RECLAMACIÓN (artículo 24) - POLONIA - C087 - 1995

1. NSZZ Solidaridad

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Informe núm. 301 del Comité de Libertad Sindical, Caso núm. 1785 -- Reclamación contra el Gobierno de Polonia presentada por NSZZ Solidaridad

Procedimiento de Quejas

Alegatos: no aplicación de las medidas destinadas a restituir bienes sindicales confiscados de manera ilegal
4. Por comunicación de fecha 15 de junio de 1994, el sindicato NSZZ Solidaridad presentó una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, alegando el incumplimiento por parte de Polonia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). En ocasión de su 260.a reunión (junio de 1994), el Consejo de Administración, remitió al Comité de Libertad Sindical el examen de los alegatos relativos al incumplimiento de lo dispuesto en el Convenio núm. 87. NSZZ Solidaridad envió informaciones complementarias por comunicaciones de fechas 28 de julio de 1994 y 22 de febrero de 1995. La Confederación Mundial del Trabajo y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) apoyaron esta reclamación por comunicaciones de fechas 20 y 21 de junio de 1994, respectivamente.
5. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 23 de septiembre de 1994 y 25 de mayo de 1995
6. Polonia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
A. Alegatos del querellante
7. En su comunicación del 15 de junio de 1994, NSZZ Solidaridad destaca, en primer lugar, que no se decidió a formular la presente reclamación hasta haber agotado todas las vías de recurso disponibles en el plano nacional, no habiendo obtenido, lamentablemente, que la legislación y la práctica se pusieran en conformidad con lo dispuesto en el Convenio núm. 87
8. NSZZ Solidaridad explica los antecedentes de los problemas que dieron lugar a la reclamación. En el mes de noviembre de 1980, al efectuarse la inscripción del sindicato NSZZ Solidaridad, el pluralismo sindical se restableció en Polonia tras más de 30 años de monopolio. Millones de miembros de la antigua estructura sindical única, controlada por el Partido Comunista, abandonaron las secciones industriales de la misma y se afiliaron a los sindicatos independientes y libres recién creados, ya se tratara de NSZZ Solidaridad o de otros sindicatos. Esta desafiliación masiva de miembros llevó a la disolución del CRZZ (Consejo Central de Sindicatos) - una estructura central monopolística de la Federación de Sindicatos, a la que había de pertenecer obligatoriamente cualquier organización sindical. A raíz de la disolución del CRZZ, sus enormes propiedades y bienes tenían que distribuirse entre todos los sindicatos existentes. Se formó una comisión especial encargada de alcanzar acuerdos detallados para la distribución del patrimonio del CRZZ. La comisión completó su tarea en el otoño de 1981, pero sus propuestas no pudieron ponerse en práctica debido a la imposición de la ley marcial en todo el territorio de Polonia a partir del 13 de diciembre de 1981. De acuerdo con los términos del decreto por el que se impuso la ley marcial, todos los sindicatos quedaban suspendidos y sus propiedades y bienes (buena parte de los cuales resultó perjudicada a consecuencia de la intervención del ZOMO - policía antidisturbios) quedaron sometidos temporalmente a la supervisión de los administradores nombrados por los voivods (órganos administrativos de distrito). Dicho período de suspensión culminó con la deslegalización de todos los sindicatos en virtud de la Ley Sindical de fecha 8 de octubre de 1982, por la que se volvió a introducir el sistema del sindicato único. Mediante orden del Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1992, se creó una comisión provisional encargada de administrar las propiedades y bienes sindicales.
9. En 1984, se creó la Alianza Nacional de Sindicatos de Polonia (OPZZ) como confederación nacional de estructuras sindicales, dotada de un carácter monopolístico. La OPZZ se reclamó heredera de las propiedades y bienes administrados por la comisión especial desde 1982. En respuesta a dicho reclamo, las órdenes dictadas por el Consejo de Ministros en marzo y abril de 1984 crearon la base legal para la transferencia gradual de las propiedades y bienes pertenecientes a los sindicatos anteriormente existentes. Por medio de una decisión específica de diciembre de 1984, se otorgaron a la OPZZ 200 millones de zlotys en efectivo, pertenecientes a los fondos confiscados a los sindicatos y, más concretamente, al sindicato NSZZ Solidaridad. A comienzos de 1989, durante la celebración de la Mesa Redonda de Conversaciones, un grupo de trabajo sobre el pluralismo sindical adoptó una decisión en virtud de la cual la OPZZ habría de restituir a Solidaridad las propiedades y bienes de los que se había apropiado. No obstante, debido a la resistencia y obstrucción deliberadas que opusieron todos los niveles de la estructura de la OPZZ, no fue posible llevar a la práctica la decisión de la Mesa Redonda. Ante las dificultades para alcanzar una solución negociada del problema que se planteaba en relación con las propiedades y bienes sindicales, un grupo de parlamentarios decidió presentar un proyecto de ley en la materia. Por último, el Parlamento aprobó, el 25 de octubre de 1990, la ley sobre la restitución de las propiedades y bienes expropiados a los sindicatos y organizaciones sociales como consecuencia de la imposición de la ley marcial. La necesidad de aprobar la ley siguiendo un procedimiento acelerado contribuyó a que la misma presentara varias deficiencias y, concretamente, a que se omitiera la cuestión relativa a las propiedades y bienes expropiados después de la imposición de la ley marcial, a las confiscaciones individuales de bienes de los sindicalistas y a las propiedades y bienes del CRZZ.
10. Según el querellante, aun cuando la ley creaba un mecanismo para la restitución de las propiedades y bienes, en virtud del cual podían formularse reclamos ante la Comisión de Reclamos Sociales, el procedimiento en su conjunto ha demostrado ser ineficaz hasta la fecha. Los defectos de la propia ley y la falta de mecanismos eficaces para la aplicación y ejecución de sus disposiciones la convierten en un instrumento relativamente débil para la formulación de reclamos. La Ley Sindical de 23 de mayo de 1991 introdujo una mejora parcial. El artículo 45 resuelve una de las omisiones, concretamente la relativa a las propiedades y bienes de los que se apropió el CRZZ en virtud del artículo 61 de la Ley Sindical de 18 de octubre de 1982. El querellante señala que esta solución ha permitido una redistribución de las propiedades y bienes que poseía el CRZZ empleando el mismo procedimiento al que recurrió la OPZZ para apropiarse propiedades y bienes una vez declarada la ley marcial. De esta forma, la OPZZ carecería de bases para contestar la legalidad del procedimiento en cuestión.
11. No obstante, la aplicación del artículo 45 de la ley de 1991 presenta enormes dificultades como, por ejemplo, el boicoteo total de la OPZZ a la legislación estatal aprobada, que reviste la forma de una acción deliberada y coordinada. Así, la OPZZ hizo circular entre sus afiliados una carta tipo que había de enviarse a la Comisión de Reclamos Sociales en caso de que Solidaridad reclamara la restitución de sus propiedades y bienes. Además, son numerosos los casos en los que ha quedado demostrado que los afiliados a la OPZZ han modificado su nombre y normativas internas con el fin de solicitar un nuevo registro ante los tribunales como supuestos sindicatos de nueva creación dotados de una nueva personalidad jurídica y exentos por ello de toda responsabilidad en relación con las propiedades y bienes de sus antecesores. Existen asimismo informes en los que se consigna la ocultación de determinados elementos de las propiedades y bienes sindicales confiscados, o su transferencia a fundaciones u otros órganos, creados especialmente, que se constituyen como nuevas entidades legales dotados de personalidad jurídica. Todos estos indicios demuestran la existencia de una acción a gran escala emprendida para evitar que se aplique a la OPZZ.
12. De este modo, aun cuando ambos instrumentos jurídicos (la ley de 25 de octubre de 1990 y la ley de 23 de mayo de 1991) establecen las bases legales para la restitución de las propiedades y bienes confiscados, tanto las deficiencias que se aprecian en sus disposiciones, como la falta de una aplicación efectiva de las mismas y la conducta obstruccionista de la OPZZ hacen que las posibilidades de lograr los objetivos que persiguen las normas legislativas quedan sensiblemente reducidas. Así pues, en opinión del querellante, es necesario que se respeten de manera estricta las disposiciones de los dos instrumentos, y que ambos sean objeto de modificaciones esenciales introducidas por un Parlamento surgido de nuevas elecciones. En primer lugar, la actual legislación debería completarse con una serie de normas destinadas a reforzar los mecanismos de aplicación y ejecución de la misma, imponiendo concretamente el "congelamiento" de los bienes y propiedades de la OPZZ, y reconociendo como nulas y sin efecto todas las escrituras supuestamente legales de ocultamiento o evasión, cesión o traspaso de una modalidad de posesión de cualquiera de las partes que integran el patrimonio expropiado. Estas posibilidades están de algún modo previstas en los párrafos 2 y 3 del artículo 1 de la ley de 25 de octubre de 1990.
13. En lo que respecta a la cuestión de la redistribución de las propiedades y bienes del disuelto CRZZ, la falta de un acuerdo entre los sindicatos afectados dentro del plazo fijado (esto es, hasta el 30 de septiembre de 1991) obliga al Gobierno, en virtud del párrafo 4 del artículo 45 de la Ley Sindical del 23 de mayo de 1991, a adoptar una resolución en la que se determinen los principios aplicables a la redistribución de las propiedades y bienes en cuestión. El querellante afirma que, en consecuencia, el Gobierno debería aprobar dicha resolución sin demoras y garantizar su aplicación efectiva. La urgencia de la adopción de una resolución de este tipo está justificada por la persistente obstrucción ejercida por la OPZZ y, lo que es peor aún, por el hecho de que la OPZZ sigue disfrutando de la enorme cantidad de bienes y propiedades sindicales. Según las fuentes a las que tiene acceso el querellante, se ha procedido al alquiler comercial de las propiedades en cuestión a empresas privadas, lo cual supone un enriquecimiento injusto y aún mayor de la OPZZ.
14. En su comunicación de fecha 28 de julio de 1994, el querellante se refiere a las reuniones intersindicales celebradas a partir del mes de febrero de 1992 en el Ministerio de Trabajo, destinadas a determinar el número de afiliados de los distintos sindicatos para decidir en qué proporciones se redistribuirían las propiedades y bienes del disuelto CRZZ. El querellante afirma que su representante en dichas reuniones puso regularmente de manifiesto las vacilaciones de la OPZZ a la hora de declarar el número real de sus afiliados. La casi totalidad de las demás organizaciones sindicales presentaron durante dichas reuniones su propia información acerca del número de afiliados, y se declararon dispuestas a someter las cifras presentadas a una verificación externa. Así, por ejemplo, el sindicato NSZZ Solidaridad presentó sus cifras más recientes relativas al número de afiliados, cifras que se comprueban cada año antes de la celebración del Congreso Nacional. La OPZZ fue el único sindicato cuyas cifras (4,8 millones de miembros) fueron objetadas por otros sindicatos, y fue asimismo el único sindicato que se opuso durante varios meses a la aplicación de un procedimiento de verificación. Cuando la OPZZ se mostró por fin de acuerdo en permitir la verificación, los representantes de NSZZ Solidaridad se entrevistaron con el Sr. Obarski (vicepresidente de la OPZZ), quien se limitó a facilitarles una hoja de papel en la que se declaraban las mismas cifras de afiliados que las que se habían presentado anteriormente, y ello a pesar de que, en sus declaraciones anteriores, se había referido a una importante documentación relativa al número de afiliados. La OPZZ declaraba continuamente en dichas reuniones que necesitaba más tiempo para determinar el número de sus afiliados pertenecientes a los distintos sindicatos sectoriales que la integraban. Tras varias prórrogas, el Sr. Obarski declaró que las ramas sectoriales de la OPZZ no disponían de listas de afiliados, aunque sí existían tales listas en sus organizaciones territoriales. Esto demuestra claramente que la OPZZ había mentido anteriormente cuando solicitó prolongaciones por las dificultades encontradas a la hora de hacer el recuento de sus afiliados por ramas sectoriales. Ante esta situación, se propuso proceder a una verificación en un número determinado de organizaciones territoriales de la OPZZ. En respuesta a las propuestas de verificación del número de afiliados de la OPZZ, su presidenta, la Sra. Ewa Spychalska, decidió retirar a la OPZZ de la comisión que se ocupaba de las propiedades y bienes del CRZZ. Esto constituyó una nueva e inaceptable obstrucción por parte de la OPZZ. La cuestión general del carácter representativo de las organizaciones sindicales en Polonia fue objeto de un seminario nacional en Bialobrzegi, del 6 al 7 de abril de 1994. En el transcurso de los debates, un representante de la OPZZ admitió que los ingresos procedentes de las cuotas de sus afiliados eran insignificantes, ya que la mayor parte de su presupuesto se basaba en una actividad empresarial.
15. Volviendo a la cuestión de las propiedades y bienes confiscados por las autoridades comunistas en virtud de la ley marcial, el querellante reitera su afirmación anterior de que la aplicación de la ley de 25 de octubre de 1990 sigue siendo ineficaz. Por una parte, esto puede ser consecuencia de las deficiencias de la legislación y, por otra, de la conducta obstruccionista llevada a cabo por la OPZZ para evitar la restitución de los bienes (recurriendo por ejemplo a la nueva inscripción en el registro y al cambio de nombre de las organizaciones afiliadas a la OPZZ con el fin de convertirlas en entidades legales nuevas, exentas de responsabilidad respecto de sus antecesoras, a la transferencia de los bienes a compañías privadas, fundaciones o fondos, etc...). Sin embargo, en este contexto, el querellante señala que la ley de 1990 ofrece suficientes garantías de procedimiento para quienes presenten reclamos a través de la Comisión de Reclamos Sociales, así como el derecho de apelación frente a las decisiones de esta última ante el Tribunal Supremo Administrativo. La Comisión ha informado en relación con el período que llega hasta el 30 de junio de 1994, que se ha ocupado de un total de 3.556 casos que se le han sometido desde que fuera creada, habiendo adoptado decisiones en 2.571 de estos casos y avalando acuerdos alcanzados entre las partes en 209 casos, mientras que en los restantes casos los procedimientos no habían llegado aún a su conclusión. En 617 de los casos que se resolvieron con decisiones de la Comisión, se apeló ante el Tribunal Administrativo. Estas cifras demuestran que, aun cuando el procedimiento ante la Comisión lleva tiempo, su modo de proceder constituye un elemento indispensable del estado de derecho en un país democrático. Así pues, en opinión del querellante, el Gobierno es responsable de la falta de eficacia en la aplicación de las decisiones de la Comisión de Reclamos Sociales. Esto puede demostrarse por medio de los informes de la citada Comisión. En el 85 por ciento de las 2.571 decisiones adoptadas por la Comisión de Reclamos Sociales, quedó establecido el deber de devolución de los bienes para aquellas organizaciones sindicales que se hubieran apropiado de los mismos. Así pues, en la inmensa mayoría de los casos no se objetó la responsabilidad de la devolución de los bienes en sí (en el restante 15 por ciento de las decisiones, las dificultades se referían a las pruebas documentales, problema que se plantea con frecuencia cuando se trata del período de la ley marcial).
16. Además, se observa en la actualidad una nueva y peligrosa tendencia en relación con el procedimiento de aplicación de la normativa. El querellante ofrece ejemplos de esta tendencia remitiéndose a dos casos documentados de trascendencia más general. El primero se refiere a una supuesta incapacidad de la OPZZ para dar satisfacción a los reclamos resueltos. La Segunda Junta del Tesoro (Drugi Urzad Skarbowy) de Varsovia admitió en la carta que remitió a la junta regional de Lublin del NSZZ Solidaridad que era posible que no obtuviera plena satisfacción en su demanda contra la OPZZ puesto que se desconocía el valor del patrimonio de esta última. Así pues, la Junta del Tesoro solicitó en 1993 al Tribunal de Distrito de Varsovia que emitiera un mandamiento judicial para determinar los bienes propiedad de la OPZZ, pero el Tribunal no se ha expedido hasta la fecha. El segundo caso pone de manifiesto una nueva dimensión. La Segunda Junta del Tesoro de Varsovia (que es la instancia territorial competente para encargarse de la ejecución de las sentencias que atañen a la OPZZ, que tiene su base en Varsovia) informó en su carta dirigida al consejo regional de Solidaridad de Gdansk que su demanda, que contaba con el respaldo de la Comisión de Reclamos Sociales, quedaba en suspenso debido a que se había iniciado una acción legislativa en el Parlamento para modificar la ley de 1990. Con arreglo a la legislación en vigor, no se considera legal una suspensión por motivos como la iniciación de una acción para modificar la legislación.
17. Según el querellante, el hecho de que estas tendencias hayan aparecido durante el año 1994 está estrechamente vinculado al acceso al poder de un nuevo gobierno y de la base política del mismo. Tras las elecciones parlamentarias del mes de septiembre de 1993, la coalición integrada por el Partido Campesino (satélite del antiguo Partido Comunista) y la Unión Democrática de Izquierda (partido postcomunista) formaron el gobierno. Un factor importante de esta elección parlamentaria fue que la OPZZ concurrió a las elecciones tomando parte de la lista electoral de candidatos de la Unión Democrática de Izquierda y obtuvo cerca de 60 escaños en el Parlamento. Este poder político, originado en una elección democrática, fue el que llevó a la OPZZ a tratar de modificar los acuerdos anteriores relativos a la restitución y redistribución del patrimonio sindical. El 26 de abril de 1994, un grupo de parlamentarios de la OPZZ trató, por medio de una moción, de anular la obligación de restituir al Gobierno ciertos bienes de la OPZZ, estableciendo que dichos bienes seguirían en poder de la OPZZ y que se compensaría a través del presupuesto estatal cualquier confiscación y expropiación de bienes pertenecientes al NSZZ Solidaridad. Se ha presentado un proyecto de ley que ignora todas las determinaciones anteriores y prevé la anulación de todas las decisiones de la Comisión de Reclamos Sociales de las sentencias del Tribunal Supremo Administrativo y de los acuerdos alcanzados por los sindicatos interesados. Aunque la presente demanda se refiere a un proyecto de ley, el querellante llama la atención sobre el hecho de que dicho proyecto constituye una nueva muestra de la actitud obstruccionista adoptada por la OPZZ en relación con este problema.
B. Respuesta del Gobierno
18. En su comunicación de fecha 23 de septiembre de 1994, el Gobierno reconoce que la ley de 25 de octubre de 1990 sobre la restitución de las propiedades y bienes expropiados a sindicatos y organizaciones sociales tras la promulgación de la ley marcial dista mucho de ser perfecta. Sus carencias han dificultado y siguen dificultando la labor de la Comisión de Reclamos Sociales, encargada de dirigir el procedimiento relativo a la restitución del patrimonio sindical.
19. El Gobierno añade que existen otros motivos. El 7 de octubre de 1992, la Dieta aceptó, a través de una resolución, parte de una sentencia dictada el 25 de febrero del mismo años por el Tribunal Constitucional. Esta parte de la sentencia declaraba contrarios a la Constitución de Polonia el párrafo 3 del artículo 2 y el artículo 3 de la ley de 1990, relativos a la obligación de proporcionar una compensación por el uso y desgaste de las propiedades utilizadas para satisfacer las necesidades de los miembros de los sindicatos. La Dieta no ha introducido hasta la fecha las correspondientes modificaciones a la ley de 25 de octubre de 1990, tal y como lo exige el párrafo 3 del artículo 7 de la ley de 29 de abril de 1985 sobre el Tribunal Constitucional. En enero de 1993, se iniciaron las labores en relación con dichas modificaciones, comenzando éstas en el marco de comisiones parlamentarias. Ello no obstante, se interrumpieron en junio de 1993 debido a la disolución del Parlamento.
20. Según el Gobierno, la falta de las necesarias normas legales provocó que el Tribunal Supremo Administrativo recomendara en sus sentencias sobre las quejas interpuestas contra las decisiones de la Comisión de Reclamos Sociales, que se suspendieran los procedimientos en todos los casos en los que un sindicato obligado a la restitución, alegara que ha empleado parte de los bienes expropiados en atender a las necesidades de miembros del sindicato Solidaridad. El Tribunal recomendó que los procedimientos quedaran en suspenso hasta que se hubieran introducido las enmiendas necesarias. Como consecuencia de ello, han quedado interrumpidos varios cientos de procedimientos relativos a la restitución de bienes.Las decisiones adoptadas hasta la fecha por la Comisión de Reclamos Sociales sobre la base de disposiciones que ahora se reconocen incompatibles con la Constitución se considerarán nulas y sin efecto, y la citada Comisión habrá de adoptar nuevas decisiones que se conformen a las enmiendas introducidas. No obstante, a pesar de las dificultades mencionadas y de otro tipo, la Comisión ya ha examinado cerca de 2.800 casos de un total de más de 3.500.
21. En cualquier caso, uno de los motivos causantes de las dificultades que se experimentan a la hora de poner en práctica la ley de 1990 reside, en opinión del Gobierno, en que el párrafo 1 del artículo 3 de la citada ley aplica un factor multiplicador excesivamente elevado para revaluar los fondos en zlotys que han de restituirse. Se han derivado de ello obligaciones para los sindicatos que, con arreglo al cálculo realizado por la Comisión de Reclamos Sociales, rebasan a menudo las posibilidades de pago de éstos, o incluso el valor de la totalidad de sus bienes. En consecuencia, los deudores cuyos recursos bancarios sean insuficientes para satisfacer las reclamaciones tratarán de evitar el pago de cantidades a las que no pueden hacer frente.
22. En lo que atañe a las acciones de la Segunda Junta del Tesoro y a la indolencia del Tribunal de Distrito, ambos de Varsovia, el Gobierno afirma que no tiene ni puede ejercer influencia alguna sobre el poder judicial. Así pues, si la Junta del Tesoro solicita al Tribunal de Distrito de Varsovia que emita una orden para que se den a conocer los bienes de la OPZZ, la decisión al respecto depende exclusivamente del citado Tribunal de Distrito. Por otra parte, los motivos que han llevado a la Junta del Tesoro a suspender procedimientos ejecutivos por haberse iniciado una acción legislativa en el Parlamento para modificar la ley de 1990 podrían suscitar algunas dudas. Ello no obstante, no existe justificación alguna para sugerir que exista algún tipo de relación entre estas dos cuestiones y los cambios políticos derivados de las elecciones parlamentarias del mes de septiembre de 1993, pues la Segunda Junta del Tesoro no ha procedido al pago de ninguna de las cantidades debidas a Solidaridad con cargo a las cuentas bancarias de la OPZZ desde que estas últimas fueran bloqueadas en diciembre de 1991.
23. El Gobierno explica que los problemas antes citados llevaron a un grupo de diputados a presentar al Presidente de la Dieta, el 26 de abril de 1994, un proyecto legislativo para reformar la ley de 1990. Dicho proyecto de ley incluye, además de los cambios derivados de la resolución adoptada por la Dieta con fecha 7 de octubre de 1992, una propuesta conducente a sustituir el principio de la responsabilidad genérica de los sindicatos que se apropiaron de los bienes de Solidaridad, que es el que se aplica en la actualidad, por el principio de la responsabilidad de los sujetos que, a raíz de la promulgación de la ley marcial, se apropiaron directamente y gestionaron dichos bienes y, sólo después (en el período que va de 1983 a 1985) los transfirieron a sindicatos de nueva creación (incluida la OPZZ). Según estas propuestas, los sindicatos y su organización central (la OPZZ) estarían obligados a restituir los recursos financieros de los que dispusieron durante el período en cuestión, con sus correspondientes intereses bancarios. No obstante, dichos pagos habrían de realizarse con arreglo a las posibilidades financieras de los sindicatos. El importe restante, es decir, el resultante de la diferencia entre la suma realmente restituida por los sindicatos y la suma debida en virtud del párrafo 1 del artículo 3 de la ley de 1990, estaría a cargo de las empresas y del Tesoro. Sin embargo, puesto que esta solución representaría una carga considerable para las finanzas estatales, el Gobierno procedería, antes de dar a conocer su postura definitiva, a calcular si podría el presupuesto del Estado hacerse cargo de estas obligaciones adicionales y en cuánto tiempo podría satisfacerlas. Por otra parte, la presidencia de la Comisión Nacional del NSZZ Solidaridad adoptó, con fecha 27 de junio de 1994, su posición núm. 107/94 por la que rechazaba el citado proyecto de ley de 26 de abril de 1994 en su totalidad. A este respecto, cabe observar que se están prorrogando las labores relacionadas con el proyecto de enmienda a la ley de 1990, debido a que se pretende que las nuevas disposiciones legales cuentan, como mínimo, con una neutralidad favorable por parte de las principales partes interesadas, y concretamente del NSZZ Solidaridad.
24. No obstante, el Gobierno rechaza la solicitud del querellante de que se congelen todas las propiedades y bienes de la OPZZ para asegurarse de que esta organización procederá a la restitución al sindicato Solidaridad de los bienes que le pertenecen. Esta solución se considera injustificada debido a que dentro del patrimonio de la OPZZ, figuran, además de los bienes pertenecientes a Solidaridad de los que se apropió, bienes que eran propiedad de la OPZZ (procedentes de las cuotas de afiliación) y otros bienes que se encargaba de administrar, procedentes del patrimonio del antiguo CRZZ, parte de los cuales se convertirá en propiedad de la OPZZ cuando se proceda a su distribución. La solución que propone NSZZ Solidaridad paralizaría las actividades de la OPZZ y, en consecuencia, supondría una violación del Convenio núm. 87. En cualquier caso, la Oficina de Impuestos ha procedido a bloquear las dos cuentas de la OPZZ en Varsovia desde el mes de diciembre de 1991, y la carga que representan para la OPZZ las decisiones adoptadas por la Comisión de Reclamos Sociales sobrepasa sobradamente los activos financieros depositados en las citadas cuentas bancarias.
25. A continuación, el Gobierno declara que la cuestión de la distribución de los bienes del antiguo CRZZ es otro problema que exige una solución urgente. En virtud del artículo 45 de la Ley Sindical del 23 de mayo de 1991, los representantes de los trabajadores pertenecientes a los sindicatos nacionales habrán de determinar de manera independiente (por mutuo acuerdo) los principios por los que se regirán la utilización y distribución de los bienes del CRZZ. Aun cuando la misma disposición obliga al Gobierno a promulgar, si no se alcanza un acuerdo intersindical antes del 30 de septiembre de 1991, una orden en la que se establezcan los principios de utilización y distribución de los bienes del CRZZ, éste decidió posponer la promulgación de dicha orden, al menos hasta que se alcanzara un acuerdo intersindical básico al respecto. Este fue el motivo por el cual a partir de febrero de 1992 se celebraran reuniones entre los distintos sindicatos nacionales en la sede del Ministerio de Trabajo. No obstante, las sesiones conjuntas se interrumpieron debido a las dificultades encontradas a la hora de decidir las proporciones en que se habían de distribuir los bienes.
26. El Gobierno no consideró que la prolongación de las negociaciones acarreara repercusiones negativas, ya que el párrafo 2 del artículo 45 de la Ley Sindical de 1991 garantiza la protección frente a la disminución del valor de los bienes del antiguo CRZZ administrados por la OPZZ. Dicha protección queda asegurada al declararse nulas y sin valor todas las actuaciones legales que rebasen el ámbito de la gestión normal. Además, los beneficios que obtengan terceras partes de tales actuaciones ilegales quedan sometidos al derecho de restitución en favor de los activos que se hayan visto disminuidos.
27. Como resultado de lo anterior, se celebraron en enero de 1994 nuevas conversaciones en la sede del Ministerio de Trabajo y Política Social, con la participación de representantes de las direcciones de Solidaridad y de la OPZZ. En el transcurso de dichas reuniones, ambas partes acordaron emprender negociaciones a la mayor brevedad, y la OPZZ señaló que facilitaría a Solidaridad los documentos necesarios. Aunque aún ha de celebrarse la siguiente ronda de negociaciones, el Gobierno considera que aún existe la posibilidad de alcanzar un acuerdo para la distribución de los bienes del CRZZ. Esta solución sería más favorable para las partes interesadas que una decisión administrativa adoptada por el Gobierno para zanjar las disputas intersindicales sobre los bienes. Por ultimo, el Gobierno subraya que la falta de eficacia observada hasta la fecha en lo que atañe a la restitución de los bienes sindicales no es resultado de la indolencia o mala voluntad por parte del Gobierno, sino que tiene su origen en obstáculos jurídicos y en la delicada situación financiera de los sindicatos, que hace imposible el pago de deudas elevadas.
28. En su comunicación de fecha 25 de mayo de 1995, el Gobierno señala que la Dieta ya ha iniciado los trabajos en relación con el proyecto de enmienda a la ley de 25 de octubre de 1990. Los diputados han sometido a la Dieta una versión modificada del proyecto de enmienda, versión que difiere del texto al que se refirió el Gobierno en sus anteriores comunicaciones. Una de las diferencias principales radica en la existencia de una disposición que prevé que sea la Tesorería del Estado y no las empresas, la que asuma una parte importante de las deudas sindicales de manera exclusiva. Esta diferencia se debe a que el objetivo principal que persigue la ley es el de garantizar la restitución final y real - y no sólo formal - de su patrimonio al sindicato Solidaridad, y también el de reducir la deuda de otros sindicatos a este respecto, con el fin de asegurarse de que sean capaces de hacer frente a sus obligaciones. El 25 de abril de 1995 el Consejo de Ministros adoptó y presentó a la Dieta el citado proyecto de enmienda, señalando que constituía una base adecuada para el desarrollo de una posterior labor legislativa.
29. Por otra parte, el Gobierno declara que está dispuesto a hacerse cargo, a través de la Tesorería del Estado, de una parte de las deudas sindicales, proponiendo la compensación de las reclamaciones por medio del reparto de objetos y equipos de propiedad comunal, de la asignación de material y equipos propiedad de empresas estatales reestructuradas o disueltas, de la distribución de acciones de compañías que son propiedad o están bajo el control de la Tesorería del Estado, y de la realización de pagos directos, y ello hasta cubrir el importe acordado entre los sindicatos. Además, el Gobierno ha sugerido que el problema de la distribución de los bienes del antiguo CRZZ, que se encuentran actualmente a disposición de la OPZZ, se resuelva aplicando las citadas enmiendas propuestas.
30. En la actualidad, una subcomisión creada por la Comisión Legislativa de la Dieta procede a la redacción del proyecto de enmienda. Por último, el Gobierno señala que un plenipotenciario de la Comisión Nacional de Solidaridad ha tomado parte en las labores de esta subcomisión desde el 30 de marzo de 1995.
C. Conclusiones del Comité
31. El Comité observa que los alegatos de este caso se refieren al fracaso del Gobierno a la hora de garantizar la restitución efectiva del patrimonio del sindicato NSZZ Solidaridad, confiscado en ocasión de la promulgación de la ley marcial y después de ésta, y otorgado a la Alianza Nacional de Sindicatos de Polonia (OPZZ) en 1984. Los alegatos también se refieren a la incapacidad de redistribuir el patrimonio del antiguo monopolístico Consejo Central de Sindicatos (CRZZ). Según el querellante, cabe atribuir este fracaso al hecho de que el Gobierno no se aseguró de la introducción de enmiendas legislativas a la ley de 25 de octubre de 1990 y a la ley de 23 de mayo de 1991 que permitieron reforzar los mecanismos para la aplicación y ejecución de las disposiciones de las mismas. El Gobierno afirma por su parte que elaboró un proyecto de enmiendas, fechado el 26 de abril de 1994, que fue, no obstante, rechazado por la presidencia de la Comisión Nacional de Solidaridad. En consecuencia, no siguió adelante con la promulgación de las citadas enmiendas. El Comité considera que es deplorable que más de 10 años después de la confiscación de los bienes de NSZZ Solidaridad los mismos aún no hayan sido devueltos.
32. El Comité observa que, según el querellante, la restitución de estos bienes ha resultado extremadamente difícil, no sólo por las deficiencias de las disposiciones de los citados instrumentos legales, sino también por la conducta obstruccionista de la OPZZ. Esta conducta obstruccionista de la OPZZ se ha traducido en la nueva inscripción en el registro y en el cambio de nombre de sus organizaciones afiliadas, para convertirlas así en nuevas entidades legales carentes de responsabilidad en relación con las actuaciones de sus predecesores, y la transferencia de activos a compañías privadas, fundaciones o fondos, etc. El querellante señala, sin embargo, que la ley de 1990 prevé suficientes garantías de procedimiento para los reclamantes a través de la Comisión de Reclamos Sociales, así como el derecho de apelación contra las decisiones de la misma ante el Tribunal Supremo Administrativo. Hasta el 30 de junio de 1994, la Comisión de Reclamos Sociales se ha ocupado de 3.556 casos presentados, adoptando decisiones en 2.571 de estos casos. Dado que ha quedado establecida la obligación para las organizaciones que se han apropiado de los activos de proceder a la restitución de los mismos, el querellante opina que el Gobierno es responsable de la falta de eficacia en la aplicación de las decisiones de la Comisión de Reclamos Sociales.
33. En este contexto, el Comité observa que el querellante sugiere el "congelamiento" de todas las propiedades y activos de la OPZZ y que se considere nula y sin valor cualquier escritura legal de ocultamiento o evasión, cesión o traspaso de cualquier parte de estas propiedades. El Gobierno considera esta demanda injustificada, puesto que las propiedades y activos que se encuentran a disposición de la OPZZ no solamente incluyen el patrimonio del sindicato Solidaridad del que se ha apropiado, sino también activos que son propiedad de la OPZZ, así como otros activos del antiguo CRZZ, parte de los cuales se convertirá, una vez realizada la distribución, en propiedad de la OPZZ. Sin embargo, la Oficina Fiscal ha procedido al bloqueo de las dos cuentas de la OPZZ en Varsovia a partir de diciembre de 1991.
34. No obstante, el Comité toma nota con preocupación de que este tipo de razonamientos por parte del Gobierno no resuelve el problema de la restitución al sindicato Solidaridad de los activos que le fueron confiscados en 1984. La preocupación del Comité se ve de algún modo agravada por la declaración realizada por el Gobierno de que el principal motivo de las dificultades experimentadas para la restitución de estos activos reside en el hecho de que el párrafo 1 del artículo 3 de la ley de 1990 prevé un índice multiplicador excesivamente alto para la revaluación de los fondos que han de restituirse cifrados en zlotys polacos. El Comité observa que este es exactamente el mismo argumento que empleó la OPZZ en una queja anterior presentada en mayo de 1993 (véase 287.o informe del Comité, caso núm. 1677 (Polonia), párrafos 343-369). El Comité desearía reiterar en esta ocasión lo que afirmó entonces: esto es, que la finalidad de este artículo es que se restituyan a las antiguas organizaciones propietarias, a los efectos de su actividad sindical, fondos que les fueron decomisados hace más de diez años. En consecuencia parece legítima la aplicación de un índice multiplicador razonable para que estas organizaciones puedan recuperar fondos de valor equivalente al de los que le fueron decomisados. El Comité considera, sin embargo, que no le incumbe pronunciarse sobre el valor del índice multiplicador de que se trata en el presente caso, pero que esta cuestión ha de ser resuelta a nivel nacional, de ser posible por vía de acuerdo entre todas las partes interesadas.
35. El Comité recuerda que, al examinar la citada queja durante el mes de mayo de 1993, expresó la esperanza de que las modificaciones de la ley de 25 de octubre de 1990 entraran en vigor rápidamente con objeto de ofrecer a las organizaciones sindicales un marco legal completo y definitivo dentro del cual pudiera realizarse la devolución del patrimonio sindical, con la plena participación de las organizaciones en cuestión. A este respecto, el Comité señala que la presidencia de la Comisión Nacional del NSZZ Solidaridad rechazó un primer proyecto de enmienda, de fecha 26 de abril de 1994. Ello no obstante toma nota con interés de la declaración formulada por el Gobierno en su última comunicación, según la cual el Consejo de Ministros aprobó, el 25 de abril de 1995, una versión modificada del proyecto de enmienda antes citado como base para una posterior labor legislativa. Dicho proyecto de enmienda está siendo redactado por una subcomisión creada por la Comisión Legislativa de la Dieta. Además, un plenipotenciario de la Comisión Nacional de Solidaridad ha tomado parte en las labores de esta subcomisión desde el 30 de marzo de 1995. El Comité exhorta al Gobierno a que se asegure de la rápida entrada en vigor de este proyecto legislativo para la modificación de la ley de 25 de octubre de 1990. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto, así como de cualquier acontecimiento relativo a la aplicación práctica de dichas enmiendas, una vez que éstas hayan entrado en vigor.
36. En lo que respecta a la redistribución de las propiedades y activos del antiguo CRZZ, el Comité toma nota de la afirmación del querellante en el sentido de que el Gobierno está obligado, en virtud de la Ley Sindical de 1991, a adoptar una resolución en la que se determinen los principios que se aplicarán a la redistribución de las propiedades y activos en cuestión. Según el querellante, la urgente necesidad de adoptar una resolución de este tipo se justifica por la falta de acuerdo hasta la fecha entre los sindicatos interesados. El Gobierno por su parte, a la vez que reconoce que se celebraron conversaciones intermitentes que se interrumpieron debido a la falta de un consenso en relación con los principios que habrán de aplicarse para la redistribución de las propiedades y activos, considera que sigue siendo posible alcanzar una solución que sea fruto del acuerdo entre las partes. En opinión del Gobierno, las partes interesadas resultarían más beneficiadas por una solución de este tipo que por una decisión administrativa adoptada por el Gobierno para zanjar las disputas intersindicales. El Comité toma nota de la incapacidad de las partes para alcanzar un acuerdo al 30 de septiembre de 1991 sobre este tema y que 4 años después aún no lo han hecho. En cualquier caso, no parece que el Gobierno hubiera de adoptar necesariamente una resolución en la que se determinen los principios aplicables para la redistribución, ya que el propio Gobierno señala su intención de que la redistribución de los activos del antiguo CRZZ se rija por las enmiendas a la ley de 1990. El Comité expresa la firme esperanza de que tales enmiendas se aplicarán de inmediato y que resolverán de manera efectiva el problema de la redistribución de los activos del antiguo CRZZ. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de cualquier acontecimiento a este respecto.
37. En espera de la entrada en vigor de dichas enmiendas, el Comité observa con preocupación que se ha informado de varios actos de disimulación y obstrucción por parte de la OPZZ, entre los que se incluyen el cambio de nombre y de normas internas de sus organizaciones afiliadas con el fin de solicitar a los tribunales una nueva inscripción en los registros como sindicatos de nueva creación exentos de responsabilidad en relación con las propiedades y activos de sus predecesores, el ocultamiento de elementos del patrimonio sindical confiscado o la transferencia de los mismos a fundaciones u otros órganos especialmente creados con este fin; el alquiler de propiedades confiscadas a compañías privadas para beneficio de la OPZZ; y el ocultamiento y posterior aumento exagerado de las cifras reales de afiliación por parte de los representantes de la OPZZ que asisten a las reuniones intersindicales celebradas desde febrero de 1992 en el Ministerio de Trabajo, reuniones destinadas a determinar el número de afiliados de los distintos sindicatos para decidir las proporciones que habrán de aplicarse para la redistribución de las propiedades y activos del disuelto CRZZ. El Comité observa que el Gobierno no sólo no refuta ninguna de esos alegatos, sino que explica estas acciones basándose en el supuesto hecho de que, por aplicarse un índice multiplicador excesivamente elevado, las deudas sindicales fijadas por la Comisión de Reclamos Sociales sobrepasan a menudo las posibilidades de pago de los sindicatos deudores.
38. No obstante, en opinión del Comité, tales actos destinados a eludir la restitución de los activos a sus propietarios legales no pueden tolerarse ni ignorarse. En este contexto, el Comité observa que el párrafo 2 del artículo 45 de la Ley Sindical de 1991 garantiza la protección contra la devaluación de los activos del antiguo CRZZ administrados por la OPZZ, declarando nulas y sin valor todas las actuaciones legales que sobrepasen el ámbito de la gestión normal, y obligando a la restitución de los bienes y de los beneficios de terceras partes que resulten de tales actuaciones ilegales en favor de los activos reducidos. El Comité considera que el patrimonio del sindicato Solidaridad confiscado tras la promulgación de la ley marcial tiene derecho a ser objeto de la misma protección legal. En consecuencia, el Comité exhorta al Gobierno a que, en espera de que entren en vigor las enmiendas a la ley de 1990, adopte medidas inmediatas y adecuadas, incluyendo la imposición de sanciones si fuera necesario, con el fin de garantizar que la misma protección que se ofrece a los activos del antiguo CRZZ en virtud de la Ley Sindical de 1991, se aplique a los activos de Solidaridad, que fueron confiscados durante el período de la ley marcial. Esto podría hacerse considerando nulos y sin valor todos los actos legales que rebasen el ámbito de la gestión normal de los antiguos activos de solidaridad y obligando a la restitución de los beneficios que resulten para terceras partes de tales actos ilegales en favor de los activos reducidos. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de cualquier progreso realizado en la adopción de tales medidas.
Recomendaciones del Comité
39. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
a) el Comité solicita al Gobierno que se asegure de que el proyecto de enmienda a la ley de 25 de octubre de 1990 entre rápidamente en vigor, de modo que las organizaciones sindicales dispongan de un marco legal completo y definitivo dentro del cual pueda realizarse la devolución del patrimonio sindical, confiscado en aplicación de la ley marcial, con la plena participación de las organizaciones interesadas. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de cualquier acontecimiento a este respecto, así como de la aplicación práctica de dichas enmiendas una vez que hayan entrado en vigor;
b) tomando nota de que el Gobierno tiene intención de que el problema de la redistribución del patrimonio del disuelto Consejo Central de Sindicatos (CRZZ) se resuelva con arreglo a lo dispuesto en las enmiendas antes citadas, el Comité expresa la firme esperanza de que dichas enmiendas se aplicarán de inmediato y que resolverán de manera efectiva el problema de la redistribución del patrimonio del antiguo CRZZ. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de cualquier progreso realizado a este respecto, y
c) en espera de que entren en vigor las enmiendas a la ley de 1990, el Comité exhorta al Gobierno a que adopte las medidas inmediatas y adecuadas, incluyendo si fuera necesario la imposición de sanciones, con el fin de garantizar que la misma protección que se ofrece a los activos y propiedades del antiguo CRZZ en virtud de la Ley Sindical de 1991 se aplique a los activos del sindicato Solidaridad que fueron confiscados durante el período de la ley marcial. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de cualquier progreso realizado en la adopción y aplicación de tales medidas.