Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Perú (Ratificación : 1960)

Comentario anterior

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), recibidas el 31 de agosto de 2023.

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, en su memoria, a las observaciones presentadas por la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) en 2020. En particular, toma nota de lo siguiente: i) si bien el Decreto Legislativo núm. 1499 de mayo de 2020 modificó el artículo 6 de la Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT), la inspección del trabajo ejerce funciones de orientación y asistencia técnica, incluyendo a empresas y trabajadores con el fin de promover el cumplimiento de las normas en virtud del artículo 3, numeral 2.1 de la LGIT; ii) el ámbito de la inspección del trabajo se ejerce en empresas, centros de trabajo y, en general, lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del sector público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, sujetos al régimen laboral de la actividad privada (artículo 4, numeral 1, de la LGIT), y iii) en cuanto a las condiciones de seguridad y salud de los inspectores del trabajo, incluyendo durante la pandemia de la COVID-19, el Gobierno indica que se aprobó la política del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo (SST) de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), mediante la resolución de presidencia del consejo directivo núm. 06-2022-SUNAFIL/PCD, de 11 de noviembre de 2022. A este respecto, indica también que la SUNAFIL ha llevado a cabo una serie de medidas con el fin de garantizar las condiciones de SST, incluyendo, inter alia, las siguientes: provisión de equipos de protección personal al personal de inspección, así como en todas la sedes e intendencias; difusión de dispositivos visuales y realización de charlas con el fin de educar y concienciar a los servidores en el marco de la pandemia; realización de campañas de descarte de COVID-19; implementación de medidas como toma de temperatura, distanciamiento físico y aislamiento; y realización de capacitaciones en materia de SST. En relación con las actividades del Centro de Formación y Capacitación del Sistema de Inspección del Trabajo (CFC-SIT) de la SUNAFIL, la Comisión se remite al artículo 7, 3) más abajo.

Artículos 3, 1) y 16 del Convenio núm. 81. Inspecciones en el sector de la minería. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones de 2023, la CATP expresa su preocupación por el hecho de que, si bien la legislación no exceptúa del alcance de la actuación de la inspección del trabajo a las empresas mineras o de transporte o parte de estas, la fiscalización en materia de SST en la pequeña minería y minería artesanal no es competencia de la SUNAFIL, sino de los Gobiernos regionales a través de la Gerencia o Dirección Regional de Energía y Minas (artículo 11 del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, aprobado mediante el Decreto Supremo núm. 024-2016-EM). En particular, indica que, a falta de las facultades de prevención y fiscalización de la SUNAFIL, se han producido numerosas muertes en este sector, como es el caso de los 27 mineros fallecidos en Yanaquihua a causa de la inhalación de monóxido de carbono en un accidente minero. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto. La Comisión se remite también a sus comentarios sobre el Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176).

Artículo 4. Autoridad central. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones de 2023, la CATP indica que la SUNAFIL no tiene la competencia y las funciones en materia de inspección del trabajo de manera permanente. En concreto, señala que el artículo 3 de la Ley núm. 30814 de Fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, de 5 de julio de 2018, establece la asignación temporal a la SUNAFIL de competencias y funciones en materia de inspección del trabajo que correspondían a los Gobiernos regionales, por un periodo de ocho años a partir de la vigencia de dicha ley. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto.

Artículos 5, a), 12, 1), a), y 18 del Convenio. Cooperación efectiva entre los servicios de inspección y otros servicios gubernamentales e instituciones públicas y privadas que ejercen actividades similares. Libertad de acceso a los establecimientos sujetos a inspección. Obstrucción a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que las intervenciones conjuntas entre la inspección del trabajo y la Policía Nacional se dan puntualmente en materia de derechos fundamentales, trabajo forzoso y/o trabajo infantil, en las que por lo general participa también el Ministerio Público u otras entidades competentes. En particular, el Gobierno indica que, de acuerdo con los registros del sistema informático de inspección del trabajo (SIIT), en el periodo 2022-2023, se realizaron un total de 1 044 actuaciones inspectoras de fiscalización con intervención o apoyo de la Policía Nacional (944 en 2022). En relación con la obstrucción a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones, la Comisión toma nota de que el Gobierno se remite a los artículos 45 y 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (RLGIT), que contemplan las infracciones graves y muy graves para dichos casos. A este respecto, el Gobierno indica que, en el marco de las intervenciones de inspección en las que también ha participado la Policía Nacional, las materias diligenciadas están relacionadas con el trabajo infantil y el trabajo forzoso y que, desde 2022, se han emitido 15 órdenes de inspección que han concluido en acta de infracción, de las cuales 9 tuvieron propuesta de multa por obstrucción a la labor de inspección, 4 la tuvieron por trabajo peligroso y 2 por trabajo infantil. Por último, en cuanto a la integridad y la seguridad de los inspectores del trabajo, la Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere al artículo 15, numeral 15.2, del RLGIT, que dispone que las autoridades y la Policía Nacional prestarán el auxilio y la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el ejercicio de sus facultades de investigación. Asimismo, indica que, en virtud del numeral 7.12.3.2 de la Directiva núm. 001-2020-SUNAFIL/INII sobre el ejercicio de la función inspectora, aprobada mediante la Resolución de Superintendencia núm. 031-2020-SUNAFIL, el inspector podrá hacerse acompañar por personal policial para garantizar su integridad física y su ingreso, así como solicitar el acta de constatación policial de la negativa o impedimento. La Comisión toma nota de esta información, que responde a su solicitud anterior.

Artículo 5, b). Colaboración entre los inspectores del trabajo y los empleadores. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CONFIEP expresa su preocupación por la falta de cooperación entre los inspectores del trabajo y los empleadores, en particular, durante la fase de investigación del procedimiento de inspección. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto.

Artículo 7, 1). Condiciones para la contratación de los inspectores del trabajo. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los concursos de promoción interna para inspectores y supervisores de trabajo están orientados a garantizar que los seleccionados tengan conocimiento y experiencia para el desempeño de sus funciones. A este respecto, indica que se realizan evaluaciones de conocimientos, habilidades y/o competencias, y que el postulante a inspector del trabajo deberá contar con dos años de experiencia en el desempeño efectivo de funciones de inspección como inspector auxiliar, mientras que el postulante a supervisor inspector deberá tener tres años de experiencia como inspector de trabajo. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que, en 2019, se realizaron concursos de promoción interna para 6 plazas de supervisor inspector y 23 plazas de inspector de trabajo, y para 15 y 22 plazas respectivamente en 2021. El Gobierno indica también que, en los concursos de 2021, se adoptaron medidas para que la evaluación de conocimientos se realizara de forma descentralizada. En relación con su observación sobre los artículos 6 y 15,la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el proceso de selección de los inspectores del trabajo, tanto en el marco del proceso de transferencia de servidores públicos al régimen del servicio civil como cuando dicho proceso haya concluido.

Artículo 7, 3). Formación de los inspectores del trabajo. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica: i) las actividades de capacitación de los inspectores del trabajo realizadas entre 2021 y junio de 2023, incluyendo la duración, el número de participantes y la forma de su elección; ii) que el CFC-SIT de la SUNAFIL capacitó a 427 inspectores de la intendencia de Lima metropolitana e intendencias regionales a nivel nacional en 2021, a 475 en 2022 y a 604 servidores que integran el sistema de inspección del trabajo a nivel nacional entre enero y junio de 2023; iii) que la selección de los participantes se realiza mediante la solicitud de designación por parte de su intendencia o por inscripción directa a través de convocatoria abierta, teniendo como prioridad la pertinencia del tema respecto de las funciones del servidor, así como su disponibilidad, y iv) que, durante ese periodo, las capacitaciones consistieron en cursos, talleres y módulos, algunos de los cuales fueron impartidos con el apoyo de la OIT.

En respuesta a las observaciones de la CATP de 2020, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) en el marco del CFC-SIT, cada año se desarrolla un proceso de planificación que incluye el diagnóstico de necesidades de capacitación, la determinación de objetivos y la formulación de una programación alineada con el plan operativo institucional y la asignación de recursos presupuestales; ii) esta programación se elabora conforme a las recomendaciones técnicas y de método contenidas en la Directiva 141-2016-SERVIR-PE sobre normas para la gestión del proceso de capacitación en las entidades públicas, aprobada por SERVIR, y iii) esta planificación incorpora también acciones en el marco de alianzas estratégicas con organismos como la OIT.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones de 2023, la CATP expresa su preocupación por las capacitaciones del CFC-SIT, indicando que son insuficientes, se reciben capacitaciones de docentes que no se encuentran vinculados a la inspección del trabajo, y no se imparten desde el enfoque del trabajo de campo, sino desde un enfoque netamente doctrinario. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto. La Comisión pide también al Gobierno que continúe proporcionando información detallada sobre la formación ofrecida a los inspectores del trabajo, incluyendo el número de inspectores que asisten a cada sesión y la duración y naturaleza de la formación impartida en estas sesiones.

Artículos 10 y 16. Número de inspectores del trabajo y frecuencia y esmero adecuados de las inspecciones para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, entre abril de 2014 y diciembre de 2022, el número de inspectores del trabajo creció en un 153 por ciento, pasando de 311 a 787, respectivamente. La Comisión toma nota también de que el número de visitas de inspección aumentó considerablemente entre 2018 y 2019, pasando de 75 240 a 110 671, pero en los años subsiguientes este número se redujo a más de la mitad, habiéndose realizado 54 035 visitas en 2020, 42 847 en 2021 y 32 130 en 2022. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones de 2023, la CATP indica que, a pesar de que el número de inspectores del trabajo se ha incrementado desde 2014, este número sigue siendo insuficiente y no garantiza una cobertura adecuada de la labor de fiscalización. La CATP también expresa su preocupación por la inadecuada distribución territorial de los inspectores del trabajo. En particular, indica que dicha distribución no corresponde con la cantidad de trabajadores asalariados existentes en las distintas regiones del país y parece no incorporar criterios como el nivel de incumplimiento de la normativa laboral, la incidencia de las denuncias o su gravedad, más aun considerando que algunas regiones concentran a los trabajadores formales e informales en actividades específicas como la minería, la agroindustria o la pesca, donde la incidencia y gravedad de los incumplimientos es diversa.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la SUNAFIL elabora el plan anual de inspección del Trabajo (PAIT), el cual tiene como objetivo coadyuvar en la planificación y ejecución de todas las actuaciones de fiscalización del sistema de inspección del trabajo con el fin de garantizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral, de SST y seguridad social. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones de 2023, la CATP indica que, dada la escasa cantidad de inspectores del trabajo, no hay implementado un sistema de fiscalización permanente y frecuente. Si bien ocasional y aleatoriamente existe una fiscalización de oficio, las acciones de fiscalización se dan generalmente como respuesta a las denuncias o quejas de los trabajadores o los sindicatos, lo cual demuestra que actualmente la fiscalización laboral en el país es básicamente reactiva antes que preventiva. Asimismo, la CATP señala que el artículo 3 del Decreto Supremo núm. 007-2017-TR y sus modificatorias establece que en el mismo año fiscal, la Autoridad Inspectora de Trabajo no podrá programar más de una orden de inspección sobre una misma materia respecto del mismo sujeto inspeccionado, salvo cuando se trate de inspecciones en materia de SST, derechos fundamentales laborales y registro de trabajadores en planilla, así como en los casos de denuncia sobre incumplimientos de obligaciones sociolaborales. Por último, la CATP afirma que, según el último reporte del Instituto Nacional de Estadística e Informática, el 80 por ciento de los trabajadores del país trabajan en el sector informal. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios con respecto a las observaciones de la CATP. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre el número de inspectores del trabajo y de visitas de inspección realizadas, incluidas las inspecciones relativas al sector informal, desglosados por región y también por industrias o actividades específicas en la medida de lo posible.

Artículo 11. Medios materiales de los inspectores del trabajo. Reembolso de los gastos de transporte. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su solicitud anterior, el Gobierno informa que la SUNAFIL ha descentralizado los servicios que brinda a nivel nacional a través de sus 26 intendencias y 10 plataformas de inspección del trabajo con el fin de llegar más personas y zonas del territorio nacional. En relación con las inspecciones en lugares alejados de las sedes centrales regionales, el Gobierno indica que el presupuesto contempla pasajes y viáticos, equipos de protección personal, material de escritorio y alquiler de mobiliario. En cuanto a las unidades móviles, se cuenta con 25 unidades asignadas a las intendencias regionales y 17 a la intendencia de Lima Metropolitana, y 4 administrativos. En relación con ello, la Comisión toma nota de que en sus observaciones de 2023 la CATP indica que: i) en distintas intendencias regionales, las instalaciones de trabajo son inadecuadas en vista del número de inspectores, el mobiliario está en mal estado, no se respetan las normas en materia de SST, la limpieza es insuficiente, hay escasez de agua, y los equipos electrónicos no se mantienen correctamente; ii) faltan equipos de protección personal; iii) los medios de transporte son insuficientes para que los inspectores del trabajo puedan cumplir adecuadamente sus funciones, especialmente, para llegar a centros o lugares de trabo alejados o en zonas de difícil acceso. En consecuencia, el ámbito de actuación de la inspección del trabajo se restringe mayormente, en la práctica, a las áreas urbanas o de fácil acceso, dejando en situación de total desprotección a los trabajadores en zonas de difícil acceso, y iv) en varias intendencias regionales, se producen atrasos en la devolución de los gastos de movilidad local relacionados con las visitas de inspección por problemas de caja. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto, así como información detallada sobre si la descentralización de los servicios ha permitido una inspección más eficaz de los lugares de trabajo remotos y distantes.

Artículos 12, 1), a) y 15, c). Inspecciones sin previo aviso. Deber de confidencialidad en relación con las quejas. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en virtud de los principios de confidencialidad y de autonomía técnica y funcional previstos en la Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT), el personal de inspección ejerce sus funciones y competencias con independencia ante cualquier influencia exterior indebida, y guarda absoluta confidencialidad sobre el origen de cualquier queja o denuncia que dé a conocer una infracción a las disposiciones legales bajo el ámbito de competencia de la inspección del trabajo. En cuanto al deber de confidencialidad, indica que el artículo 13 de la LGIT prevé que, durante el trámite de las actuaciones de inspección, el personal a cargo respete el deber de confidencialidad, manteniendo la debida reserva sobre la existencia de una denuncia y la identidad del denunciante, lo cual se mantiene incluso al término de las citadas actuaciones. El Gobierno indica también que el deber de confidencialidad para con el denunciante se sostiene desde el mismo momento de la presentación de la denuncia (subnumeral 7.4.1 de la versión 4 de la Directiva núm. 002-2017-SUNAFIL/INII sobre el servicio de atención de denuncias laborales, aprobada por la resolución de superintendencia núm. 204-2020-SUNAFIL), y que la entidad receptora de la denuncia puede otorgar medidas de protección al denunciante, garantizando su seguridad y evitando que le afecte de algún modo (artículo 116, numeral 116.4, del texto único ordenado de la Ley núm. 27444 sobre el procedimiento administrativo general, aprobado por el Decreto Supremo núm. 004-2019-JUS).

En relación con las inspecciones sin previo aviso, el Gobierno se remite nuevamente al artículo 5 de la LGIT e indica que, en el marco de las actuaciones de inspección, el personal comunica in situ su presencia en el centro de trabajo inspeccionado a efectos de identificarse y, por ende, no constituye una notificación previa de su presencia. Además, esta comunicación se encuentra supeditada a que no perjudique la eficacia de las funciones del personal de inspección en el momento de la visita. A este respecto, indica que los inspectores están facultados a entrar libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en cualquier centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y permanecer en el mismo el tiempo que la investigación lo amerite (versión 2 de la Directiva núm. 001-2020-SUNAFIL/INII sobre el ejercicio de la función inspectiva, aprobada por la resolución de la superintendencia núm. 216-2021-SUNAFIL). El ingreso libre del personal de inspección encuentra salvedad cuando el centro de trabajo constituye, a su vez, el domicilio del empleador, situación que, si bien difiere del normal actuar del personal, no impide el ejercicio de sus funciones. Al tiempo que toma nota de esta información, la Comisión se remite al punto planteado en su observación sobre los Artículos 12, 1), a) y c), y 15), c).

Artículo 18. Sanciones adecuadas y efectivamente aplicadas. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, según la SUNAFIL, se emitieron 8 656 resoluciones de multa en 2022 y 3 899 hasta junio de 2023. Asimismo, toma nota de que el Gobierno informa que la Unidad de Cobranza y Ejecución Coactiva (UCEC) de la Oficina de Administración de la SUNAFIL fue creada el 17 de junio de 2022, la cual comprende la etapa de cobranza no coactiva y coactiva. Tras su creación, los especialistas de cobranza no coactiva de las 25 intendencias regionales, así como el personal tanto administrativo como legal de cobranza no coactiva y coactiva de la Intendencia de Lima Metropolitana, pasaron a formar parte de esta nueva unidad. Dichos especialistas llevan a cabo la cobranza de multas a nivel nacional. Por otra parte, el Gobierno indica que el cobro de las multas en etapa coactiva de las intendencias regionales se encuentra a cargo del ejecutor y auxiliar coactivo del Banco de la Nación, en virtud del convenio suscrito el 20 de septiembre de 2017 entre la SUNAFIL y dicha entidad financiera, el cual se encuentra en proceso de renovación. La Comisión toma nota también de que el Gobierno informa que se realizaron talleres de capacitación para el personal de la UCEC a fin de unificar criterios para la gestión de cobranza no coactiva y coactiva a nivel nacional, y que se organizaron grupos de trabajo con el fin de coordinar el trabajo y las modificaciones y adecuaciones de formatos y directrices en mérito al nuevo reglamento de organización y funciones y las competencias otorgadas a la UCEC.

La Comisión toma nota de que en sus observaciones de 2023 la CATP indica que: i) las reformas realizadas durante los últimos años han tenido como objetivo reducir el monto de las multas, resultando en el debilitamiento de la acción fiscalizadora dado que las multas carecen por completo de carácter disuasivo para los infractores; ii) la frecuencia con la que las acciones de fiscalización derivan en sanciones efectivas es mínima y, de acuerdo con los datos publicados en las memorias de la SUNAFIL, durante los últimos años solo una de cada cinco actas de infracción expedidas culminó en una resolución final imponiendo sanciones; iii) carece de información sobre la cantidad de multas que son efectivamente cobradas, puesto que es frecuente que sean revertidas en vía administrativa o judicial, y iv) los artículos 17, 3) del RLGIT y 40 de la LGIT prevén la reducción de multas en caso de subsanación por parte del sujeto infractor en los supuestos estipulados. La CATP afirma que estos beneficios de reducción en tales porcentajes debilitan la función de inspección y restan eficacia al procedimiento. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el funcionamiento y los resultados de la Unidad de Cobranza y Ejecución Coactiva de la Oficina de Administración de la SUNAFIL, en particular sobre el importe de las multas cobradas. Además, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre el número y la naturaleza de las violaciones constatadas, el importe de las multas impuestas y recaudadas, y la naturaleza de cualquier otra sanción impuesta.

Artículos 20 y 21. Elaboración de informes periódicos y publicación y comunicación a la OIT del informe anual. La Comisión toma nota de que el Gobierno ha publicado y comunicado a la OIT los informes anuales de la inspección del trabajo para 2018, 2019, 2020 y 2021, los cuales contienen todas las informaciones exigidas en virtud de los apartados a) a g) del artículo 21. La Comisión saluda esta evolución y pide al Gobierno que siga proporcionando los informes anuales de inspección que contienen toda la información exigida en los apartados a) a g) del artículo 21.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2024].