Observation (CEACR) - adoptée 1992, publiée 79ème session CIT (1992)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Panama (Ratification: 1958)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno y de las informaciones suministradas a la Comisión de la Conferencia en 1991.

La Comisión recuerda que los puntos pendientes desde hace varios años se referían a las siguientes cuestiones:

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (50 trabajadores o 10 empleadores);

- exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359);

- extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376).

Más recientemente, la Comisión había observado que, en virtud de la ley núm. 13, de 11 de octubre de 1990, se prevé el sometimiento de los conflictos colectivos al arbitraje obligatorio en todas las empresas de servicio público y en las demás empresas cuando la prolongación de la huelga pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa; y por otra parte, que la ley núm. 25 de 1990 autoriza al órgano ejecutivo y a los directores de instituciones autónomas y semiautónomas, empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado a declarar insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron y que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten contra la democracia y el orden constitucional, y que ocupen o no cargos en las juntas directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores públicos; sus delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores de las asociaciones de servidores públicos, con independencia de la existencia o no de fuero sindical; estén o no regidos por leyes especiales.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas

En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello de los derechos de sindicación y de negociación colectiva, el Gobierno indica que la Constitución Nacional, en los capítulos 2 y 3 del título XI establece "los principios básicos de la administración de personal" y "organización de la administración de personal" en virtud de los cuales se dictó la ley de carrera administrativa de 1963, modificada por decreto de gabinete en 1968 que derogó los artículos concernientes a la estabilidad de los empleados públicos. Es por estas razones que no se puede aplicar el Código de Trabajo a dichos funcionarios, salvo las excepciones que permiten la sindicalización contenidas en la ley núm. 8 del 25 de febrero de 1975 y en las leyes 34 y 40 de febrero de 1979 aplicables a ciertas empresas estatales. La Comisión, al tiempo que toma nota de estas informaciones, desea subrayar que las normas contenidas en el Convenio se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y, por consiguiente, amparan a los funcionarios y empleados públicos.

Respecto a la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para poder crear una organización sindical (artículo 344 del Código de Trabajo), la Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno en el sentido de que dicho artículo del Código tiene como propósito hacer más sólidas las organizaciones sindicales para así hacer efectivo el derecho de negociación colectiva sentado en el principio de mayoría. La Comisión ha señalado en diversas ocasiones que el requisito de un número demasiado elevado de miembros podría obstaculizar e incluso impedir la creación de las organizaciones profesionales que los interesados estimen convenientes, lo que estaría en contradicción con el artículo 2 del Convenio.

En cuanto al requisito del artículo 347 del Código de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, el Gobierno indica que no se trata de una norma discriminatoria, sino que responde a las aspiraciones de las organizaciones de trabajadores, ya que por razones históricas, los sindicatos eran controlados por extranjeros quienes detentaban el poder económico; no existe una prohibición al derecho de sindicación de los extranjeros, siempre que su número no sobrepase el 25 por ciento de los miembros inscritos del sindicato. Sin dejar de tomar nota de estas declaraciones, la Comisión desea reiterar al Gobierno que el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos, sin ninguna distinción, implica que todos los trabajadores que se encuentran legalmente en su territorio se benefician de los derechos sindicales previstos por el Convenio, sin ninguna diferencia, en especial las basadas en la nacionalidad (véanse a este respecto los párrafos 76, 77, 96 y 97 del Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva de 1983).

Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de elegir libremente a sus representantes, de organizar su administración y de formular su programa de acción

En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar, al menos, cada seis meses, los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo), el Gobierno aclara que el Estado no controla la actividad sindical por el sólo hecho de hacer los exámenes contables y registrar las actas puesto que los sindicatos son de interés público y en consecuencia el Ministerio de Trabajo y de Bienestar Social está obligado a fomentar la constitución de estas organizaciones. El Gobierno afirma que no existen tales facultades de control sobre esta documentación sindical ya que los "registros de actas" se limitan a aquellos referentes a cambios o elección de directivas, reforma de estatutos y autorización para ejercer derechos frente a terceros como principio básico de publicidad y autenticidad de la personería jurídica y representación legal de la organización. El Ministerio de Trabajo sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros, en procesos ordinarios y con el acuerdo de los jueces seccionales del trabajo. Tampoco existe el llamado control de la contabilidad de los sindicatos ya que la revisión de los libros tiene el único objetivo de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio para constatar el manejo de los mismos. El Ministerio no puede suspender a ningún dirigente sindical aunque compruebe malos manejos o apropiación de los fondos sindicales. Por otra parte la formalidad de presentación de la solicitud de inscripción de un sindicato tiene como objeto darle protección o fuero sindical a los miembros de un sindicato en formación, tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno sobre estos puntos pero recuerda que esta disposición del artículo 376 confiere facultades excesivas a las autoridades administrativas en materia de gestión interna de los sindicatos lo que no está en conformidad con los principios establecidos en el artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones tienen el derecho de organizar su administración sin intervención de las autoridades públicas que puedan limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal. La Comisión estima que convendría que la fiscalización en materia de contabilidad pudiese realizarse cuando cierto porcentaje de afiliados lo solicite, o someterse a una autoridad judicial.

En relación a la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990, que contiene limitaciones al derecho de huelga, la Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno según las cuales la posibilidad de invocar el arbitraje por parte de la autoridad, en los casos de una huelga prolongada, que pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa, es una facultad discrecional que se ejercerá previa comprobación sumaria de este hecho, con audiencia de los trabajadores. Esta ley tiene un carácter transitorio y excepcional (por un período de tres años) y fue promulgada enmarcada dentro del concepto de "Políticas de Estabilización" para posibilitar la debida recuperación económica e incentivar la creación de nuevas fuentes de trabajo. Asimismo, la Comisión toma nota que en base a un acuerdo de concertación sociolaboral suscrito el día 4 de diciembre de 1991, entre los sectores laboral, empresarial y gubernamental, son objeto de conversaciones, posibles reformas a la vigencia de la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990. La Comisión, sin dejar de tomar nota de estas informaciones, reitera que, según sus principios, el derecho de huelga sólo puede ser objeto de restricciones graves, como por ejemplo el recurso al arbitraje obligatorio, 1) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población), 2) en los casos de los funcionarios públicos que actúan como órganos del poder público, y 3) en los casos de crisis nacional aguda.

En cuanto a la ley núm. 25 de 14 de diciembre de 1990 con efectos retroactivos al 4 de diciembre de 1990, el Gobierno aclara que se trata de una ley de orden público contra actos subversivos de funcionarios públicos; de carácter temporal con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1991. No se trata de despidos ni sanciones a "dirigentes sindicales" en su calidad de tales, sino sanciones a empleados públicos que participaron en un intento de golpe de Estado al exhortar a la participación en un paro general hasta que cayera el Gobierno. La Comisión reitera su observación anterior de que la ley núm. 25 en la medida que haya podido dar lugar a despidos antisindicales atenta gravemente contra el ejercicio del derecho de las asociaciones de trabajadores públicos de organizar sus actividades, incluso por el recurso a la huelga y pretende legitimar el despido de un número elevado de esos trabajadores sin concederle recurso judicial contra tal decisión. No obstante, la Comisión observa que el período de vigencia de la ley núm. 25 ha expirado.

La Comisión, en vista de la gravedad de las divergencias y al lapso transcurrido desde su primera observación sobre estas cuestiones, insta al Gobierno una vez más a que modifique estos puntos de su legislación en breve plazo para así poner su legislación y práctica en conformidad con el Convenio.

[Se invita al Gobierno a que proporcione informaciones completas en la 79.a reunión de la Conferencia.]