RECLAMACIÓN (artículo 24) - QATAR - C029 - (Presentada: 2013 - Informe: 2014)

Confederación Sindical Internacional , Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Qatar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Confederación Sindical Internacional y la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Qatar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Confederación Sindical Internacional y la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera

Decisión

El Consejo de Administración:
a) aprobó el informe contenido en el documento GB.320/INS/14/8;
b) solicitó al Gobierno que, en vista de las condiciones de trabajo que ciertos trabajadores podían afrontar y para garantizar que éstos gozaran de la protección prevista en el Convenio, tomara en consideración las medidas solicitadas en los párrafos 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 57, 58 y 63 del documento GB.320/INS/14/8, y en particular:
i) reconsiderase sin demora el funcionamiento del sistema de patrocinio para evitar que los trabajadores migrantes se hallaran en una situación de mayor vulnerabilidad a la imposición de un trabajo en régimen de explotación al que no pudieran sustraerse;
ii) garantizase sin demora el acceso de los trabajadores migrantes a la justicia de forma que pudieran hacer valer de manera efectiva sus derechos, en particular mediante el refuerzo del mecanismo de presentación de quejas y del sistema de inspección del trabajo, así como gracias a la mayor autonomía de estos trabajadores;
iii) velase por que se aplicaran penas adecuadas para sancionar los actos vinculados al trabajo forzoso que se tipificaban en el Código Penal, la Ley del Trabajo y la Ley núm. 15, de 2011, contra la Trata de Personas;
c) invitase al Gobierno a facilitar información sobre las medidas adoptadas para dar curso a las recomendaciones del Comité, incluidos datos pertinentes sobre el número y la índole de las infracciones del marco legislativo aplicable, así como sobre las penas concretamente impuestas, para su consideración en la próxima reunión de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que se mantendría en noviembre–diciembre de 2014;
d) invitase al Gobierno a que recurriera a la asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo para aplicar estas recomendaciones, y
e) hiciera público el informe y diera por terminado el procedimiento incoado mediante la presente reclamación.

I. Introducción

1. En una comunicación de fecha 16 de enero de 2013, la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM) presentaron una reclamación, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, en la que se alega el incumplimiento por Qatar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), que fue ratificado por Qatar en 1998 y cuyas disposiciones se aplican actualmente en el país.
2. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
- Artículo 24
- Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
- Artículo 25
- Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT, en su tenor revisado por el Consejo de Administración en su 291.ª reunión (noviembre de 2004), el Director General acusó recibo de la reclamación, informó de la misma al Gobierno de Qatar y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
4. En su 317.ª reunión (marzo de 2013), el Consejo de Administración declaró que la reclamación era admisible y designó un Comité para examinarla. Este Comité está constituido por el Sr. Dongwen Duan (miembro gubernamental, China), el Sr. Khalifa Khamis Mattar (miembro empleador, Emiratos Árabes Unidos) y la Sra. Binda Pandey (miembro trabajador, Nepal).
5. El Gobierno de Qatar envió sus observaciones por comunicación de fecha 10 de julio de 2013.
6. El Comité se reunió por primera vez el 24 de octubre de 2013 y decidió solicitar a las organizaciones querellantes y al Gobierno que proporcionaran información adicional sobre determinados aspectos. Se recibió información adicional de la CSI el 21 de noviembre de 2013, y del Gobierno el 22 de enero de 2014.
7. El Comité se reunió el 20 y el 24 de marzo de 2014 para examinar el caso y adoptar su informe.

II. Examen de la reclamación

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

8. En sus comunicaciones de 16 de enero y 21 de noviembre de 2013, las organizaciones querellantes alegan el incumplimiento por Qatar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) a través de la adopción de políticas y prácticas que facilitan la imposición de trabajo forzoso por los empleadores. Según las organizaciones querellantes, el marco legal de Qatar no es suficiente para proteger los derechos de los trabajadores migrantes, y las medidas legales de protección en vigor no se hacen cumplir de manera adecuada. A ese respecto, las organizaciones querellantes hacen referencia a varias situaciones que afectan a los trabajadores migrantes, tanto antes como después de su llegada al país, y que facilitan la imposición de trabajo forzoso.
9. Las organizaciones querellantes indican que los trabajadores migrantes suelen llegar a Qatar sin un contrato de trabajo escrito, o que a su llegada se les ofrece un nuevo contrato sustancialmente diferente del prometido en el país de origen, en particular por lo que respecta al tipo de trabajo y al salario. Las organizaciones querellantes alegan que si bien la legislación nacional prohíbe que las agencias de contratación basadas y registradas en Qatar cobren tarifas o tasas por la contratación de esos trabajadores, dicha legislación no aborda el problema de las empresas de contratación que recurren a organizaciones extranjeras afiliadas para que cobren esas tasas. Además, en virtud de la legislación los empleadores no tienen la obligación específica de correr con los gastos relacionados con la contratación. Habida cuenta de las elevadas tasas de contratación que deben abonar antes de la salida y de los gastos en que incurren por el viaje, muchos trabajadores acumulan deudas y se ven obligados a conservar sus puestos de trabajo en Qatar, sean cuales fueren las condiciones de empleo. Esas condiciones pueden incluir el impago de los salarios durante varios meses, el suministro de alojamiento con un saneamiento deficiente y sin electricidad, y unas condiciones de trabajo peligrosas que pueden causar lesiones o incluso la muerte.
10. Según las organizaciones querellantes, la ley núm. 4, de 2009, que regula el sistema de patrocinio (Kafala), figura entre las más restrictivas de la región y facilita la imposición del trabajo forzoso ya que hace difícil que un trabajador migrante pueda dejar de trabajar para un empleador abusivo. Amparándose en esa ley, los empleadores controlan los movimientos de los trabajadores a su cargo, en particular su autorización para residir en Qatar, cambiar de trabajo o abandonar el país, y los trabajadores no pueden cambiar de empleo sin el consentimiento del empleador. Si bien la ley núm. 4, de 2009, habilita al Ministerio del Interior para que transfiera el patrocinio en caso de abuso por parte del empleador, en la práctica esta disposición se aplica en relativamente pocas ocasiones. Los trabajadores que dejan su puesto de trabajo sin autorización pueden ser denunciados a las autoridades como prófugos, y en tal caso dejan de estar protegidos contra los abusos o el impago del salario. Los trabajadores denunciados como prófugos serán detenidos y condenados a pagar una multa, o podrán ser expulsados o inculpados. Los costos asociados deberían ser pagados por el empleador, pero a menudo se hace cargo de ellos el propio trabajador y, en ocasiones, el Gobierno o la embajada extranjera.
11. Las organizaciones querellantes sostienen que si bien la práctica de confiscar los pasaportes de los trabajadores es ilegal, los empleadores suelen retener los pasaportes de los trabajadores a su llegada. Apoyándose en un estudio llevado a cabo en noviembre de 2012 por el Instituto de Investigación y Estudios Sociales y Económicos de la Universidad de Qatar, las organizaciones querellantes indican que el 86 por ciento de los trabajadores expatriados tuvo que entregar su pasaporte al empleador. Esta práctica permite a los empleadores mantener a los trabajadores sometidos a su control. Los inspectores del trabajo no supervisan ni investigan periódicamente esta práctica y tampoco se supervisa de forma sistemática a las empresas para evitar que recurran a ella. Además, los empleadores incumplen a menudo la obligación de proporcionar visados de residencia a sus trabajadores, pese a estar prescrita por ley. La práctica de dejar «indocumentados» a los trabajadores restringe su libertad de movimiento, ya que corren el riesgo de ser detenidos, y les impide acceder a servicios médicos básicos o a servicios bancarios.
12. Las organizaciones querellantes indican asimismo que en ocasiones se trata de disuadir a los trabajadores de dejar el empleo, bajo la amenaza de que no recibirán el salario adeudado o serán expulsados. Por otra parte, los empleadores pueden impedir que los trabajadores abandonen Qatar, ya que éstos necesitan la autorización de los primeros para poder salir del país.
13. Además, las organizaciones querellantes afirman que los trabajadores no tienen acceso a un mecanismo de presentación de quejas eficaz que permita solucionar estos problemas. Esto se debe a que los inspectores del Departamento de Inspección del Ministerio de Trabajo no visitan las empresas para comprobar si están acatando la ley, salvo si se ha recibido una queja. Por lo tanto, los trabajadores soportan la carga de tener que elevar las quejas, aunque carezcan de la información necesaria para poder utilizar el mecanismo previsto a tal fin. Las barreras lingüísticas son un obstáculo en este sentido, ya que la mayoría de los servicios sólo están disponibles en árabe y en inglés, lenguas que no hablan la mayor parte de los trabajadores migrantes. De los 150 inspectores de trabajo con que cuenta el país, sólo unos pocos hablan otros idiomas aparte del árabe y un poco de inglés, lo que impide la comunicación con la mayoría de los trabajadores migrantes. Por otra parte, dado que los empleadores tienen potestad para poner fin a la relación laboral (con fines de expulsión), cancelar el permiso de residencia, o denegar un cambio de empleador o un visado de salida, los trabajadores pueden temer denunciar los abusos.
14. Los trabajadores que llegan a elevar quejas ante el Departamento de Trabajo no suelen recibir ingresos ni se les suministra alojamiento durante todo el proceso, lo que hace más difícil que puedan obtener reparación. Mientras se tramita un litigio se puede transferir temporalmente el patrocinio, pero según las organizaciones querellantes esto rara vez ocurre. Los trabajadores que presentan quejas también pueden toparse con barreras lingüísticas y exponerse a largos períodos de espera. En cuanto al enjuiciamiento de las personas involucradas, se han abierto pocas causas penales contra empleadores abusivos.
15. Las organizaciones querellantes informan de la situación de siete trabajadores migrantes en particular, sin dar a conocer su identidad, y afirman que se trata de casos representativos. En la información adicional que proporcionan, se refieren a varios casos específicos que se han conocido a raíz de las entrevistas realizadas por una organización no gubernamental a 210 trabajadores migrantes. Los ejemplos descritos en ambas comunicaciones se refieren a trabajadores que fueron víctima de la confiscación del pasaporte, incluido el caso de un empleador que exigió una suma de dinero para devolverlo; casos de sustitución de contratos, en los que se cambiaban los términos relativos a la cuantía de la remuneración y la naturaleza del trabajo; impago de salarios; denegación de un visado de residencia; y condiciones de trabajo que incluyen largas horas de trabajo, violencia física, abusos sexuales y alojamiento precario. Los ejemplos concretos también reflejan situaciones en las que los trabajadores no pueden acceder a mecanismos de presentación de quejas o sufren las represalias de los patrocinadores tras la presentación de la queja, por ejemplo, cuando el empleador se niega a transferir el patrocinio.
16. Las organizaciones querellantes se refieren también a la declaración emitida por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Migrantes tras su visita a Qatar en noviembre de 2013. El Relator Especial señaló que la práctica de la confiscación de pasaportes por parte de los patrocinadores parecía aún estar muy extendida, a pesar de las prohibiciones legislativas. Además, pese a que las agencias de contratación de Qatar tenían prohibido cobrar comisiones de contratación, muchos migrantes habían pagado tasas por ese concepto en sus países de origen para poder viajar a Qatar. Varios migrantes habían sufrido las consecuencias de la sustitución de contratos, pues el contrato que habían firmado en su país de origen se había sustituido por otro distinto a su llegada a Qatar, con un salario más bajo y una descripción de trabajo diferente. Por otra parte, la disposición de la Ley relativa al Sistema de Patrocinio que faculta al Ministerio del Interior para que transfiera el patrocinio en caso de abuso por parte del empleador se aplicaba en relativamente pocos casos. El Relator Especial de las Naciones Unidas expresó su preocupación por el hecho de que muchos migrantes sufrían violaciones de los derechos humanos en el lugar de trabajo, en particular, impago del salario, accidentes frecuentes en obras de construcción y condiciones de trabajo peligrosas que provocaban lesiones o incluso la muerte. También señaló que el mecanismo oficial de presentación de quejas estaba en gran medida fuera del alcance de la mayoría de los trabajadores migrantes, y expresó su pesar por el bajo número de acciones judiciales iniciadas contra empleadores abusivos.
17. En lo que atañe a la trata de personas, las organizaciones querellantes indican que la nueva legislación sobre la trata de personas, la ley núm. 15, de 2011, proporciona algunas herramientas importantes para luchar contra el trabajo forzoso en el país. Sin embargo, indican que el Gobierno ha cosechado pocos logros en relación con el enjuiciamiento de los delitos de trata y que no se ha investigado ni procesado a ningún funcionario gubernamental por complicidad en delitos relacionados con la trata. Por otra parte, alegan que las autoridades han detenido, recluido y expulsado a víctimas potenciales de trata por infringir las leyes de inmigración al huir de sus empleadores o patrocinadores.
18. Las organizaciones querellantes concluyen afirmando que el Gobierno ha incumplido sus obligaciones dimanantes del Convenio al mantener un sistema de patrocinio que facilita la imposición de trabajo forzoso por los empleadores de Qatar y al no poner en marcha un mecanismo que garantice la aplicación efectiva de las pocas medidas de protección previstas en la legislación. Recuerdan que los trabajadores migrantes representan aproximadamente el 94 por ciento de la fuerza laboral de Qatar (1,2 millones de trabajadores). Aunque los funcionarios gubernamentales se suelen referir al abuso de los trabajadores migrantes como si se tratara de casos aislados, esos abusos ocurren de manera sistemática y generalizada.
19. Las organizaciones querellantes piden al Gobierno de Qatar que derogue la Ley relativa al Sistema de Patrocinio o introduzca cambios sustanciales en ésta con el fin de prevenir el trabajo forzoso de los trabajadores migrantes. A la espera de estas medidas, las organizaciones querellantes recomiendan que se haga cumplir la legislación que penaliza la retención de pasaportes y se obligue a los empleadores a otorgar la tarjeta de residencia a sus empleados dentro de la semana posterior a su llegada como medio para prevenir los abusos. Por último, las organizaciones querellantes piden al Gobierno que aplique íntegramente la ley núm. 15, de 2011, para lo cual habrá de redoblar considerablemente los esfuerzos destinados a investigar los delitos de trata de personas contemplados en la legislación y a enjuiciar, condenar y castigar a sus autores.

B. Respuesta del Gobierno

20. En sus respuestas, de fecha 10 de julio de 2013 y 22 de enero de 2014, el Gobierno informa sobre el marco general de la legislación del trabajo, el sistema de patrocinio y las medidas que ha adoptado para luchar contra la trata de personas.
21. En cuanto a la celebración de contratos de trabajo, el Gobierno indica que el marco legislativo garantiza el derecho del trabajador a concertar un contrato, así como su libertad para dejar el trabajo en cualquier momento, y que los trabajadores no están obligados a trabajar en contra de su voluntad. En este sentido, se remite al artículo 30 de la Constitución, que establece que la relación entre el trabajador y el empleador deberá basarse en la justicia social para todos los trabajadores, e indica que ello se aplica tanto a los nacionales como a los trabajadores migrantes. Se remite también a las siguientes disposiciones de la Ley del Trabajo (núm. 14, de 2004):
- - El artículo 38 exige que se establezca un contrato de trabajo escrito, que deberá ser aprobado por la administración competente del Ministerio de Trabajo, y que ese contrato especifique la naturaleza y tipo de trabajo y el salario acordado. A ese respecto el Gobierno hace hincapié en que no se aceptarán los contratos de trabajo que redunden en un menoscabo de los derechos que corresponden a los trabajadores o vulneren la ley y que éstos sólo se aprobarán cuando se introduzcan las correspondientes enmiendas.
- - El artículo 45 establece que el empleador no podrá pedir al trabajador que realice un trabajo que no sea el que se haya acordado previamente, a menos que sea absolutamente necesario llevarlo a cabo (para prevenir o reparar las consecuencias de un accidente), y a condición de que el trabajador sea retribuido adecuadamente por ese trabajo. En casos excepcionales, el empleador podrá solicitar al trabajador que realice un trabajo que no sea el trabajo acordado si es de carácter temporal o no difiere básicamente del trabajo original y si el hecho de pedir al trabajador que realice ese trabajo no implica que se le esté insultando, y siempre que el salario del trabajador se mantenga igual.
- - El artículo 49 dispone que si el contrato tiene duración indefinida, cualquiera de las partes podrá rescindirlo sin tener que explicar los motivos. En tal caso, la parte que desee poner fin al contrato lo notificará a la otra parte por escrito.
- - El artículo 43 establece que las condiciones estipuladas en un contrato de servicios se considerarán nulas cuando se haga constar el compromiso del trabajador de trabajar para el empleador hasta el final de su vida.
- - El artículo 4 establece que las prestaciones previstas en la Ley del Trabajo representan los derechos mínimos aplicables a los trabajadores y que cualquier condición que contradiga lo dispuesto en la legislación se considerará nula salvo si resulta más ventajosa para el trabajador, y que también se considerará nula cualquier renuncia, concesión o suspensión de las prestaciones aplicables a los trabajadores en virtud de esa ley.
22. Con respecto a los trabajadores domésticos, el Gobierno indica que si bien esta categoría de trabajadores queda fuera del ámbito de aplicación de la Ley del Trabajo, el Ministerio de Trabajo se encarga de aprobar los contratos de los trabajadores domésticos en aras de salvaguardar sus derechos contemplados en esos contratos. El Gobierno indica que la relación contractual se basa en los modelos de contratos anexos a los acuerdos bilaterales firmados con los países de origen.
23. A este respecto, el Gobierno indica que ha concluido 31 acuerdos bilaterales con los países de origen, que comprenden las condiciones que hay que incluir en los modelos de contratos de trabajo, que son mejores que las especificadas en la legislación. Coordina las negociaciones con los países que envían mano de obra para llegar a un acuerdo sobre el proceso de contratación de los trabajadores migrantes (incluidos los trabajadores domésticos), las condiciones de empleo y la protección a que pueden acogerse. El Gobierno señala que el contrato de trabajo podrá ser firmado en el país de origen del trabajador migrante y certificado por la embajada de Qatar en ese país, o bien se podrá celebrar en Qatar y ser certificado ya sea por el Ministerio de Trabajo en Qatar o por la embajada del país del trabajador.
24. Asimismo, el Gobierno indica que ha puesto en marcha mecanismos para velar por la correcta aplicación de estos acuerdos internacionales. Afirma que pone especial empeño en cumplir con sus obligaciones en relación con los trabajadores migrantes y se esfuerza por combatir todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio. El Ministerio de Trabajo colabora con las embajadas de los países exportadores de mano de obra en el seguimiento de la situación de los trabajadores migrantes y a fin de que las empresas que cometan infracciones sean sancionadas.
25. En relación con el sistema de patrocinio, el Gobierno señala que este sistema no da lugar a prácticas cuestionables, sino que salvaguarda el equilibrio entre los derechos de los empleadores y los derechos de los trabajadores migrantes. La ley núm. 4, de 2009, establece que todo trabajador migrante al que se haya concedido un visado para entrar en el Estado tendrá un patrocinador. El artículo 5 de la ley establece que el patrocinador y el trabajador deberán dirigirse a las autoridades competentes dentro de los siete días hábiles siguientes a la entrada del trabajador en el país con el fin de llevar a cabo las pruebas médicas pertinentes y proceder a la toma de huellas dactilares. El permiso de residencia se otorgará al trabajador tan pronto como se ultimen los procedimientos, que no deberían durar más de una semana, a menos que surjan problemas específicos.
26. El Gobierno señala que ley prohíbe a los trabajadores trabajar con una persona que no sea el patrocinador. Cuando se constata que un trabajador está trabajando por cuenta de otra persona, el caso se trata conforme a la ley y se imponen sanciones contra todo empleador que la haya infringido. El patrocinador tiene la responsabilidad de informar al órgano competente del Ministerio del Interior cuando cambie la condición jurídica del trabajador patrocinado. El artículo 24 de la ley núm. 4, de 2009, exige que el patrocinador repatríe al país de origen al trabajador patrocinado por él cuando expire o se anule el permiso de residencia, o cuando haya una orden de repatriación.
27. El artículo 12 de la ley núm. 4, de 2009, estipula que el Ministro o la persona que él designe podrá transferir temporalmente el patrocinio de cualquier trabajador migrante si el patrocinador ha demandado al trabajador migrante o viceversa. El Ministro podrá aprobar la transferencia del patrocinio de cualquier trabajador migrante (incluidos los que queden fuera del ámbito de aplicación de la Ley del Trabajo) a otro empleador en caso de abuso por parte del patrocinador, o si es necesario en pro del interés público. A este respecto, el Gobierno indica que entre 2010 y 2013, se tramitaron 471 transferencias de patrocinio.
28. Con respecto a la cuestión de que los empleadores dejan «indocumentados» a los trabajadores, el Gobierno señala que, con arreglo al procedimiento, un trabajador que es residente legal no puede haber adquirido esa condición sin tener un documento de identificación. Tan pronto como el trabajador obtiene un permiso de residencia y concluye el procedimiento correspondiente, se le entrega una tarjeta de identificación personal emitida por las autoridades de Qatar.
29. En relación con la confiscación de pasaportes, el Gobierno señala que esta práctica ocurría en el pasado pero ya no es de actualidad, puesto que el empleador que proceda de este modo se considerará responsable legalmente y se expondrá a sanciones administrativas. Este es el resultado de las campañas de sensibilización dirigidas a los empleadores. El Gobierno se refiere en ese contexto al artículo 9 de la ley núm. 4, de 2009, que obliga al empleador a devolver el pasaporte o los documentos de viaje al trabajador una vez ultimado el procedimiento de residencia, así como al artículo 52, que prevé penas de hasta una multa de 10 000 riales.
30. El Gobierno indica que no puede negar que en algunos casos los salarios se hayan pagado con retraso, pero que ha tomado medidas enérgicas y ha resuelto rápidamente los casos que fueron puestos en su conocimiento en relación con este problema. El impago de salarios ha disminuido gracias a las medidas adoptadas por el Gobierno, y en la actualidad sólo se da en contadas ocasiones. Las sanciones administrativas incluyen la prohibición, a una empresa que haya cometido una infracción, de trabajar con el Ministerio de Trabajo y el Ministerio del Interior, y actualmente se están considerando prohibiciones similares en relación con el Ministerio de Economía y Comercio.
31. En cuanto a la percepción de tasas, el Gobierno indica que no se han presentado quejas contra agencias de contratación de Qatar por la percepción o deducción de tasas aplicables a los trabajadores. Algunos trabajadores han informado de que agencias de contratación certificadas de sus países de origen han cobrado esas tasas, pero el Gobierno no tiene potestad para supervisar a estas agencias. El Gobierno proporciona a las embajadas de los países que envían mano de obra los nombres de las agencias de contratación certificadas de Qatar, así como una lista de las que están prohibidas. También pide a los gobiernos de los países de origen de los trabajadores que le proporcionen los nombres de las agencias certificadas por ellos, que luego se distribuyen a los empleadores y a las agencias de contratación de Qatar que trabajan con las agencias de contratación extranjeras.
32. En relación con la protección y el apoyo a los trabajadores migrantes, el Gobierno indica que ha adoptado medidas para: proteger a los trabajadores durante el proceso de contratación; vigilar sus salarios; proporcionarles un alojamiento adecuado y servicios de salud; crear un entorno de trabajo propicio para la seguridad de los trabajadores y brindar apoyo continuo a los trabajadores durante su estancia en el país, proporcionándoles información y orientación. Asimismo, el Gobierno indica que el Departamento de Relaciones Públicas y la Dirección General de Pasaportes y Asuntos relativos a los Expatriados tratan de entrar en contacto con grupos de trabajadores expatriados para que conozcan cuáles son sus derechos y obligaciones legales. El Gobierno también toma medidas para informar a las empresas de sus obligaciones de proteger los derechos de los trabajadores migrantes en el marco de la responsabilidad social de las empresas.
33. El Gobierno hace hincapié en la importante función del Departamento de Inspección del Trabajo en lo que respecta a la detección de violaciones y la protección de los derechos que asisten a los trabajadores en virtud de la legislación y de los contratos. El Departamento de Inspección del Trabajo realizó 42 586 visitas de inspección en 2011 y 46 624 en 2012, incluyendo visitas periódicas y sin previo aviso, así como inspecciones de seguimiento. El Gobierno indica que espera incrementar el número de inspectores en el futuro, así como la calidad de su trabajo, en particular impartiendo formación y contratando intérpretes que hablen inglés y los idiomas de la mayoría de los trabajadores asiáticos.
34. Con respecto a los trabajadores domésticos, el Gobierno indica que el Ministerio realiza un seguimiento de las agencias de contratación de trabajadores domésticos e inspecciona a estas agencias periódicamente, incluyendo inspecciones sin previo aviso, para verificar que los trabajadores no están siendo explotados. En 2012, se cerraron 13 agencias por infringir las disposiciones de la Ley del Trabajo y de la orden ministerial que regula el trabajo de estas agencias.
35. El Gobierno declara que los trabajadores migrantes pueden presentar quejas llamando a una línea de asistencia telefónica, a través de un correo electrónico, o visitando el Departamento de Relaciones Laborales. El número de quejas recibidas ha disminuido de 11 355 en 2010, a 8 668 en 2012. Asimismo, el Gobierno señala que el Ministerio se esforzará por resolver los conflictos de los trabajadores con sus empleadores y por facilitar la reconciliación. En caso de no solucionarse el conflicto, el asunto se remitirá al Tribunal de Trabajo. En ese contexto, el Ministerio ha creado una oficina en el Tribunal del Trabajo, que se encarga de asistir a los trabajadores, sin costo alguno, para que presenten las quejas en el formato prescrito y de ayudarles a traducir las demandas que interpongan contra los empleadores, con el fin de facilitar y agilizar los procedimientos. El Gobierno afirma también que los trabajadores migrantes pueden emprender acciones legales, ya que no corren a su cargo las costas. En las salas de lo civil se han creado unidades especializadas en la tramitación de las demandas incoadas por los trabajadores, con el objetivo de agilizar la toma de decisiones a este respecto.
36. El Gobierno indica que la unidad de quejas del Departamento de Derechos Humanos del Ministerio del Interior se ocupa de tramitar cotidianamente las quejas y las consultas de los trabajadores, que en su mayoría versan sobre las relaciones laborales entre los patrocinadores y los trabajadores patrocinados. El Departamento de Derechos Humanos proporciona asesoramiento y orientación, e informa a los demandantes de los derechos y prestaciones a que pueden acogerse por ley.
37. En referencia a la declaración del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Migrantes, el Gobierno subraya que el Relator Especial destacó algunos elementos positivos en relación con la protección de los derechos de los trabajadores migrantes, incluida la disposición de la ley núm. 4, de 2009, que prohíbe la confiscación de pasaportes; la intención del Gobierno de aumentar el número de inspectores de trabajo; la elaboración por el Gobierno de listas negras de empresas que abusan de los trabajadores migrantes; y los diferentes mecanismos previstos para los trabajadores que presentan quejas y apelaciones a través del Ministerio de Trabajo, el Ministerio del Interior y el Comité Nacional de los Derechos Humanos.
38. El Gobierno se refiere también a la Ley núm. 15, de 2011, de Lucha contra la Trata de Personas, que prohíbe la trata con fines de explotación. La explotación incluye el trabajo forzoso, la servidumbre, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud. El artículo 2 de la ley castiga los actos de trata de personas con una pena de prisión de hasta siete años y una multa de hasta 250 000 riales y, en determinadas circunstancias, la multa puede llegar a 300 000 riales y la pena de prisión a 15 años. El Gobierno indica que ha adoptado una estrategia nacional para combatir la trata de personas, así como un marco institucional para su aplicación, que pone en práctica la Fundación de Qatar para la Lucha contra la Trata de Seres Humanos, en cooperación con otros organismos competentes. El Gobierno declara que, como consecuencia de todo ello, los trabajadores migrantes reciben la protección jurídica, social y procesal necesaria frente a cualquier forma o manifestación de explotación o de trata.
39. El Gobierno declara que ha adoptado políticas equilibradas en relación con el procedimiento de contratación de los trabajadores migrantes a fin de lograr los ambiciosos objetivos y metas que implica la construcción de un Estado moderno, para lo cual ha creado buenas condiciones de empleo y ha tratado de mantener una composición adecuada de la fuerza laboral extranjera, protegiendo al mismo tiempo sus derechos, garantizando su seguridad y atendiendo sus necesidades en materia de vivienda y acceso a los servicios públicos.

III. Conclusiones del Comité

40. El Comité toma nota de que en la reclamación se plantean dos cuestiones principales respecto a la aplicación del Convenio núm. 29. La primera se refiere a la situación de los trabajadores migrantes que en el país están sometidos a un trabajo forzoso en el sentido de lo dispuesto en el Convenio. La segunda se refiere a la responsabilidad del Estado de cumplir su obligación, derivada del Convenio, de suprimir el empleo del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas. El Comité observa que las cuestiones planteadas en la reclamación se refieren a la aplicación del apartado 1) del artículo 1, el apartado 1) del artículo 2, y el artículo 25 del Convenio.
41. El Comité debe evaluar la manera en que el Gobierno cumple su obligación, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1 del Convenio, de «suprimir … el empleo del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas». Con este fin, analizará el marco jurídico por el que se regula la situación de los trabajadores migrantes respecto a su protección frente al trabajo forzoso y a la manera en que se aplica ese marco. Entonces, podrá determinar si la información recibida delata que en Qatar hay trabajadores migrantes obligados a trabajar en condiciones constitutivas de trabajo forzoso según la definición que de este concepto se da en el apartado 1) del artículo 2 del Convenio, en cuya virtud la expresión «trabajo forzoso» designa todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente.

A. Marco jurídico nacional

42. Todo Estado que ratifique el Convenio tiene la obligación de adoptar medidas, tanto en la legislación como en la práctica, para garantizar que en su territorio no se tolere ninguna forma de trabajo forzoso. A estos efectos, es importante que el Gobierno adopte la legislación idónea e instituya garantías legales contra toda obligación de trabajar bajo coacción, además de cerciorarse de que se aplican a los infractores las sanciones adecuadas.
43. A este respecto, tanto las organizaciones querellantes como el Gobierno se remiten a diversas normas legislativas. Según el Gobierno, la legislación nacional, incluida la Constitución, garantiza los derechos de los trabajadores y la libertad en el trabajo. Por su parte, las organizaciones querellantes consideran que el marco jurídico no basta para proteger los derechos de los trabajadores migrantes frente a la imposición de trabajo forzoso. El Comité observa que varias disposiciones del Código Penal tipifican como delitos el trabajo forzoso y las prácticas directamente vinculadas a su imposición (entre ellas el artículo 322, relativo a la obligación de trabajar con o sin retribución, y el artículo 321, relativo a la esclavitud). Existe en particular una ley que contempla la trata de personas (la ley núm. 15, de 2011) y que puede constituir, si se aplica correctamente, un marco idóneo para combatir esa práctica. Estas dos normas prevén sanciones que pueden disuadir de emplear el trabajo forzoso. Pese a ello, el Comité considera importante que se examine la legislación relativa al trabajo y las migraciones, en la cual también deberían preverse garantías adecuadas para evitar la explotación de los trabajadores migrantes en condiciones análogas al trabajo forzoso.

i) Ley del Trabajo

44. El Comité toma nota de que en la Ley del Trabajo se prevé una serie de garantías sobre cuestiones como el abono regular de los salarios (artículos 65 y 66), la seguridad y la salud en el trabajo (artículos 99 a 106), los horarios de trabajo (artículo 73), la compensación de las horas extraordinarias (artículo 74) y el descanso semanal (artículo 75). En esa norma también se puntualiza qué información debe constar en los contratos de trabajo, todos los cuales deben haber sido aprobados por el Ministerio de Trabajo (artículo 38). Los contratos de trabajo de duración determinada no pueden tener un período de vigencia superior a cinco años (artículo 40). Los empleadores tienen prohibido solicitar a los trabajadores que realicen labores distintas de las pactadas en el contrato de trabajo, con la salvedad de algunas excepciones (artículo 45). Durante el año que precede a la fecha de terminación del contrato quedarán exentos del pago de costas procesales los trabajadores que incoen acciones judiciales contra su empleador para reivindicar sus derechos en virtud de la Ley del Trabajo. El Comité toma nota de las penas señaladas en los artículos 144 y 145 para sancionar las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, horarios de trabajo y descanso semanal, pero observa que la Ley del Trabajo no parece sancionar el incumplimiento de sus disposiciones relativas al abono de salarios y a los contratos de trabajo.
45. A este respecto, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que el pago tardío y el impago de los salarios es un problema con que tropiezan mucho los trabajadores migrantes. También observa que el propio Gobierno reconoció que este tipo de demoras se producía, aunque con mucha menos frecuencia desde que adoptó medidas para resolver todos los casos de esta índole que se le comunicaron. Si bien el Comité celebra que el Gobierno reconozca que el impago de los salarios es un acto grave, considera que la ausencia de información sobre las penas aplicadas para sancionarlo no facilita la valoración del ámbito y la eficacia de las medidas adoptadas por el Gobierno. El Comité alienta al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para paliar las situaciones de impago de salarios, que constituye un incumplimiento grave de todo contrato de trabajo. Estas infracciones incrementan la dependencia de los trabajadores migrantes respecto de sus empleadores, que así pueden ejercer un poder desproporcionado sobre sus empleados.
46. El Comité toma nota de que, en respuesta a las alegaciones relativas a la sustitución de contratos, el Gobierno se refiere al artículo 38 de la Ley del Trabajo, en cuya virtud todos los contratos deben someterse a la aprobación del Ministerio de Trabajo. El Gobierno indica que el Ministerio se negará a autorizar los contratos que limiten los derechos de los trabajadores o sean contrarios a lo dispuesto en la Ley del Trabajo. El Comité reconoce que esta disposición podría contribuir a proteger a los trabajadores frente a las prácticas engañosas, por lo que anima al Gobierno a que adopte medidas para garantizar su aplicación efectiva, entre ellas la imposición de penas en caso de inobservancia. Convendría asimismo instaurar procedimientos que permitan a las autoridades competentes verificar la coincidencia de los términos de los contratos autorizados con aquellos estipulados inicialmente en las ofertas de trabajos aceptada por los trabajadores.
47. El Comité toma nota de que la Ley del Trabajo exige que todas las entidades de contratación tengan la preceptiva licencia para ejercer (artículo 29) y les prohíbe cobrar gastos de contratación (artículo 33); el incumplimiento de estas disposiciones se podrá sancionar con pena de prisión de hasta un mes, con multa o con ambas penas a la vez. Recordando que la facturación de gastos de contratación elevados a los trabajadores migrantes puede entrañar para éstos una carga económica considerable e incrementar su vulnerabilidad, el Comité considera que estas disposiciones constituyen un elemento importante de la protección de los trabajadores y recalca la importancia de que se cumplan de manera efectiva. También toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la legislación no contempla el supuesto jurídico en que las entidades de contratación recurren a organizaciones afines radicadas en el extranjero que sí cobran esos gastos. Sobre este particular, el Gobierno indica que tiene constancia de que se han cobrado esos gastos a trabajadores en su país de origen, pero que no está en condiciones de controlar las operaciones de las agencias de contratación radicadas en el extranjero. Agrega que ya solicita a los gobiernos de los países de origen de trabajadores migrantes que faciliten una lista de sus agencias homologadas, para comunicarla a las agencias de contratación qataríes. El Comité también subraya que la aplicación efectiva de la normativa sobre las agencias de contratación es importante para prevenir situaciones de trabajo forzoso. El Comité acoge con agrado que se hayan adoptado medidas para controlar esas agencias de contratación, pues considera que el cobro de esos gastos, sumado al impago de los salarios, aumenta la dependencia de los trabajadores y constituye una traba considerable para aquellos que desean dejar su empleo. Sin embargo, el Comité observa que la ley no parece señalar penas para sancionar a las agencias nacionales de contratación que trabajan con empresas extranjeras que no figuran en la lista comunicada, y que la legislación no prevé la corresponsabilidad de las entidades de contratación qataríes afines a agencias de contratación radicadas en el extranjero conocidas por cobrar gastos elevados, o que trabajan con ellas. Por tanto, el Comité alienta al Gobierno a que se plantee la posibilidad de adoptar medidas a este respecto.
48. El Comité toma nota de que, en virtud el apartado 4) del artículo 3 de la Ley del Trabajo, los trabajadores domésticos no quedan amparados por esta ley. Si bien el Comité toma nota de que, según el Gobierno, los trabajadores domésticos están protegidos por el Código Penal, observa que no están amparados en relación con la seguridad y la salud en el trabajo, los horarios de trabajo, la compensación de las horas extraordinarias, los períodos de descanso diarios y semanales, ni los salarios. Sin embargo, toma nota de que, según el Gobierno, se está examinando un proyecto de ley sobre los trabajadores domésticos. Recordando la situación de especial vulnerabilidad en que éstos se hallan, en parte a causa de la escasa visibilidad de su labor, el Comité considera esencial que se adopte con carácter urgente una legislación que garantice los derechos laborales de estos trabajadores y alienta al Gobierno a que, durante la tramitación de ese proyecto, tenga presente lo dispuesto en el Convenio sobre las trabajadoras y estos trabajadores domésticos, 2011 (núm. 189). La adopción de un marco jurídico que garantice los derechos laborales de dichos trabajadores es tanto más importante cuanto que éstos suman más de 130 000 personas en el país.

ii) Sistema de patrocinio

49. El Comité toma nota de que la ley núm. 4, de 2009, reglamenta el sistema de patrocinio por el cual se contrata y emplea a los trabajadores migrantes, y preceptúa que todos los extranjeros deben ser titulares de un visado para poder conseguir un patrocinador (artículo 18). El Gobierno afirma que esta ley permite preservar el equilibrio entre los intereses de los empleadores y los derechos de los trabajadores migrantes. Con todo, las organizaciones querellantes sostienen que la ley núm. 4, de 2009, es una de las más restrictivas de la región y propicia la imposición de trabajo forzoso, pues permite a los empleadores controlar la libertad de movimiento de los trabajadores que emplean.
50. El Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 18 de esa ley, los extranjeros no pueden salir del país de forma temporal ni permanente sin un permiso de salida que les haya expedido el patrocinador. Las organizaciones querellantes afirman que los empleadores se han valido de esta prerrogativa para impedir a trabajadores salir del país y someterles de hecho al trabajo forzoso. El Gobierno indica, sin embargo, que la ley brinda protección contra los abusos eventuales de los patrocinadores, pues permite a los trabajadores migrantes viajar sin permiso del empleador cuando éste les ha denegado la correspondiente autorización sin motivo razonable. A este respecto, el Comité toma nota de que, en virtud del artículo 18 de la ley, cuando un patrocinador se niegue a autorizar la salida de un trabajador, éste sólo podrá salir del territorio del país si presenta un certificado, expedido por las autoridades judiciales competentes, según el cual no es objeto de acción judicial o extrajudicial alguna, 15 días después de la publicación del aviso correspondiente en dos diarios. El Comité observa que el procedimiento destinado a los trabajadores migrantes que desean salir del país sin autorización del empleador resulta complicado y difícil de llevar a la práctica.
51. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que, pese a la obligación legal del patrocinador de devolver el pasaporte a sus empleados una vez completados los trámites para la obtención del permiso de residencia correspondiente (artículo 9 de la ley núm. 4, de 2009), la retención de pasaportes sigue siendo una práctica muy corriente. Alegan que se trata de otro método que los empleadores utilizan para impedir a los trabajadores migrantes salir del país y que los inspectores del trabajo no se encargan de realizar controles en la materia. A este respecto, el Gobierno reconoce que si bien esta práctica ocurría en el pasado, ya no es de actualidad, pues organizó campañas de sensibilización dirigidas a los empleadores sobre este particular. El Comité toma nota que el Gobierno declara que se tendrá a los empleadores por legalmente responsables en los casos en que se retengan pasaportes y que se les multará por ello, aunque no facilita información sobre las penas aplicables. El Comité opina que, por principio, los trabajadores deberían permanecer en posesión de sus documentos de identidad y pasaportes, cuya confiscación equivale a la privación de la libertad de movimiento y obstaculiza gravemente la posibilidad de los trabajadores de dar por terminada su relación de trabajo, todo lo cual aumenta su vulnerabilidad a los abusos. En este sentido, el Comité considera esencial que el Gobierno ponga mayor empeño en evitar que se retenga el pasaporte de los trabajadores migrantes y en velar por que los empleadores que incurran en esta práctica sean debidamente sancionados.
52. En lo relativo a los trámites relativos a la residencia en Qatar, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que los empleadores dejan a menudo a los trabajadores «indocumentados», por no realizar los trámites necesarios para conseguir los preceptivos permisos. Esta omisión impide a los trabajadores beneficiarse de los servicios bancarios y de atención médica básicos, y limita su libertad de movimiento, ya que pueden ser detenidos o expulsados si no presentan su documentación cuando así se les solicita. El Gobierno indica en su respuesta que en cuanto los trabajadores obtienen el permiso de residencia y completan los trámites de instalación en el país se les expide la tarjeta de residencia. El Comité toma nota de que, en virtud del artículo 9 de la ley núm. 4, de 2009, corresponde al patrocinador realizar todos los trámites para la obtención del permiso de residencia de los trabajadores migrantes que emplea, pero observa que el Gobierno no facilita información sobre si se pena a los patrocinadores que no realizan dichos trámites.
53. En relación con la libertad de cambiar de empleo, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, la ley núm. 4, de 2009, prohíbe a los trabajadores laborar para personas distintas de su patrocinador, y se penará a quienes sean hallados al servicio de otra persona. No obstante, la transferencia temporal de un trabajador migrante a otro patrocinador es posible si existe una demanda judicial entre el patrocinador y el trabajador migrante, y si el Ministerio de Interior ha autorizado la transferencia (artículo 12). A este respecto, el Comité observa que la invocación de la disposición aplicable a este supuesto no es frecuente, pues el número de traslados aprobados entre 2010 y 2013 (471) parece bastante bajo en comparación con la numerosa población de trabajadores migrantes que existe en el país (alrededor de 1,2 millón de personas). Estas cifras son preocupantes si se considera la posibilidad efectiva que tienen los trabajadores migrantes de ser transferidos al servicio de otro patrocinador. Por tanto, el Comité alienta al Gobierno a que adopte medidas concretas para que los trabajadores puedan aplicar esta fórmula y a que se plantee la posibilidad de ampliar la variedad de supuestos en que los trabajadores puedan cambiar de empleador.
54. Según el análisis que antecede, el Comité observa que aunque algunos elementos de la ley núm. 4, de 2009, tienen por objeto brindar protección a los trabajadores sin por ello dejar a un lado los intereses de los empleadores, existen dificultades respecto a la aplicación efectiva de las disposiciones correspondientes, por ejemplo, en relación con el requisito de registrar a los trabajadores, la prohibición de confiscar pasaportes y la frecuencia aparentemente escasa de las transferencias de patrocinio. Además, falta información sobre las sanciones aplicadas en caso de infracción de esas disposiciones. El Comité observa también que algunas disposiciones legislativas (en particular las referentes a las limitaciones impuestas a los trabajadores migrantes deseosos de salir del país o de cambiar de empleo) parecen desproporcionadamente restrictivas e impiden a los trabajadores sustraerse fácilmente de las situaciones de abuso. El Comité observa que las disposiciones legislativas que impiden la terminación de la relación de trabajo mediante un preaviso razonable pueden convertir una relación contractual libremente consensuada por las partes en un servicio obligatorio impuesto por la ley, por lo que pueden incidir en la aplicación del Convenio. El Comité reconoce que es necesario proteger los intereses de los empleadores en relación con el cumplimiento de las condiciones del contrato de trabajo pactadas por las partes, pero considera que las disposiciones legislativas no deberían impedir a los trabajadores abandonar su empleo en caso de situación de abuso, o mediante un preaviso razonable en el caso de los contratos de larga duración.

B. Ejecución efectiva

55. El Comité recuerda que a todo marco jurídico deben acompañarse medidas que permitan a los trabajadores afirmar de manera efectiva sus derechos derivados del mismo y un sistema judicial eficaz que permita aplicar sanciones adecuadas para castigar el incumplimiento de la legislación laboral y penas a quienes practican el trabajo forzoso.

i) Inspección del trabajo

56. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes afirman que los inspectores del trabajo sólo visitan las empresas a raíz de una queja, para verificar si cumplen la ley; no controlan los aspectos relativos a la confiscación de pasaportes. A este respecto, el Gobierno indica que en 2012 realizó 46 624 inspecciones (o sea, unas 310 por inspector), además de visitas periódicas y no anunciadas e inspecciones complementarias. El Comité celebra que el Gobierno espere aumentar el número de inspectores y mejorar la calidad de su trabajo. En relación con sus observaciones anteriores sobre las dificultades de aplicar de manera efectiva el marco regulador del trabajo de los trabajadores migrantes, el Comité subraya el protagonismo que corresponde a la inspección del trabajo en la garantía del cumplimiento efectivo de los derechos de esos trabajadores, pues la detección proactiva de esas violaciones es un primer paso importante para identificar las prácticas de trabajo forzoso. El Comité considera por tanto esencial que se sigan adoptando medidas para fortalecer la capacidad de los inspectores del trabajo, especialmente para garantizar la realización proactiva de inspecciones aleatorias no motivadas por quejas, la mejor formación de los inspectores del trabajo para detectar el trabajo forzoso, la contratación de más inspectores capaces de expresarse en los idiomas hablados por los trabajadores migrantes y la verificación periódica por parte de los inspectores de los asuntos relativos a la confiscación de pasaportes, las condiciones de trabajo y el pago puntual de los salarios.

ii) Acceso a la justicia

57. El Comité toma nota de la afirmación de las organizaciones querellantes según la cual los trabajadores migrantes no tienen acceso a un mecanismo de presentación de quejas eficaz. Los trabajadores tienen dificultades en presentar quejas por abuso, en parte por temor a ser expulsados y a causa de los obstáculos que surgen a lo largo del procedimiento aplicable, como las barreras lingüísticas, así como la falta de alojamiento y de ingresos durante tan dilatados procesos. Sin embargo, el Comité observa que, según el Gobierno, los trabajadores pueden presentar quejas mediante una línea de asistencia telefónica, por correo electrónico o en persona ante el Departamento de Relaciones Laborales. El Gobierno indica que ha adoptado medidas adicionales, como exonerar a los trabajadores migrantes de abonar costas procesales y crear una oficina de asistencia a los trabajadores que se encarga de ayudar a estos últimos a presentar, en el formato prescrito, las quejas contra los empleadores y a traducirlas. El Gobierno se refiere asimismo a una serie de cauces procesales por los que se pueden presentar quejas, entre ellos los tribunales de lo social y el Departamento de Derechos Humanos del Ministerio de Interior. El Ministerio de Trabajo se encargará de resolver los conflictos de los trabajadores con sus empleadores y de facilitar una reconciliación; de no resultar ésta posible, el asunto se remitirá al Tribunal de lo Social. A este respecto, el Comité observa la falta de información sobre el número de casos resueltos y el desenlace de los casos remitidos al Tribunal de lo Social. El Comité observa que si bien la legislación prevé la institución de diversos mecanismos de presentación de quejas, los trabajadores parecen tener dificultades en utilizarlos. Considera, por tanto, que el Gobierno debería seguir adoptando medidas para remover esos impedimentos, como sensibilizar a los trabajadores a sus derechos contemplados en la legislación nacional, concretamente gracias a la traducción de ésta a los idiomas de los trabajadores migrantes, y cooperar con los países de origen de esos trabajadores y las organizaciones no gubernamentales en este empeño. El Comité recuerda que la situación de vulnerabilidad de los trabajadores migrantes exige que se adopten medidas proactivas para ayudarles a hacer valer sus derechos sin temor a sufrir represalias, especialmente con la promoción de su autonomía, por ejemplo mediante el derecho de afiliación a las organizaciones que estimen convenientes. El Comité también alienta al Gobierno a que vele por la protección de las personas que, se sospecha, son víctimas del trabajo forzoso, y a que adopte medidas eficaces para prestarles apoyo y alojarlas durante la tramitación de sus quejas, pues ello es importante para que puedan acceder a la justicia.

iii) Penas

58. El Comité observa que el Gobierno no ha facilitado información sobre las sanciones impuestas por violación de la Ley del Trabajo (núm. 14, de 2004) y de la ley núm. 4, de 2009, según lo indicado en los párrafos 45, 50, 51 y 53 supra. El Comité también observa que la legislación no pena, en cambio, otras infracciones, en particular las relativas al impago de los salarios y el contenido y la homologación de los contratos, según se indica en los párrafos 43 y 45 supra. El Comité recalca la importancia de que se castigue el incumplimiento de la legislación laboral, pues la detección y reparación de las infracciones contribuyen a la prevención del trabajo forzoso. Además, ante las dificultades con que los trabajadores pueden tropezar para acceder a los mecanismos de presentación de quejas y la preocupación expresada por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Migrantes respecto al escaso número de causas judiciales incoadas contra empleadores, el Comité pide al Gobierno a que adopte medidas eficaces para la imposición, con arreglo al artículo 25 del Convenio, de penas adecuadas a los empleadores que practican el trabajo forzoso. Sobre este particular, el Comité destaca la importancia de garantizar que los responsables de velar por la ejecución efectiva de la ley y el Poder Judicial tengan una formación y una sensibilidad adecuadas respecto a las prácticas de trabajo forzoso en el país, en particular porque las penas desempeñan un papel esencial para disuadir la práctica del trabajo forzoso.

C. Prácticas de trabajo forzoso

59. Según el análisis que precede y la información facilitada, el Comité examinará si hay trabajadores migrantes en situaciones constitutivas de trabajo forzoso con arreglo a la definición que de este concepto se da en el apartado 1) del artículo 2 del Convenio. Dicha definición incluye tres elementos que deben concurrir para que una situación pueda ser calificada de trabajo forzoso: la imposición de un trabajo o servicio, el hecho de que la persona no se haya ofrecido voluntariamente (es decir, que no haya prestado su libre consentimiento) y la amenaza de una pena cualquiera.
60. En relación con el primer elemento, los trabajadores migrantes realizan claramente un trabajo, según reconocieron tanto las organizaciones querellantes como el Gobierno. Respecto al hecho de que los trabajadores migrantes se hayan ofrecido voluntariamente para realizar el trabajo que les fue asignado, el Comité toma nota de la práctica consistente en sustituir contratos, es decir, en cambiar las condiciones de trabajo respecto a las prometidas durante el proceso de contratación; considera que el fraude, el engaño y la sustitución de contratos constituyen medios indirectos de coerción que excluyen el consentimiento informado del trabajador. Observa que todo trabajador debe haber prestado su consentimiento libre e informado para todo el período de la relación de trabajo. El Comité considera también que la práctica consistente en confiscar el pasaporte a un trabajador tiene honda incidencia en la libertad de movimiento de este último y puede ser un obstáculo si éste desea dar por terminada su relación de trabajo. El Comité también observa, según se examinó supra, que la ley núm. 4, de 2009, contiene disposiciones que podrían coartar en gran medida la libertad de movimiento de los trabajadores migrantes, pues impone, por ejemplo, restricciones al cambio de patrocinador y a la obtención de un permiso de salida de parte del empleador. Ello contribuye a incrementar la vulnerabilidad de los trabajadores migrantes porque incide en su capacidad de invalidar el consentimiento que expresaron libremente para trabajar y de dar por terminada una relación de trabajo en régimen de explotación.
61. Respecto al hecho de que algunos trabajadores migrantes puedan estar realizando un trabajo bajo la amenaza de una pena, el Comité recuerda que el concepto de pena no abarca únicamente las sanciones penales, sino también cualquier forma de sanción y castigo o cualquier tipo de pérdida de un derecho, incluidas la expulsión, la privación de libertad y la pérdida de salarios adeudados. Sobre este particular, el Comité observa que tanto las organizaciones querellantes como el Gobierno aluden a la retención de salarios, y que ante el escaso número de penas impuestas a los empleadores que vulneran las disposiciones legislativas pertinentes, los trabajadores pueden dudar en presentar quejas y temer represalias del empleador si lo hacen. Según indicó el Comité anteriormente, entablar procedimientos de queja es una empresa ardua y los trabajadores que se hallan en condiciones de explotación pueden considerar que la única opción válida para ellos es dejar el empleo. Con todo, en virtud de la ley núm. 4, de 2009, los trabajadores que abandonan el empleo sin permiso deben reputarse prófugos, lo cual puede dar lugar a su detención y expulsión, a la imposición de multas o a la incoación de acciones penales contra ellos.
62. El Comité recuerda que no todas las formas de trabajo en régimen de explotación son constitutivas de trabajo forzoso según se define en el Convenio. Sin embargo, de acuerdo con el análisis antes expuesto y los ejemplos concretos facilitados por las organizaciones querellantes, el Comité tendería a pensar que en el país hay trabajadores migrantes en situaciones vedadas por el Convenio y en las que concurren diversos factores enumerados anteriormente, como la sustitución de contratos, las restricciones a la libertad de dejar la relación de trabajo o de salir del país, el impago de salarios o la amenaza de represalias.
63. En conclusión, el Comité considera que el Gobierno debe adoptar más medidas para cumplir sus obligaciones derivadas del artículo 1 del Convenio a fin de suprimir el empleo del trabajo forzoso en todas sus formas. En consecuencia, el Comité alienta al Gobierno a que adopte un enfoque integrado para prevenir las prácticas de trabajo forzoso y velar por su sanción efectiva. La protección de los trabajadores migrantes frente al trabajo forzoso presupone la garantía y la aplicación efectivas de una amplia gama de derechos laborales, además de la adopción de medidas completas que permitan supervisar dicha aplicación. Es también importante que las disposiciones de la ley núm. 4, de 2009, no se instrumentalicen para impedir a los trabajadores migrantes dar por terminada su relación de trabajo cuando son víctimas de condiciones de trabajo en régimen de explotación.
64. El Comité también alienta al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo sobre las cuestiones planteadas en sus conclusiones.

IV. Recomendaciones del Comité

65. En vista de las conclusiones que se presentan en los párrafos 40 a 64 supra acerca de los asuntos planteados en la reclamación, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
- a) apruebe el presente informe;
- b) solicite al Gobierno que, en vista de las condiciones de trabajo que ciertos trabajadores pueden afrontar y para garantizar que éstos gocen de la protección prevista en el Convenio, tome en consideración las medidas solicitadas en los párrafos 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 57, 58 y 63, y en particular:
  - i) reconsidere sin demora el funcionamiento del sistema de patrocinio para evitar que los trabajadores migrantes se hallen en una situación de mayor vulnerabilidad a la imposición de un trabajo en régimen de explotación al que no puedan sustraerse;
  - ii) garantice sin demora el acceso de los trabajadores migrantes a la justicia de forma que puedan hacer valer de manera efectiva sus derechos, en particular mediante el refuerzo del mecanismo de presentación de quejas y del sistema de inspección del trabajo, así como gracias a la mayor autonomía de estos trabajadores;
  - iii) vele por que se apliquen penas adecuadas para sancionar los actos vinculados al trabajo forzoso que se tipifican en el Código Penal, la Ley del Trabajo y la Ley núm. 15, de 2011, contra la Trata de Personas;
- c) invite al Gobierno a facilitar información sobre las medidas adoptadas para dar curso a las recomendaciones de este Comité, incluidos datos pertinentes sobre el número y la índole de las infracciones del marco legislativo aplicable, así como sobre las penas concretamente impuestas, para su consideración en la próxima reunión de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que se mantendrá en noviembre-diciembre de 2014;
- d) invite al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo para aplicar estas recomendaciones, y
- e) haga público el presente informe y dé por terminado el procedimiento incoado mediante la presente reclamación.
Ginebra, 24 de marzo de 2014
(Firmado)
D. Duan
K. Khamis Mattar
B. Pandey