RECLAMACIÓN (artículo 24) - BRASIL - C081 - 1966

Cerrado

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Informe del Comité designado para examinar la reclamación presentada por la Asociación de Funcionarios Federales del Estado de São Paulo acerca de la aplicación en el Brasil del Convenio (núm. 81) sobre la Inspección del Trabajo, 1947

Informe del Comité designado para examinar la reclamación presentada por la Asociación de Funcionarios Federales del Estado de São Paulo acerca de la aplicación en el Brasil del Convenio (núm. 81) sobre la Inspección del Trabajo, 1947

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del Comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

I. Introducción
1. Por carta de 15 de junio de 1965, la Asociación de Funcionarios Federales del Estado de Sao Paulo (A.F.F.E.S.P.), basándose en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, dirigió a la Oficina Internacional del Trabajo en los siguientes términos una reclamación alegando el incumplimiento de diversas disposiciones del Convenio (núm. 81) sobre la inspección del trabajo, 1947:
La Asociación de Funcionarios Federales del Estado de Sao Paulo, en nombre de sus miembros y en virtud de los artículos 24 y 25 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, dirige por la presente a esa Organización una reclamación por incumplimiento de diversas disposiciones del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947, y en particular del artículo 11, párrafo 2, de dicho instrumento, relativo al reembolso a los inspectores del trabajo de los gastos en que incurrieren en el ejercicio de sus funciones.
2. La ratificación por parte del Brasil del Convenio núm. 81 fué registrada el 25 de abril de 1957 por el Director General de la O.I.T. Dicho Convenio entró en vigor en el Brasil el 25 de abril de 1958.
3. El procedimiento a seguir en caso de reclamación está regulado en el Reglamento adoptado, por el Consejo de Administración el 8 de abril de 1932, modificado el 5 de febrero de 1938. En virtud del artículo 1 de dicho Reglamento, el procedimiento que se adopte acerca de una reclamación recibida por la Oficina, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución, será de carácter confidencial hasta el momento en que el Consejo de Administración haya adoptado una decisión definitiva y, además, las sesiones del Consejo en que se discute dicho procedimiento serán privadas.
4. De acuerdo con el artículo 2, párrafo 1 del Reglamento, el 13 de septiembre de 1965, el Director General transmitió la reclamación de que se trata a los miembros del Consejo de Administración.
5. De acuerdo con el artículo 2, párrafo 2 del mismo Regla mento, el Director General puso en conocimiento del Consejo de Administración, en la 163.a reunión de éste (Ginebra, noviembre de 1965) (Nota_2), que, aparte las informaciones que figuran en la carta en que se contiene la reclamación, la Oficina Internacional del Trabajo no poseía ningún elemento de información respecto al carácter, la importancia numérica o la afiliación nacional o internacional de la Asociación que presentó dicha reclamación. Los datos suministrados por el Director General en dicha ocasión fueron los que figuran en la carta en que se contiene la reclamación, según los cuales la Asociación fue fundada el 18 de agosto de 1951, fue declarada de utilidad pública con arreglo a la ley núm. 1187, publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Sao Paulo el día 18 de noviembre de 1952, y tiene su sede en el núm. 24 de la calle José Bonifacio, en Sao Paulo.
6. En aplicación del artículo 2, párrafo 3 del Reglamento, el Consejo de Administración, en su 163.a reunión, y siguiendo la recomendación de su Mesa, designó un Comité compuesto del Sr. R. Ago (Presidente), de sir George Pollock (Nota_3) y del Sr. J. Möri.
7. A fin de no tener que examinar por sí mismo las diversas cuestiones de mero procedimiento que se plantearían en las diferentes fases del examen de la reclamación, el Consejo de Administración decidió facultar a dicho Comité para el ejercicio de todas las funciones que el Reglamento de 1932 confía al Consejo en su conjunto, hasta tanto que el Comité pueda someterle proposiciones acerca de las medidas que convenga adoptar, en caso oportuno, respecto a la reclamación de que se trata, quedando entendido que a su debido tiempo el Comité presentaría un informe al Consejo de Administración.
8. El Director General, al mismo tiempo que acusó recibo, en agosto de 1965, de la reclamación, transmitió el texto de la misma al Gobierno del Brasil para su información, indicándole que esta cuestión sería incluida en el orden del día de la próxima reunión del Consejo de Administración.
9. Como respuesta, el Gobierno del Brasil dirigió una carta al Director General con fecha 12 de noviembre de 1965, en la que se contienen informaciones relativas a la aplicación por parte del Brasil del artículo 11 del Convenio núm. 81. En resumen, en dicha comunicación se indica que los artículos 34 y 42 del Reglamento sobre la inspección del trabajo, que entró en vigor el 15 de marzo de 1965 en virtud del decreto núm. 55841, están en relación directa con él artículo 11 del Convenio, y que, además, se hallan ya en curso de ejecución las medidas administrativas necesarias para asegurar el pago de los gastos de inspección del trabajo previsto en el artículo 42 del citado Reglamento (Nota_4).
10. El 16. de diciembre de 1965, el Director General recibió una comunicación enviada por la A.F.F.E.S.P. , de fecha 10 de octubre, a la que venían unidos una memoria y diversos documentos destinados a apoyar los alegatos contenidos en la reclamación. En dicha memoria figuran los alegatos propiamente dichos de la Asociación; los otros documentos proporcionados en apoyo de los alegatos formulados consisten, entre otras cosas, en recortes de periódicos, textos de peticiones dirigidas al Parlamento, ejemplares de reglamentos diversos relativos a la inspección del trabajo y textos de decisiones judiciales.
11. Dada la escasa información de que disponía la Oficina acerca de la Asociación interesada, el Comité autorizó al Director General, en enero de 1966, a que solicitara a dicha Asociación el envío, para su presentación al Comité, de informaciones relativas, en especial a los objetivos, actividades y posibles afiliaciones nacionales o internacionales de dicha Asociación. El Director General dirigió a la organización, el 26 de enero de 1966, una petición en este sentido, y el 18 de abril de 1966 el Director General recibió diversos elementos de información enviados por la A.F.F.E.S.P. a este respecto.
II. Procedimiento aplicado por el Comité para el examen de la reclamación
12. El Comité celebró una primera reunión en Ginebra el 23 de febrero de 1966. En primer lugar, examinó la cuestión de la admisibilidad de la reclamación y consideró que ésta reunía las condiciones de forma que permiten pasar al examen de fondo (Nota_5).
13. Seguidamente, el Comité decidió pedir al Gobierno del Brasil que le presentara las declaraciones que estimara convenientes acerca de la reclamación; decidió, además, hacerle diversas preguntas sobre puntos particulares suscitados en la reclamación y que se refieren a la aplicación del Convenio núm. 81. El Comité rogó al Gobierno que le enviara su respuesta antes del 1.° de mayo de 1966, plazo que, a petición de dicho Gobierno, fue prolongado hasta el 1.° de julio de 1966. El 22 de julio, la Oficina Internacional del Trabajo recibió ciertas observaciones enviadas por el Gobierno acerca de la reclamación.
14. El 11 de noviembre de 1966, el Comité celebró una segunda reunión, durante la cual examinó la respuesta enviada por el Gobierno y procedió a un nuevo examen de los alegatos contenidos en la reclamación, a la luz de la citada respuesta. En esta reunión, el Comité adoptó, además, el presente informe qué se somete al Consejo de Administración.
15. Al elaborar las propuestas dirigidas al Consejo de Administración sobre las medidas que convendría adoptar, llegado el caso, acerca de la reclamación, el Comité examinó las dos cuestiones siguientes:
A. Admisibilidad de la reclamación.
B. Fundamento de la reclamación.
A. Admisibilidad de la reclamación
16. De acuerdo con el artículo 3 del Reglamento, la admisibilidad de una reclamación depende de diferentes condiciones que figuran en los apartados a) a f) del párrafo 2 de dicho artículo, cuyo texto es el siguiente:
a) la reclamación deberá ser enviada por escrito a la Oficina Internacional del Trabajo;
b) deberá ser propuesta por una organización profesional de empleadores o de trabajadores;
c) deberá mencionar expresamente el artículo 24 de la Constitución de la Organización;
d) deberá referirse a un Miembro de la Organización Internacional del Trabajo?
e) deberá referirse a'.un convenio ratificado por el Miembro contra el cual se dirige?
f) deberá afirmar que el Miembro acusado no garantiza en forma satisfactoria dentro de su jurisdicción la aplicación del mencionado convenio.
Para ser admisible, es decir, para poder ser examinada en cuanto al fondo por el Comité, la reclamación de la Asociación de Funcionarios Federales del Estado de Sao Paulo debía, pues, reunir todas las condiciones enumeradas.
17. El Comité comprobó que se cumplían las condiciones de forma previstas en los apartados a), b), c), d), e) y f) del párrafo 2 del artículo 3. La reclamación iba dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo; emanaba de una organización profesional; era presentada expresamente como una reclamación; se refería a un Miembro de la Organización; se refería además a un convenio ratificado por el Miembro contra el cual se dirigía y, por último, de acuerdo con dicha reclamación, el Miembro objeto de la misma no garantizaba en forma satisfactoria la aplicación del mencionado convenio.
18. Así pues, el Comité consideró que la reclamación era admisible en cuanto a la forma.
B. Fundamento de la reclamación
19. El objeto del examen en cuanto al fondo de la reclamación de la Asociación de Funcionarios Federales del Estado de Sao Paulo debía consistir, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la O.I.T., en establecer si el Brasil no había adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio - de hecho o de derecho - de un convenio de que es parte. En este examen se trataba de las obligaciones asumidas por el Brasil como consecuencia de la ratificación del Convenio (núm. 81) sobre la inspección del trabajo, 1947. A este fin, el Comité en primer lugar debía adoptar una de las siguientes decisiones en virtud del artículo 4, párrafo 2, del citado Reglamento:
a) ya declarar la reclamación infundada;
b) ya transmitir la reclamación al Gobierno del Brasil sin solicitar ninguna respuesta;
c) ya obtener informaciones complementarias;
d) ya transmitir la reclamación al gobierno en cuestión, invitándole a formular la declaración que considerara conveniente.
En todos estos casos, la Oficina Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 4, párrafo 3 del citado Reglamento, debía comunicar la decisión adoptada a la organización profesional que haya presentado la reclamación. En los casos a) y b)9 el Comité debía recomendar al Consejo de Administración que declarara cerrado el procedimiento. En el caso c), toda decisión debía ser aplazada hasta que se obtuvieran las informaciones complementarias. En el caso d), debía aplicarse el artículo 24 in fine de la Constitución, así como el artículo 5 del Reglamento. (Nota_6)
20. En su primera reunión, el Comité procedió a un primer examen de los alegatos de la Asociación de que se trata. La Oficina puso a disposición del Comité los datos disponibles dentro del marco del procedimiento regular de control, es decir, el texto de las memorias enviadas por el Gobierno en aplicación del artículo 22 de la Constitución y las peticiones directas y las observaciones dirigidas al Brasil, en relación con la aplicación del Convenio núm. 81, por la Comisión de Expertos. Después de realizado este examen, el Comité decidió transmitir el texto de la reclamación al Gobierno del Brasil, invitándole a que formulara al respecto la declaración que estimara conveniente.
III. Análisis de los alegatos presentados
21. Los alegatos contenidos en la memoria que completa la reclamación, extremadamente sucinta, se refieren, en parte, a hechos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigor en Brasil (1958) del Convenio núm. 81 y, en parte, a hechos sin aparente relación directa con la aplicación del mencionado Convenio. No obstante, en el resumen que figura a continuación se hace referencia a todos estos alegatos a fin de suministrar un cuadro lo más completo posible de la situación.
22. Los querellantes empiezan afirmando que, en sus orígenes, la inspección del trabajo estaba confiada a personas que contaban con la confianza del régimen político en el poder y que, debido al método de reclutamiento vigente, la mayoría, de los funcionarios no poseían las calificaciones y la formación requeridas. Además, añaden, no se hallaba garantizada la independencia de los servicios de inspección, en sus relaciones con las empresas.
23. En 1954, el Departamento Administrativo de la Función Pública organizó un concurso público, primero y único, para el reclutamiento de inspectores del trabajo. Se esperaba con ello poder comprobar una mejora de la calidad de la inspección del trabajo en el país. No obstante, en virtud de diversas disposiciones legales, antiguos inspectores que, nombrados a título temporal habían cesado posteriormente siendo reemplazados por los funcionarios que han pasado con éxito la prueba del concurso, habían logrado paulatinamente ocupar de nuevo sus puestos anteriores. Por otra parte, se alegaba también, los puestos superiores de la Administración del Trabajo, comprendidos los de la inspección del trabajo, seguían siendo atribuidos a elementos que carecían de conocimientos suficientes en materia de inspección del trabajo.
24. Refiriéndose al período comenzado con la entrada en vigor del Convenio núm. 81 en Brasil, los querellantes alegan que los puestos superiores de la Administración en el Ministerio del Trabajo seguían siendo atribuidos "a individuos presentados por los círculos con los que simpatiza el poder, por grupos o por políticos cuya elección se basa simplemente en afinidades ideológicas", sin tener en cuenta criterios tales como el nivel cultural, la hoja de servicios y la formación profesional técnica. El ingreso en el cuerpo de inspectores de elementos sin calificaciones suficientes continuaba produciéndose basándose en textos legislativos que, entre otros métodos, prevén para los funcionarios la posibilidad de solicitar su reclasificación como inspectores del trabajo. A este respecto, los querellantes creen su deber protestar de manera "particularmente enérgica" ante la 0.I.T., por la infracción del Convenio núm. 81 que tales prácticas implican. 25. Los querellantes añaden que, simultáneamente a la escasa calificación profesional del personal de inspección ya mencionada, siguen siendo insuficientes los recursos financieros disponibles. Son varias las consecuencias de este estado de cosas. En primer lugar, no existe ni control estadístico del trabajo de los funcionarios ni censo eficaz de las empresas sometidas a la inspección. El suministro del material necesario a los inspectores para la debida ejecución de sus tareas deja que desear. Además, las multas impuestas a las empresas continúan siendo de la misma cuantía, mientras que, estos últimos años, el alza de los precios debida a la inflación alcanzó más del 2000 por ciento. Por ello, las sanciones mencionadas lian perdido su efectividad y ha quedado menoscabada la autoridad de que deberían gozar los inspectores ante las empresas. Añaden los querellantes que, sin tener en cuenta las altas calificaciones que exige su profesión, los inspectores del trabajo no reciben del Gobierno "los emolumentos a que les da derecho la importancia de sus funciones". Así, el Gobierno en el poder desde abril de 1964 "estimó oportuno rebajar las condiciones de los inspectores del trabajo, cesando de otorgarles los emolumentos pertinentes sobre la base.de los compromisos libremente contraídos por Brasil ante la O.I.T." . Más adelante, al examinar los alegatos relativos al Reglamento de la inspección del trabajo adoptado en 1965, se mencionan los extremos específicos aducidos a este respecto por los querellantes.
26. Refiriéndose a la reglamentación actual de la Inspección del Trabajo, los querellantes mencionan, en primer lugar, que el Gobierno promulgó, el 15 de marzo de 1965, un Reglamento de la inspección del trabajo. Comienzan reprochando a las autoridades no haber consultado a los principales interesados, es decir, a los inspectores del trabajo, en el momento de la elaboración de dicho Reglamento, y ello ''con el propósito evidente de evitar los ataques a ciertos puntos contrarios al espíritu de las leyes".
27. Los querellantes prosiguen afirmando que determinadas disposiciones de dicho texto que, con todo, consideran en con junto como un progreso, o no son aplicadas (especialmente las que disponen la entrega de indemnizaciones de gastos de viaje y dietas a los inspectores) o lo son sólo parcialmente (como las que disponen el establecimiento de oficinas locales). Estiman que la falta de créditos constituye la causa principal de la aplicación defectuosa del Reglamento, y que los inspectores se ven a veces obligados a pagar de su propio bolsillo los gastos en que incurren en el desempeño de sus actividades profesionales, saldándose las solicitudes de reembolso "todo lo más por una pérdida de tiempo".
28. A continuación los querellantes enumeran las disposiciones del Reglamento que estiman contrarias al Convenio núm. 81, comenzando por las que disponen que formen parte del cuerpo federal de los funcionarios de la Inspección del Trabajo personas que, en su opinión, no cumplen las condiciones exigidas (tales como los asistentes sociales).
29. Respecto a los emolumentos recibidos, los querellantes declaran lamentar que el nuevo Reglamento no dispone más que una "asignación presupuestaria" que consideran aleatoria habida cuenta de las prácticas administrativas vigentes, y no asignaciones por gastos de representación y de formación universitaria, ni ventajas por el servicio a tiempo completo que a su juicio constituyen en conjunto los elementos de la remuneración otorgada por la ley a los demás funcionarios federales que asumen altas responsabilidades o a quienes se exige que desempeñen su tarea a tiempo completo.
30. Refiriéndose a los trastornos que se avecinan en los servicios de inspección del trabajo, los querellantes alegan que el Gobierno central, "conforme a directivas cuyo origen no ha podido, ser identificado", había constituido una comisión en cargada de estudiar la cuestión de un convenio que celebraría el Estado central con los Estados constitutivos, con el objeto de confiar a funcionarios designados por estos últimos la vigilancia de la aplicación de las normas de higiene y de seguridad del trabajo. Esta comisión proseguía sus trabajos a pesar de las protestas de la asociación de los funcionarios de la inspección general del trabajo, en infracción de las normas que prohiben delegar a personas ajenas al sistema federal de inspección atribuciones que corresponden directamente a la vigilancia del trabajo.
31. Mientras los inspectores del trabajo están actualmente privados de las ventajas que anteriormente les concedía el ejercicio de sus funciones, les son atribuidas nuevas responsabilidades en materia de aplicación de las medidas sociofiscales adoptadas como consecuencia de la revisión del plan de acción económica. Por último, los querellantes afirman que se ha maltratado a numerosos inspectores del trabajo, con ocasión de los disturbios civiles que han originado la deposición del gobierno anterior. Algunos de ellos habían sido arbitrariamente detenidos bajo el pretexto de represión de la subversión, mientras que otros habían sido revocados sin poder defenderse.
IV. Respuesta del Gobierno a las preguntas formuladas por el Comité
32, En las páginas, que siguen figura el texto de las disposiciones del Convenio núm. 81, con respecto a las cuales el Comité, basándose en los alegatos presentados, ha dirigido al Gobierno solicitudes relativas a puntos concreto; figura también el texto de la solicitud presentada y de la respuesta dada repecto a cada una de las disposiciones del Convenio.
33. Articulo 3, párrafo 2.
"2. Ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar, en manera alguna, la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores."
34. En su solicitud, el Comité manifestaba que, según lo afirmado por los querellantes, "mientras que el conjunto de la acción del Gobierno tiende a privar a los funcionarios federales de la inspección de todas las ventajas que les concedía el ejercicio de sus importantes funciones, son confiadas a los mismos nuevas responsabilidades como consecuencia de la revisión del plan de acción económica del Gobierno. Les incumbe, en efecto, controlar la aplicación de las medidas de orden socio-fiscal adoptadas con arreglo a este plan". El Comité había solicitado del Gobierno, por una parte, que indicase la importancia relativa que, en la práctica, tienen las diversas atribuciones de los inspectores federales del trabajo y, por otra parte, que describiera cualesquiera otras atribuciones que pudieran ser conferidas a los inspectores federales del trabajo, aparte, de las enunciadas en el reglamento de la inspección del trabajo de 15 de marzo de 1965.
35. En su respuesta, el Gobierno declaró que era inexacto que hubiera confiado a los funcionarios federales de la inspección responsabilidades distintas de las que les son atribuidas por el reglamento de 15 de marzo de 1965 sobre la inspección del trabajo. Añadía que no podía mostrarse de acuerdo con las declaraciones sobre este punto formuladas en la reclamación, pues, a su juicio, descansan en consideraciones subjetivas. La publicación de la que parecen haberse extraído no es, además, una publicación oficial, su tirada es muy reducida, y no goza de ningún prestigio en los medios especializados.
36. Artículo 4.
"1. Siempre que sea compatible con la práctica administrativa del Miembro, la inspección del trabajo deberá estar bajo, la vigilancia y control de una autoridad central.
2. En el caso de un Estado federal, el término 'autoridad central' podrá significar una autoridad federal o una autoridad central de una entidad confederada."
37. En su solicitud, el Comité manifestaba que, según los querellantes, las funciones de la inspección serían en adelante confiadas a funcionarios adscritos no al Ministerio Federal del Trabajo, como sucede actualmente, sino a administraciones de los Estados constitutivos de la Unión. Aun reconociendo que el artículo 4 del Convenio núm. 81 precisa que "en el caso de un Estado federal el término 'autoridad central' podrá significar una autoridad federal o una autoridad central de una entidad confederada", el Comité había solicitado del Gobierno que le indicase si proyectaba adoptar medidas a este respecto y en qué sentido.
38. En su respuesta el Gobierno declaró que no era exacto que funciones de la incumbencia de los inspectores del trabajo fueran confiadas a funcionarios dependientes de las administraciones de los Estados. Por otra parte, el Gobierno brasileño no podría hacerlo así, pues la Constitución federal (artículo 5, XV) atribuye a la Unión toda competencia en la esfera de la legislación del trabajo. Las funciones de la inspección de las normas que rigen la prestación del trabajo pueden atribuirse únicamente a funcionarios federales que dependan del Ministerio Federal del Trabajo.
39. Articulo 6.
"El personal de inspección deberá estar compuesto de funcionarios públicos cuya situación jurídica y cuyas consideraciones de servicio les garanticen la estabilidad en su empleo y les independicen de los cambios de gobierno y de cualquier influencia exterior indebida."
40. Los alegatos de los querellantes dejaban suponer que la situación pecuniaria de los inspectores del trabajo era desventajosa con respecto a los demás funcionarios federales, y que el cuerpo de los inspectores no gozaba de la independencia que requiere el desempeño de sus funciones. El Comité había solicitado del Gobierno que le comunicara sus observaciones sobre estos alegatos y, en particular, que le manifestara si los inspectores del trabajo son objeto de medidas particulares en materia de remuneración que los diferencian de los demás funcionarios federales.
41. El Gobierno respondió que no se podía afirmar que los inspectores del trabajo estaban en tal desventaja pecuniaria con respecto a los demás funcionarios federales. En efecto, añadía, sus funciones están clasificadas en los niveles 17 y 18, lo que significa que se encuentran entre los funcionarios públicos de remuneración más elevada. Tampoco puede pretenderse que no gozan de la independencia que requieren sus funciones.
42. Articulo 7.
"1. A reserva de las condiciones a las que la legislación nacional sujete la contratación de funcionarios públicos, los inspectores del trabajo serán contratados tomándose únicamente en cuenta las aptitudes del candidato para el desempeño de sus funciones.
2. La autoridad competente determinará la forma de comprobar esas aptitudes.
3. Los inspectores del trabajo deberán recibir formación adecuada para el desempeño de sus funciones."
43. En vista de que ciertos alegatos se referían a los métodos de reclutamiento de los inspectores del trabajo, el Comité habla solicitado del Gobierno que le suministrara informaciones concretas sobre la manera en que se había aplicado este artícu lo del Convenio a partir de 1958 (fecha de la entrada en vigor del Convenio en Brasil) en lo que atañe al reclutamiento de nuevos inspectores, en particular, si se habían organizado exámenes y concursos y en qué forma. El Comité se refirió, por una parte, a que, según los querellantes, a partir de 1954 no se había organizado ningún concurso de ingreso y, por otra parte, a que el reglamento de la inspección del trabajo no insertaba disposición alguna a este respecto.
44. El Gobierno contestó que en virtud del artícLilo 186 de la Constitución, disposición reflejada en diversos textos legislativos, en particular en el Estatuto de los funcionarios públicos federales, la admisión a una función pública no puede efectuarse en Brasil más que por concurso. Por consiguiente, los inspectores del trabajo, al igual que los demás funcionarios de la Unión, se reclutan únicamente sobre la base de la aptitud del candidato a desempeñar las tareas que tendrá que asumir. Es preciso observar, además, que la legalidad de los actos administrativos está sometida al control del poder judicial nacional.
45. Artículos 8 y 9.
"Las mujeres y los hombres serán igualmente elegibles para formar parte del personal de inspección ys cuando fuere necesario, se asignarán funciones especiales a los inspectores y a las inspectoras, respectivamente.
Todo Miembro dictará las medidas necesarias para garantizar la colaboración de peritos y técnicos debidamente calificados, entre los que figurarán especialistas en medicina, ingeniería, electricidad y química, en el servicio de inspección, de acuerdo con los métodos que se consideren más apropiados a las condiciones nacionales, a fin de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la protección de la salud y seguridad de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, e investigar los efectos de los procedimientos empleados,, de los materiales utilizados y de los métodos de trabajo, en la salud y seguridad de los trabajadores."
46. En lo que respecta a los alegatos según los cuales formaban parte del cuerpo de inspección del trabajo asistentas sociales, sin cumplir las condiciones requeridas, el Comité había solicitado que se le informara de cuáles eran las calificaciones que se les exigían para poder ejercer las funciones adscritas a la inspección del trabajo.
47. El Gobierno declaró que según el artículo 2 del decreto núm. 55841, de 15 de marzo de 1965, por el que se aprueba el reglamento de la inspección del trabajo, la inspección del trabajo incumbe a:
a) los inspectores del trabajo;
b) los médicos del trabajo, en lo relativo a la inspección de la higiene del trabajo;
c) los ingenieros, en lo que respecta a la inspección de la seguridad del trabajo;
d) las asistentas sociales, en lo relativo a la inspección del trabajo de las mujeres y de los menores.
De esta forma, añadía el Gobierno, las atribuciones de las asistentas sociales consisten en supervisar, en casos particiliares, el trabajo de las mujeres y de los menores, por otra parte, su profesión, debidamente reglamentada, es de nivel universitario.
48. Artículo 10.
"El número de inspectores del trabajo será suficiente para garantizar el desempeño efectivo de las funciones del servicio de inspección, y se determinará teniendo debidamente en cuenta:
a) la importancia de las funciones que tengan que desempeñar los inspectores, particularmente;
i) el número, naturaleza, importancia y situación de los establecimientos sujetos a inspección;
ii) el número y las categorías de trabajadores empleados en tales establecimientos;
iii) el número y complejidad de las disposiciones legales por cuya aplicación deba velarse;
b) los medios materiales puestos a disposición de los inspectores; y
c) las condiciones prácticas en que deberán realizarse las visitas de inspección para que sean eficaces."
49. En cuanto a los alegatos acerca de la falta de eficacia de los servicios de inspección, el Comité había pedido al Gobierno que le suministrara datos precisos sobre los efectivos del cuerpo de inspectores, sobre las condiciones prácticas en las cuales se efectúan las visitas de inspección (artículo 10, c)), así como cualquier otra información, en particular de orden estadístico, que el Gobierno pudiera facilitar sobre la materia.
50, El Gobierno no ha suministrado ninguna respuesta a la solicitud así formulada por el Comité.
51. Artículo 11.
"1. La autoridad competente deberá adoptar las medidas necesarias para proporcionar a los inspectores del trabajo:
a) oficinas locales debidamente equipadas, habida cuenta de las necesidades del servicio, y accesibles a todas las personas interesadas;
b) las facilidades de transporte necesarias para el desempeño de sus funciones, en caso de que no existan facilidades publicas apropiadas.
2. La autoridad competente deberá adoptar las medidas necesarias para reembolsar a los inspectores del trabajo todo gasto imprevisto y cualquier gasto de transporte que pudiere ser necesario para el desempeño de siis funciones."
52. Teniendo en cuenta las diferentes alegaciones - falta de locales o locales insuficientes, no reembolso de los gastos de viaje y de manutención fuera del lugar de destino - formuladas acerca de la aplicación de este artículo, así como las informaciones ya suministradas por el Gobierno en su comunicación de 12 de noviembre de 1965 dirigida al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, y relativa a las medidas tomadas al respecto en el plano legislativo mediante la adopción del Reglamento de Inspección del Trabajo de marzo de 1965, el Comité había rogado al Gobierno que suministrase mas detalles, principalmente numéricos, sobre la aplicación práctica de las disposiciones del artículo 11 que se refieren al suministro de oficinas locales y de facilidades de transporte, como también al reembolso de gastos imprevistos y de transporte en los que puedan incurrir los inspectores en el desempeño de sus funciones.
53. El Gobierno respondió que, en lo que respecta a las ventajas financieras de que disfrutan los inspectores, en el decreto núm. 55-841, de 15 de marzo de 1965, por el que se aprueba el Reglamento de la Inspección del Trabajo, se ha previsto el reembolso de los gastos de viaje como también de los demás gastos necesarios para el desempeño de sus funciones. Hay que subrayar además, añadía el Gobierno, que el Ministerio de Trabajo acaba de someter a la Presidencia de la República un proyecto de ley tendiente a fijar la indemnización de los agentes de inspección del trabajo en una tercera parte de su remuneración, iniciativa que ha tomado el Poder Ejecutive a fin de corregir los efectos de una ley anterior por la que se suprimía la gratificación en concepto de gastos de representación. En cuanto al suministro de locales apropiados para las necesidades de los servicios de inspección, todas las oficinas regionales del trabajo cuentan con un servicio especial para_la insspección del trabajo, instalado con el fin de facilitar la ejecución de la tarea de los inspectores y accesible a todos los interesados.
54. Artículo 16 :
"Los establecimientos se deberán inspeccionar con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes."
55. Habida cuenta de las alegaciones generales de los querellantes relativas a la ineficacia de los servicios de inspección, el Comité había rogado al Gobierno que le indicara la forma en que esta disposición se aplicaba en la práctica.
56. El Gobierno respondió que en todos los listados de la Federación se realizan visitas periódicas a los establecimientos; los inspectores son designados por rotación y, en cuanto a dichos establecimientos, se clasifican por zonas. A pesar de que la legislación brasileña prevé el principio de la doble visita, se establecen cada mes, para el conjunto del país, centenares de actas de infracción.
57. Artículo 18:
"La legislación nacional deberá prescribir sanciones penales adecuadas que habrán de ser efectivamente aplicadas en los casos de violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, y en aquellos en que se obstruya a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones."
58. Los querellantes alegaban que su autoridad sufre por el hecho de que las multas que los inspectores de trabajo están facultados para aplicar son de una cuantía insignificante. Por ello, la pomisión había rogado al Gobierno que explicara la naturaleza de las sanciones aplicadas y, en particular, el monto de las multas que se aplican por la violación de las disposiciones legales por cuya aplicación deben velar los inspectores.
59. El Gobierno respondió en los términos siguientes:
"Con respecto al eficaz ejercicio de las funciones del servicio de inspección, cabe comprobar que se ha mejorado notablemente, después de la aprobación de la ley núm. 4.357, de 16 de julio de 1964. Dicha ley ha establecido una relación de las multas, por infracción a la legislación del trabajo sobre el salario mínimo, compensando así la devaluación provocada por la inflación. En efecto, las multas establecidas por la Codificación de las leyes del trabajo de 1943 ya no representaban una sanción eficaz, a causa de la disminución del valor de la moneda. La situación se ha modificado ahora sensiblemente dado que la cuantía de las multas depende del valor del salario minimo, y este último es revisado en forma permanente siguiendo la evolución de la situación económica del país. De tal manera, las infracciones son sancionadas en forma más seria y, en términos financieros, el resultado de las actividades de los inspectores de trabajo tiene un valor apreciable." 60. Artículos 19 a 21:
"1. Los inspectores del trabajo o las oficinas locales de inspección, según sea el caso, estarán obligados a presentar a la autoridad central de inspección informes periódicos sobre los resultados de sus actividades.
2. Estos informes se redactarán en la forma que prescriba la autoridad central, tratarán de las materias que considere pertinentes dicha autoridad y se presentarán, por lo menos, con la frecuencia que la autoridad central determine y, en todo caso, a intervalos que no excedan de un año."
"1. La autoridad central de inspección publicará un informe anual de carácter general, sobre la labor de los servicios de inspección que estén bajo su control.
2. Estos informes se publicarán dentro de un plazo razonable, que en ningún caso podrá exceder en 12 meses de la terminación del año a que se refieran.
3. Se remitirán copias de los informes anuales al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, dentro de un período razonable después de su publicación, que en ningún caso podrá exceder de tres meses."
"El informe anual que publique la autoridad central de inspección tratará de las siguientes cuestionas, así como de cualesquiera otras que competan a dicha autoridad:
a) legislación pertinente a las funciones del servicio de. inspección del trabajo;
b) personal del servicio de inspección del trabajo;
c) estadísticas de los establecimientos sujetos a inspección y número de trabajadores empleados en dichos establecimientos;
d) estadísticas de las visitas de inspección;
e) estadísticas de las infracciones cometidas y de las sanciones impuestas;
f) estadísticas de los accidentes del trabajo;
g) estadísticas de las enfermedades profesionales."
61. Comprobando que los querellantes alegaban diversas lagunas en la elaboración de los informes previstos por estas disposiciones, y que hasta ese momento la Oficina Internacional del Trabajo no había recibido ningún informe del tipo mencionado en el artículo 20, el Comité había rogado al Gobierno que le suministrase informaciones sobre la aplicación práctica de dichas disposiciones.
62. El Gobierno respondió que el decreto núm. 55.841, de 15 de marzo de 1965, por el que se aplica el Reglamento de la inspección de trabajo, se refiere detalladamente a la preparación de informes sobre las actividades de inspección del trabajo, a fin de permitir la cabal aplicación de los artículos 20 y 21 del instrumento internacional. Los últimos datos enviados a la O.I.T. al respecto se referían al año 1964 (Nota_7). Actualmente se procedía a actualizar y clasificar los referentes, al año 1965 y, según añadía el Gobierno, el informe previsto sería comunicado en breve a la O.I.T.
63. Después de examinar la respuesta del Gobierno, el Comité ha llegado a las siguientes comprobaciones.
64. El Gobierno suministra una respuesta que puede hacer con siderar los alegatos de los querellantes como infundados en lo relativo a los artículos 4, 6 (con respecto a la remuneración de los inspectores), 8 y 9.
65. A propósito del artículo 18, el Gobierno ha dado una respuesta que permite considerar que los alegatos de los querellantes, quizá fundados en la medida en que se refieren al período anterior a 1964, han perdido actualidad con respecto al período ulterior a dicha fecha.
66. En cambio, aunque el Gobierno rechaza, expresamente o en forma implícita, los alegatos relativos a la aplicación del artículo 3, párrafo 2, del artículo 6 (con respecto a la independencia de los inspectores) y de los artículos 11, 16 y 19 a 21, no suministra al respecto aclaraciones que permitan llegar a la conclusión de que los alegatos de los querellantes son infundados.
67. Por último, el Gobierno no parece discutir el alegato relativo al artículo 7, según el cual desde 1954 no se ha celebrado ningún concurso para ingresar en el cuerpo de inspectores, a pesar de afirmar que "en Brasil, la admisión a una función pública sólo puede obtenerse mediante concurso"; por otra parte, no suministra respuesta alguna acerca del artículo 10.
68. Por ello, el Comité ha estimado que, si se había explicado en forma satisfactoria la manera en que se aplican ciertas disposiciones del Convenio núm. 81, por lo que estos puntos no requieren un examen ulterior, en cambio subsisten dudas en el caso de otros artículos, sea porque los alegatos han quedado sin respuesta o porque las respuestas suministradas no pueden considerarse plenamente satisfactorias.
69. Por lo que se refiere, en particular a la aplicación del artículo 11 del Convenio núm. 81, el Comité desea llamar desde ahora la atención del Gobierno sobre la importancia de disponer en todo momento de créditos suficientes para el reembolso de los gastos previstos, y sobre la importancia de prever arreglos administrativos que permitan asegurar que tales reembolsos se realicen en forma efectiva y rápida.
70. Por otra parte, en lo referente a los artículos 19 a 21 del Convenio, y teniendo en cuenta la importancia fundamental que desde el punto de vista de la eficacia práctica de la inspección reviste la preparación de informes periódicos sobre las actividades de estos servicios, el Comité estima indispensable que el Gobierno examine esta cuestión con detenimiento y suministre regularmente, en los informes de referencia, las informaciones previstas en el Convenio.
V. Procedimiento adoptado por el Comité después de la comunicación de la respuesta del Gobierno
71. Una vez recibida la respuesta del Gobierno interesado a las preguntas que le habían sido formuladas, el Comité debía decidir entre dos posibilidades:
a) en caso de considerar la respuesta recibida como satisfactoria, podía recomendar al Consejo de Administración que declare clausurado el procedimiento (artículo 7) (Nota_8); o
b) considerar que la respuesta recibida no es satisfactoria (artículo 8) (Nota_9), en cuyo caso podía:
i) solicitar informaciones complementarias; o bien
ii) decidir que se inicie, el debate sobre la aplicación del artículo 25 de la Constitución, para lo cual se podía invitar a un delegado del Gobierno a participar en dichas deliberaciones.
72. Después de celebrada dicha deliberación, el Comité podía: a) sea recomendar al Consejo de Administración que declare clausurado el procedimiento; b) solicitar informaciones complementarias; o bien: c) recomendar al Consejo.de Administración que declare que la reclamación es fundada y decida que se publique conjuntamente concia respuesta dada por el Gobierno, en caso de desearlo así (artículo 11) (Nota_10).
73. Basándose en las comprobaciones recogidas en el curso de su examen, el Comité ha decidido presentar al Consejo de Administración recomendaciones que se refieren simultáneamente a la clausura del procedimiento y a la prosecución del examen del caso por los órganos de la O.I.T.
74. En efecto, como se ha dicho anteriormente, el Comité estima que ciertos puntos pueden considerarse aclarados, de acuerdo con las respuestas enviadas por el gobierno, mientras que algunas otras cuestiones no han recibido una respuesta o una solución satisfactoria.
75. En tales circunstancias, no ha parecido adecuado recomendar la clausura pura y simple del procedimiento. Verdad es que el Comité hubiera podido solicitar un complemento de información, como lo autoriza el reglamento de referencia; no obstante, el Comité descartó esa posibilidad, teniendo en cuenta tanto el plazo que ya ha transcurrido desde que se sometiera la reclamación, en junio de 1965, como los datos de que actualmente dispone.
76. Teniendo presente la existencia de un mecanismo permanente descontrol sobre la aplicación de los convenios ratificados, el Comité estimó que la manera más adecuada para proseguir el examen de las cuestiones planteadas por la reclamación que se le había sometido consistiría en transmitir el presente informe y todas las informaciones de que dispone el Comité a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Al hacerlo, el Comité daría a la Comisión de Expertos la posibilidad de considerar los puntos que requieren mayor examen, poniéndose término en tal forma al procedimiento iniciado por el Comité. La Comisión de Expertos, que ya tiene ante sí la cuestión de la aplicación por el Brasil del Convenio (núm. 81) sobre la inspección del trabajo, 194, y en particular ciertas cuestiones relativas a los puntos que quedan en suspenso, podría proseguir el examen de éstos.
77. En conclusión, el Comité recomienda al Consejo de Administración que:
a) tome nota del presente informe;
b) declare clausurado el procedimiento iniciado por el Consejo de Administración para dar curso a la reclamación presentada por la Asociación de Funcionarios Federales del Estado de Sao Paulo acerca de la aplicación en el Brasil del Convenio (núm. 81) sobre la inspección del trabajo, 1947;
c) transmita a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones el presente informe, así como todas las informaciones recogidas por el Comité, rogándole que prosiga, con arreglo al sistema de control de la aplicación de los convenios ratificados, fundado en el examen de las memorias previstas por el artículo 22 de la Constitución, el examen de las cuestiones planteadas por la reclamación que quedan en suspenso;
d) ruegue al Gobierno de Brasil que tenga a bien enviar al Director General, para su sumisión a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, cuantas informaciones complementarias estime oportunas acerca de la aplicación del Convenio núm. 81, especialmente en lo relativo a las diversas cuestiones mencionadas en el presente informe;
e) encargue al Director General que informe al Gobierno de Brasil y a la organización autora de la reclamación acerca de las decisiones adoptadas.
Ginebra, 11 de noviembre de 1966.
Roberto Ago, Presidente.
Nota 1
Estas disposiciones son las siguientes:
Artículo 24.- Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o,de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no lia adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte, podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25.- Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, si la declaración recibida no se considerase satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida
Nota 2
Véase documento G.B.163/17/33.
Nota 3
El Sr. C. Kuntschen, miembro del Comité designado por los empleadores, cesó de participar en las actividades del Consejo de Administración a partir de su 166.a reunión, y ha sido sustituído, dentro de este Comité, a partir de dicha reunión.
Nota 4
Estas disposiciones son las siguientes
Artículo 34.- A solicitud del jefe de los servicios interesados, las empre'sas de transporte, incluidas las explotadas por la Unión, por los Estados, por los territorios o por las municipalidades, conceden a los inspectores del trabajo permisos de circulación gratuitos por la zona en que éstos ejercen sus funciones (artículo 230, párrafo 4 de las leyes laborales refundidas).
Artículo 42.- Los inspectores del trabajo tienen derecho, para los días en que, como se dice en el informe a que se hace referencia en el artículo 8, apartado o), han realizado un servicio exterior, al reembolso de los gastos motivados por los desplazamientos para los cuales el permiso gratuito de circulación previsto en el artículo 34 no es válido, así como al reembolso de los gastos accesorios realizados en el desempeño de sus funciones (artículo 11, párrafo 2 del Convenio núm. 81 de la O.I.T.), gastos cuya lista figurará en el decreto ministerial, pertinente; el reembolso se efectúa todos los meses con cargo a los recursos presupuestarios previstos a estos efectos.
1) El importe del reembolso previsto en el presente artículo no será superior a un tercio del monto diario de la retribución del'inspector del trabajo.
2) A los fines del presente artículo, el proyecto de presupuesto de la Unión incluye, en la parte relativa al personal civil (Ministerio del Trabajo y de la Previsión Social), la siguiente partida: 02.12 - Gastos especiales relacionados con la inspección del trabajo (Convenio núm. 81 de la O.I.T., artículo 11, párrafo 2).
3) Los inspectores del trabajo tienen derecho al reembolso previsto en el presente artículo sin perjuicio del derecho a las indemnizaciones diarias ni de otros derechos y beneficios que puedan reclamar de acuerdo con las disposiciones del Estatuto de los Funcionarios Civiles de la Unión y de los textos legislativos pertinentes complementarios.
Nota 5
Véanse, más adelante, los párrafos 16 a 18
Nota 6
El artículo 5 del Reglamento dice así:
"1. Si el Consejo de Administración decidiera transmitir la reclamación al gobierno contra el cual haya sido presentada, e invita a éste a que formule la declaración prevista en el articulo 24 de la Constitución, fijará a este efecto un plazo prudencial, de acuerdo al artículo 25.
2. Si el gobierno acusado tiene observaciones que hacer respecto a la duración de dicho plazo, podrá pedir que se le autorice designar un representatne que será oído lo antes posible por el Consejo acerca de dicho punto."
Nota 7
En septiembre de 1966, el Gobierno envió, para ser sometidos al Comité, ciertos datos estadísticos que anteriormente habían sido presentados a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y relativos a las actas de infracción, advertencias, notificaciones, inspecciones y otras medidas adoptadas en 1964 en los diferentes Estados que constituyen la Unión.
Nota 8
El artículo 7 reza así:
"1. Si después de recibido el informe del Comité previsto en el párrafo 3 del artículo 2, el Consejo de Administración considerara que la respuesta recibida es satisfactoria, declarará clausurado el procedimiento.
2. La Oficina Internacional del Trabajo comunicará por escrito la decisión adoptada tanto al Gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación como a la organización profesional autora de la misma."
Nota 9
El artículo 8 reza así:
"Si despues de recibir el informe del Comité previsto en el párrafo 3 del artículo 2, el Consejo de Administración considera que la respuesta recibida no es satisfactoria, podrá:
a) solicitar informaciones complementarias, aplazando toda decisión hasta el momento de haberlas recibido; o
b) decidir que se inicie el debate sobre la aplicación del artículo 25 de la Constitución."
Nota 10
El artículo 11 reza así:
"1. Después de la deliberación fundada en el informe del Comité previsto en el párrafo 3 del artículo 2, el Consejo de Administración podrá:
a) declarar clausurado el procedimiento; o
b) solicitar informaciones complementarias, aplazando la decisión final hasta el momento de haberlas recibido; o
c) declarar que la reclamación es fundada y decidir que se la publique conjuntamente con la respuesta dada, si la hubiere.
2. En todo caso, la Oficina Internacional del Trabajo comunicará por escrito la decisión adoptada tanto al gobierno contra el cual se hay presentado la reclamación como a la organización profesional autora de la misma."