecto de la línea política de los gobernantes y una prohibición de adoptar una actitud crítica acerca de las estructuras vigentes.
19. Las personas principalmente afectadas por las "interdicciones profesionales" son los miembros del Partido Comunista Alemán (DKP), reconocido oficialmente pero declarado "opuesto a la Constitución". Los partidos políticos tienen un estatuto particular en la República Federal de Alemania, definido en el artículo 21 de la Constitución, del que sólo se les puede privar por decisión del Tribunal Constitucional que haga constar su hostilidad al orden fundamental, democrático y liberal. También habrían sido afectados por esas prácticas algunos miembros de sindicatos y de otras organizaciones democráticas y progresistas que habrían expresado su oposición a las estructuras económicas y sociales o, simplemente, a la política del Gobierno.
20. La práctica de las "interdicciones profesionales" fundada en el concepto de oposición a la Constitución estaría en contradicción, según la queja, con los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución federal, en particular: la igualdad ante la ley y la libertad en materia de opinión política (artículo 3), el derecho de elegir libremente empleo (artículo 12), la igualdad de acceso a la función pública (artículo 33) y, como se indicó en el párrafo anterior, la protección de los partidos políticos o "privilegio de los partidos" (artículo 21). Constituiría, por consiguiente, un intento de privar a ciertos grupos de personas, caracterizadas por sus opiniones políticas, de los derechos civiles y políticos garantizados por la Constitución.
21. La reclamación continúa diciendo que los principios relativos a la obligación de lealtad, tal como los ha definido el Tribunal Constitucional Federal, han sido aplicados en forma muy amplia, ya que lo mismo rigen el empleo de los funcionarios propiamente dichos como el de los empleados y obreros del servicio público, y también se aplica a los candidatos al empleo durante el período de prueba. No se hace distingo según las responsabilidades, la naturaleza de las tareas o las funciones ejercidas en los diferentes sectores del empleo público (juristas, personal docente, obreros ferroviarios, empleados de correos). Además, según la queja, se ha privado a las personas despedidas de la función pública del derecho a ejercer su profesión en el sector privado, y las grandes empresas industriales también practicarían la discriminación basada en la opinión política tanto respecto de los empleados como de los obreros.
22. Al parecer, se habría instalado una verdadera burocracia para controlar, de manera sistemática, la opinión política de los ciudadanos en base a las decisiones gubernamentales y judiciales mencionadas. Prácticamente todo aspirante a un empleo público debería pasar por ese control, que es obligatorio en la carrera docente. La queja agrega que, según se calcula, alrededor de 1,3 millones de personas han debido demostrar su lealtad ante una "policía especial" desde 1972, y menciona 4 000 casos de medidas discriminatorias. La queja se refiere, a título de ejemplo, a 11 casos individuales de "interdicciones profesionales", 9 de los cuales han sido objeto de decisiones judiciales entre 1975 y 1977. En estos últimos casos, se trataría de candidatos a cargos docentes en la enseñanza primaria o secundaria, de maestros en funciones o de un candidato a un puesto de ingeniero en los ferrocarriles. Las actividades mencionadas por los tribunales se resumen esencialmente al hecho de ser miembro activo del DKP. Las calificaciones puramente profesionales o el ejercicio irreprochable de una actividad profesional no constituyen condiciones suficientes para aceptar la candidatura de un miembro de un partido declarado opuesto a la Constitución o para mantener, por ejemplo, a un maestro en su puesto. De hecho, los tribunales se han re ferido a la opinión del Gobierno para establecer la oposición a la Constitución de un partido o de una organización política. Además, la queja alega que los interrogatorios, efectuados por medio de procedimientos inhabituales, han tenido consecuencias discriminatorias para las condiciones de empleo de las personas interesadas; como ejemplos, cita cuatro casos individuales (tres se refieren a obreros ferroviarios y el cuarto a un empleado de correos).
23. Desde el punto de vista del procedimiento, los principios de verificación de la fidelidad a la Constitución, adoptados por el Gobierno federal en 1976, conforme a la decisión del Tribunal Constitucional Federal, no han tenido el efecto - puesto que tal no era su objeto - de terminar con las prácticas discriminatorias. Además, en muchos casos las reglas de procedimiento no han sido respetadas. La queja continúa afirmando que la nueva versión de los principios de verificación de la fidelidad a la Constitución, adoptada en 1979, no modifica el problema en lo esencial, sino sólo algunas reglas de procedimiento. La adhesión a organizaciones políticas legales puede representar un importante elemento de duda en cuanto a la lealtad a la Constitución exigida del candidato o del funcionario. En la práctica, estos nuevos principios sólo son un esfuerzo suplementario para legalizar la discriminación practicada contra las personas que manifiestan ciertas opiniones políticas.
24. Cabe señalar, además, que el campo de aplicación de los principios de verificación de la fidelidad a la Constitución sigue estando limitado a la administración federal. En la práctica, ciertos Länder habrían anunciado, después de la revisión de 1979, que no modificarían su política en la materia. Los Länder han aplicado y continúan aplicando el procedimiento de una manera muy diferente, y el alcance de la práctica de la "interdicción profesional" varía considerablemente en el plano regional: en algunos Länder se efectúan encuestas a intervalos regulares para controlar la posible pertenencia a organizaciones consideradas como con fines opuestos a la Constitución. Según la FSM, recientemente se habrían iniciado en los Länder procedimientos tendientes a pronunciar "interdicciones profesionales" en por lo menos veintitrés casos.
Respuesta del Gobierno
25. En respuesta a los alegatos expuestos en la queja de la FSM, el Gobierno de la República Federal de Alemania afirma que la opinión política por sí no puede constituir en ningún caso el único motivo de rechazo de un candidato a la función pública. Pero la Constitución (artículo 33, párrafo 5) y el derecho de la función pública imponen una obligación de lealtad al Estado y a la Constitución cuya naturaleza, extensión y alcance han sido precisados por el Tribunal Constitucional Federal en su decisión de 22 de mayo de 1975.
26. Se trata de una obligación positiva que va más allá de la neutralidad o de la simple adhesión y que requiere del candidato a un empleo en la función pública o del funcionario "la adhesión, manifestada por su comportamiento global, al orden fundamental, democrático y liberal, tal como se desprende de la ley fundamental, y su defensa activa". Esta garantía de lealtad activa que debe presentar todo candidato es una condición de aptitud para el ejercicio de una actividad profesional en la función pública. El Gobierno estima que establecer una condición semejante de admisión es conforme al artículo 1, párrafo 2, del Convenio, que prevé que "las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación".
27. El concepto de orden estatal y constitucional se define de manera precisa. Para el Gobierno, es análogo al de seguridad del Estado expuesto en el artículo 4 del Convenio y es compatible con los principios de la no discriminación.
28. El Gobierno no admite los alegatos según los cuales demócratas, sindicalistas y progresistas estarían afectados por la interdicción profesional en la función pública. Sólo se excluye de la función pública a aquellos que desarrollan actividades destinadas a rechazar y combatir el orden constitucional. La oposición de un candidato a la Constitución sólo se supone a partir de un juicio acerca de la personalidad del candidato, que incluye un pronóstico y se basa en elementos diversos y variables según los casos. La pertenencia a un partido cuyos objetivos son opuestos a la Constitución puede constituir un elemento importante de apreciación, ha manifestado el Tribunal Constitucional, pero no constituye un motivo automático de rechazo de una candidatura. Según el Gobierno, el rechazo de un candidato a la función pública se funda en el hecho de no cumplir la obligación de lealtad que exige tomar partido en favor de los principios fundamentales del orden constitucional, y no en el simple hecho de estar afiliado a un partido que tiene objetivos opuestos a la Constitución. El Gobierno puede juzgar que un partido es opuesto a la Constitución sin necesidad de presentar una demanda de interdicción. El Gobierno federal indicó claramente el 29 de octubre de 1975, en una respuesta a una interpelación en el Parlamento, que el DKP tenía objetivos y desarrollaba actividades opuestos a la Constitución.
29. El Gobierno impugna también los alegatos en el sentido de que la práctica del control de la lealtad atenta contra los derechos fundamentales garantizados en la Constitución. Esos derechos, en particular la libertad de opinión y de expresión, la igualdad ante la ley y la no discriminación, y la libre elección de un empleo, tienen límites establecidos por la misma Constitución y que en este caso preciso derivan de las características de la función pública y de la reglamentación, sujetando la admisión a una obligación de fidelidad activa a la Constitución.
30. Los principios jurídicos derivados del artículo 33, párrafo 5, de la Constitución se aplican a todas las relaciones de empleos públicos, cualquiera que sea su naturaleza. Los empleados de los servicios públicos están también sometidos a la obligación de lealtad. Contrariamente a lo que alega la reclamación, las personas a quienes se ha negado el acceso al empleo en la función pública pueden seguir libremente su carrera en el sector privado, donde no existe la obligación de lealtad ni prescripciones motivadas en actividades políticas opuestas a la Constitución. Según el Gobierno, no existen prácticas discriminatorias en función de las opiniones políticas en las grandes empresas industriales.
31. El Gobierno protesta contra la utilización de la expresión "interdicción profesional" para designar casos excepcionales en que no se admitió en la función pública a extremistas políticos que no ofrecían ninguna garantía de defender el orden democrático y liberal. Las estadísticas que figuran en la reclamación de la FSM han sido considerablemente aumentadas para reforzar la impresión de que se trata de una práctica general. De acuerdo con las estadísticas suministradas por el Gobierno, entre 1973 (1.° de enero) y 1976 (30 de junio) se produjeron 393 rechazos de candidatos a las funciones públicas federal y estatal (no comprendidos Bade-Wurtemberg y Schleswig-Holstein) por no cumplir la condición de lealtad; en el período 1976-1977 se registraron 227 rechazos (no comprendido el Sarre). El número de rechazos de candidaturas a la función pública federal únicamente, fue de 8 en el período 1973-1975, de 5 en 1976-1977 y de 3 de 1976 (30 de julio) a 1978 (30 de mayo).
32. En lo que concierne más concretamente a los casos individuales citados en la queja, que han sido objeto de resoluciones judiciales, el Gobierno indica que las personas mencionadas eran miembros activos del DKP. En todos los casos quedó demostrado que dichas personas militaban activa y personalmente para contribuir a realizar los objetivos de su partido, opuestos a la Constitución. Las candidaturas de esas personas a la función pública fueron rechazadas porque la evaluación de personalidad que debían efectuar las autoridades en cumplimiento de los reglamentos permitió establecer en cada caso que la condición de lealtad a la Constitución y, por tanto, la aptitud para desempeñar un empleo público, no se cumplía.
33. La lealtad de los candidatos se verifica, a nivel federal y de los Länder, en virtud de prescripciones legales uniformes fundadas en normas constitucionales. El Estado federal y los Länder están obligados por las decisiones del Tribunal Constitucional Federal de 22 de mayo de 1975. Los detalles de procedimiento pueden ser resueltos de manera diferente por los Länder.
34. Los principios de procedimiento que rigen la verificación de la lealtad a la Constitución fueron aprobados el 19 de mayo de 1976 por el Gabinete federal (anexo III); el 17 de enero de 1979 se emitió una nueva versión (anexo IV). En virtud de dichas reglas, la autoridad encargada de la contratación procede al examen de la garantía, de lealtad, de la misma manera que para las demás condiciones de aptitud. La autoridad competente está obligada a respetar la decisión del Tribunal Constitucional de 22 de mayo de 1975 (anexo II) y la resolución del Parlamento federal de 24 de octubre de 1975 (anexo V), en virtud de las cuales debe presumirse la lealtad del candidato a la Constitución. El Gobierno afirma que ninguna persona debe probar su lealtad ante un "cuerpo de policía especial"; las oficinas de protección de la Constitución no han celebrado ninguna audiencia dentro del marco del control de los nombramientos, y son las autoridades encargadas de la contratación las que deciden si debe dirigirse un pedido de informes a dichas oficinas. Los principios de procedimiento, en la versión adoptada en 1979, establecen que no se pedirá a esos organismos que realicen encuestas de rutina; cuando se haya solicitado una investigación, sólo se comunicarán los hechos que puedan ser comprobados por los tribunales; en principio, tampoco se comunicarán los hechos acaecidos durante la juventud del candidato o que se remonten a más de dos años; las autoridades federales deberán asegurarse de que las informaciones comunicadas por las oficinas de protección de la Constitución son examinadas por un organismo central designado por las autoridades federales para verificar su pertinencia.
35. Los principios adoptados ofrecen todas las garantías de procedimiento, y en particular: audición del candidato, asistencia de un asesor jurídico, motivación de la decisión, comunicación por escrito de los hechos y los motivos del rechazo de la candidatura, notificación al candidato de su derecho de apelar de la decisión de rechazo ante un tribunal independiente. El Gobierno considera, pues, que se encuentra perfectamente cumplida la condición de garantía de procedimiento prevista en el artículo 4 del Convenio.
Evaluación
36. El Comité observa que, en el presente caso, la cuestión planteada en la reclamación concierne a las condiciones de acceso a la función pública relativas al requisito de fidelidad a la Constitución; según la reclamación, los procedimientos de verificación de dicho requisito se aplican de tal forma que tienen por efecto la exclusión de candidatos, en una gran proporción, a causa de sus opiniones políticas. En sus respuestas, el Gobierno da informaciones detalladas sobre la aplicación de dichos procedimientos y suministra datos según los cuales los casos de encuesta y rechazo no revisten la amplitud alegada; declara que, en los casos expresamente citados en la reclamación y que han sido objeto de decisiones judiciales, los candidatos fueron rechazados no por su simple afiliación política, sino a causa de actividades militantes incompatibles con la obligación de fidelidad a la Constitución por parte de los funcionarios públicos. Por último, el Gobierno señala la adopción, en enero de 1979, de nuevas reglas de verificación de la fidelidad a la Constitución para la administración federal, en vigor desde abril de 1979, que encierran principios más estrictos en la materia y están destinadas, según la exposición de motivos (véase anexo IV), a eliminar los riesgos de abuso que entrañaban las reglas anteriores, como se indicará con todo detalle más adelante.
37. El Comité considera que, independientemente de las dudas que podía suscitar la situación anterior, la adopción de las nuevas reglas en el ámbito de la administración federal durante el examen de la reclamación crea una situación nueva y que le incumbe ahora esencialmente evaluar las consecuencias de esta situación nueva, habida cuenta de las disposiciones del Convenio y de los comentarios de que han sido objeto por parte de los órganos permanentes encargados del examen de la aplicación de los convenios ratificados.
38. Según el artículo 1 del Convenio núm. 111, el término "discriminación" compren de, en particular, "cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en ... [la] opinión política ... que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación" (párrafo 1, a)). "Las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación" (párrafo 2). Según el artículo 4 del Convenio, "No se consideran como discriminatorias las medidas que afecten a una persona sobre la que recaiga sospecha legítima de que se dedica a una actividad perjudicial a la seguridad del Estado, o acerca de la cual se haya establecido que de hecho se dedica a esta actividad, siempre que dicha persona tenga el derecho a recurrir a un tribunal competente conforme a la práctica nacional". En lo concerniente a las relaciones entre diversas disposiciones del Convenio, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha señalado (en otro caso al que ha hecho referencia la FSM) que "al proteger a los trabajadores contra la discriminación basada en sus opiniones políticas, el Convenio implica que dicha protección debe ser reconocida con respecto a actividades que expresen o manifiesten una oposición a los principios políticos establecidos - con las reservas que se indican más adelante..., las cuales conciernen a las actividades perjudiciales a la seguridad del Estado y a las exigencias particulares de determinados empleos. La Comisión precisó además que la definición de las actividades perjudiciales para la seguridad del Estado no podría ser de naturaleza tal que permita la adopción de medidas contrarias a la protección principal prevista en el Convenio. Recordó que "ciertas exigencias propias de determinados empleos pueden afectar a la confianza o a la reserva que quepa esperar de sus titulares en materia de política" en la medida en que el campo de aplicación de dichas exigencias permanezca también dentro de límites compatibles con el sentido general del Convenio (Nota_4). Al evocar en un estudio global de 1963 la situación existente en la función pública, la Comisión de Expertos declaró que tenía en cuenta, por ejemplo, el hecho de que "las opiniones políticas pueden tomarse en consideración como calificaciones necesarias para algunos puestos superiores de la administración que suponen responsabilidades particulares en la ejecución de la política del gobierno", pero que, más allá de ciertos límites, esta práctica infringiría las disposiciones del Convenio (Nota_5).
39. En su observación de 1977 relativa al caso de la República Federal de Alemania, la Comisión de Expertos tomó nota con interés de que los principios de verificación de la lealtad a la Constitución, aprobados por el Gobierno federal el 19 de mayo de 1976, esta blecían ciertas garantías de procedimiento que conciernen, en particular, a la comunicación a los interesados de los hechos que se les imputan, a su derecho a presentar sus observaciones y a recibir asistencia jurídica, y asimismo a diversas condiciones para facilitar el ejercicio de su derecho a interponer recurso ante los tribunales. Sin embargo, la Comisión de Expertos había indicado en la misma observación que se necesitarían informaciones complementarias en lo concerniente, por una parte, a los reglamentos aplicados en la materia por los Länder y, por la otra, a la naturaleza de las exigencias de fidelidad a la Constitución que pueden hacerse en función de los diferentes tipos de empleos públicos en causa.
40. Sobre este último punto, el Tribunal Constitucional Federal, en su decisión de 22 de mayo de 1975, consideró que el hecho de pertenecer a un partido político con fines opuestos a la Constitución (independientemente de que el partido haya o no haya sido declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional) podría constituir un elemento importante de la aptitud del candidato para ejercer un empleo público, pero no determinó la naturaleza de los elementos que pueden tomarse en consideración según los casos y dejó un amplio poder discrecional al respecto a las autoridades encargadas del nombramiento. Los nuevos principios de verificación adoptados el 17 de enero de 1979 en lo concerniente a la administración federal parecen limitar esos poderes, al establecer la presunción de lealtad, la apreciación de las situaciones en forma individual y el abandono de las encuestas sistemáticas; éstas sólo podrán efectuarse por iniciativa de las autoridades encargadas de la contratación de los funcionarios, sobre la base de elementos fácticos; también se imponen restricciones a la comunicación de informaciones por las autoridades encargadas de proteger la Constitución. En la exposición de motivos de estos nuevos principios se explica que se ha estimado necesario abandonar reglas de procedimiento que entrañaban el riesgo inadmisible de que se rechazara a candidatos sobre la única base de un criterio abstracto como el de la pertenencia a una organización con fines considerados hostiles a la Constitución. Al parecer, esta nueva reglamentación debería permitir el respeto de las garantías y que el examen se limite a los casos particulares en los que existen dudas graves y fundadas en cuanto a la confianza o la reserva que cabe esperar de los candidatos a la función pública en relación sobre todo con la naturaleza de los puestos para los que postulan.
41. Desde luego, dada la reciente entrada en vigor de estos nuevos principios, sus consecuencias efectivas dependerán de su aplicación práctica. Normalmente, ésta será examinada de conformidad con los procedimientos establecidos en la OIT para el examen del efecto dado a los convenios ratificados. Estas posibilidades de examen serán asimismo plenamente aplicables en lo relativo a la evolución de la situación a nivel de los Länder, que, dentro del marco de su autonomía administrativa, pueden, al parecer, aplicar principios más rigurosos (especialmente en cuanto al acceso a puestos docentes, que es a los que se refieren casi todos los casos citados en la reclamación) y en los cuales, de acuerdo con las cifras suministradas por el Gobierno, los casos de encuestas y rechazos de candidatos han sido proporcionalmente más numerosos que en la administración federal. El Comité observa a este respecto que, según lo señalará la Comisión de Expertos (Nota_6), el Convenio tiene en cuenta las particularidades que pueden resultar de la estructura federal de un Estado al prever la posibilidad de esta aplicación "por métodos adaptados a las circunstancias y a las prácticas nacionales", pero que es responsabilidad de las autoridades federales adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación del Convenio por métodos adapta dos a la práctica constitucional existente (por ejemplo, actuando directamente por vía legislativa o de otra manera en las esferas que dependen de su competencia y actuando en otras materias con medidas de incitación y coordinación y con cualquier otro método de acción apropiado; cabe señalar en el caso presente que la resolución precitada de 24 de octubre de 1975 del Parlamento federal insta a los Länder a que armonicen sus procedimientos de contratación de candidatos a la función pública).
CONCLUSIÓN
42. En definitiva, a la luz de todos los datos que le han sido sometidos y de los motivos aducidos más arriba, el Comité recomienda al Consejo de Administración que:
a) tome nota del presente informe;
b) declare clausurado el procedimiento iniciado ante el Consejo de Administración para dar curso a la reclamación de la Federación Sindical Mundial relativa a la aplicación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), por parte de la República Federal de Alemania;
c) encargue al Director General que informe al Gobierno de la República Federal de Alemania y a la organización que ha presentado la reclamación de las decisiones tomadas.
Ginebra, 15 de junio de 1979.
(Firmado): H. Griffin, presidente.
G. Polites.
H. Maier.
Nota 1
Véase documento GB.205/21/11, anexo II.
Nota 2
Ibíd., anexo I.
Nota 3
Dicho artículo establece que "el derecho del servicio público debe reglamentarse teniendo en cuenta los principios tradicionales de la función pública profesional". Pero, señala la reclamación, esos principios, que correspondían a un concepto superado, no deberían oponerse a otros principios, en particular a los enunciados en la Constitución.
Nota 4
Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a la 57.a reunión (1972) de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT, 1972), vol. A, pág. 221.
Nota 5
Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a la 47.a reunión (1963) de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT, 1963), tercera parte: La discriminación en materia de empleo y ocupación, párrafo 42.
Nota 6
Ibid., párrafos 63 y 109.