Observation (CEACR) - adoptée 1997, publiée 86ème session CIT (1998)

Convention (n° 26) sur les méthodes de fixation des salaires minima, 1928 - Nouvelle-Zélande (Ratification: 1938)

La Comisión toma nota de la información detallada comunicada en la memoria del Gobierno en respuesta a sus comentarios anteriores. Toma nota también de los comentarios formulados por el Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZCTU) acerca de la aplicación de este Convenio y del Convenio núm. 99, así como de la respuesta del Gobierno a estas observaciones.

Participación de los empleadores y de los trabajadores interesados en la aplicación de los métodos para la fijación de salarios mínimos

1. La Comisión toma nota de que el artículo 4 de la ley de 1983 relativa a los salarios mínimos prevé que el Gobernador General pueda, de vez en cuando, prescribir las tasas mínimas de los salarios pagaderos a los trabajadores o a las clases de trabajadores definidas según la edad. El artículo 5 de la misma ley prevé que el Ministro de Trabajo revise anualmente los salarios mínimos. Sin embargo, según el Gobierno, en Nueva Zelandia se estableció en la actualidad que el Ministro de Trabajo escribiera al Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia, como central representativa de los empleados, y a la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia, como central representativa de los empleadores, notificándoles que se estaba procediendo a su revisión y que se les presentaría. El Ministro considera que estas sumisiones a ellos y a otras organizaciones forman parte de la revisión antes de proceder a sus recomendaciones.

2. Según el NZCTU, el principio que subyace en los convenios relativos al establecimiento de métodos para la fijación de salarios mínimos es aquel según el cual los métodos deberían ser aplicados y puestos en funcionamiento a través de consultas entre el Gobierno y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. El Sindicato considera que la política y la práctica del Gobierno contravienen este principio por las siguientes razones: i) la ley relativa a los salarios mínimos se aprobó en 1983 sin un proceso normal de consultas tripartitas entre el Gobierno, los Empleadores y los Sindicatos; ii) si bien la ley relativa a los salarios mínimos exige que el Ministro de Trabajo revise cada año los salarios mínimos, no especifica el propósito de esa revisión, ni establece los criterios con arreglo a los cuales se ha de establecer el nivel mínimo. La revisión se lleva a cabo, por lo general de modo arbitrario. Ni la ley ni cualquier otra declaración ministerial contiene una definición de la finalidad del salario mínimo o de los criterios que han de seguirse para llevar a cabo la revisión. Además, no existe proceso de consulta alguno entre empleadores y sindicatos, como no sea el proceso de sumisión escrito. Los sindicatos no tienen cometido o papel especial alguno en el proceso de adopción de decisiones del Ministro.

3. En respuesta a los comentarios del NZCTU, el Gobierno declara que el artículo 2 del Convenio establece que cada miembro quedará en libertad para decidir "previa consulta a las organizaciones, si las hubiere, de empleadores y de trabajadores" en las industrias de que se trate, en las que se apliquen los métodos para la fijación de salarios mínimos. En Nueva Zelandia, tras el proceso legislativo formal, se introdujo la ley de 1983 relativa a los salarios mínimos. Un componente clave de ese proceso es el papel que desempeña la comisión de selección parlamentaria, que recibe sumisiones sobre proyectos de legislación, tanto individuales como de organizaciones. El NZCTU, junto con los empleadores y con todas las demás partes interesadas, contarían con la oportunidad de formular comentarios sobre la proposición de legislación como parte del proceso. En lo que atañe al proceso de consulta de los salarios mínimos, el Gobierno declara que está dando plena y exhaustiva consideración a una amplia gama de factores del proceso de revisión, incluidas las sumisiones que en el pasado era costumbre presentar al NZCTU y a la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia, así como cualquier otra sumisión que pudiera haber recibido. El proceso de adopción de decisiones está sujeto también a revisión judicial por los tribunales.

4. En lo que concierne a la finalidad o a los criterios de evaluación del nivel de los salarios mínimos, el Gobierno declara que la ley relativa a los salarios mínimos no especifica los criterios para la revisión anual de los salarios mínimos, ni el nivel fijado para los mismos. El Gobierno da una amplia consideración a todos los factores pertinentes del proceso de revisión. Los criterios para las revisiones anteriores incluían: i) el papel del salario mínimo como parte del código mínimo del empleo; ii) la relación entre las tasas mínimas de los salarios y los niveles de empleo y de desempleo; iii) la formación en el trabajo; iv) incentivos para la inscripción en los programas de educación y de formación; y v) la economía en general.

5. La Comisión recuerda que una de las obligaciones esenciales de los instrumentos de los salarios mínimos viene dada por el hecho de que los métodos para la fijación de salarios mínimos deben establecerse y ponerse en marcha en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que deben participar en pie de igualdad. Tal y como especifica en el párrafo 190 de su Estudio general, de 1992 sobre los salarios mínimos, esta obligación de consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas deberá cumplirse en diferentes momentos. En primer término, en el momento de determinación del campo de aplicación del sistema de salarios mínimos que se vaya a establecer. En segundo lugar, en el momento de aplicación de los mecanismos de fijación de dichos salarios. Además, en los párrafos 42 y 44 de su Estudio general, de 1982, de las memorias relativas al Convenio núm. 144 y a la Recomendación núm. 152 sobre la consulta tripartita, la Comisión consideraba el sentido del término "consulta". Afirmaba que "consulta" entraña una realidad distinta de la simple "información" y de la "codecisión". Destacaba también que las opiniones formuladas con motivo de consultas no constituyen una participación en la decisión, sino una simple etapa del proceso que lleva a la misma y que ayuda a la toma de la decisión. Continuaba afirmando que "la consulta debe dar la posibilidad de influir en la decisión a adoptar". Además, el párrafo 195 del Estudio general, de 1992 sobre los salarios mínimos, especifica que la consulta a que se refieren los instrumentos relativos a los salarios mínimos implica que los empleadores y los trabajadores o sus representantes o los de sus organizaciones puedan influenciar efectivamente en las decisiones que deberán adoptarse.

6. Considerando lo anterior, la Comisión solicita al Gobierno: i) que comunique información relativa al proceso de consulta seguido de conformidad con el artículo 3, párrafo 2, 1), del Convenio; ii) que especifique en qué medida los empleadores y los trabajadores interesados participan en igual número y en el mismo plano de igualdad en la aplicación de los métodos para la fijación de salarios mínimos, de conformidad con el artículo 3, párrafo 2, 2); y iii) que indique los resultados de las consultas de los empleadores y de los trabajadores interesados en la determinación de los salarios mínimos.

Salarios mínimos para trabajadores jóvenes

7. La Comisión toma nota de que el artículo 4 de 1983 sobre los salarios mínimos prevé que el Gobernador General puede prescribir de vez en cuando las tasas mínimas de los salarios pagaderos, entre otros, a las clases de trabajadores definidas según la edad. Por ejemplo, la orden de 1997 sobre los salarios mínimos, que se encuentra en vigor en la actualidad, prevé diferentes tasas mínimas para los trabajadores de edades comprendidas entre los 16 y los 19 años y para los trabajadores de 20 o más años de edad. En cada clase de trabajadores, definidos según la edad, se contemplan tres categorías de tasas, con arreglo a los siguientes casos: a) si se paga al trabajador por hora o por pieza (para los trabajadores de edades comprendidas entre los 16 y los 19 años: 4,20 dólares NZ o una cuantía equivalente, considerando el nivel de producción del trabajador (en lugar de 7 dólares NZ, si los trabajadores tienen 20 o más años de edad)); b) si se paga al trabajador por día (para los trabajadores de edades comprendidas entre los 16 y los 19 años: 33,60 dólares NZ, por cada día, más 4,20 dólares NZ, por cada hora que exceda de las ocho horas de trabajo cada día (en lugar de los correspondientes 56 dólares NZ y 7 dólares NZ, si los trabajadores tienen 20 o más años de edad)); c) en los demás casos (para los trabajadores de edades comprendidas entre los 16 y los 19 años: 168 dólares NZ por cada semana, más 4,20 dólares NZ por cada hora que se exceda de las 40 trabajadas cada semana (en lugar de los correspondientes 280 dólares NZ y 7 dólares NZ, si los trabajadores tienen 20 o más años de edad)).

8. El Gobierno declara que entró en vigor, el 31 de marzo de 1994, un salario mínimo para los empleados de edades comprendidas entre los 16 y los 19 años, tras su decisión de introducir un salario mínimo para los jóvenes. El salario mínimo para los jóvenes quedó fijado en un nivel que es el 60 por ciento de la tasa del salario de los adultos.

9. La Comisión se remite a los párrafos 169 a 181 de su Estudio general, de 1992 sobre los salarios mínimos. Si bien los instrumentos relativos a los salarios mínimos no contienen disposiciones que contemplen la fijación de diferentes tasas mínimas de los salarios, en base a criterios como el sexo, la edad o la discapacidad, han de observarse los principios generales establecidos en otros instrumentos, en particular aquellos contenidos en el Preámbulo de la Constitución de la OIT, que se refiere específicamente a la aplicación del principio de "igual remuneración por un trabajo de igual valor". En lo que atañe a la edad, el párrafo 171 del mencionado Estudio, especifica que la cantidad y la calidad del trabajo realizado deberían constituir un factor decisivo en la determinación del salario pagado. Por consiguiente, la Comisión considera que, si bien los convenios relativos a los salarios mínimos no prohíben la determinación de tasas mínimas de salarios más bajas para los trabajadores jóvenes, las medidas al respecto deberían adoptarse de buena fe y deberían incorporar el principio de igual remuneración por un trabajo de igual valor; las razones que impulsaron la adopción de tasas más bajas de los salarios mínimos para los grupos de trabajadores en razón de su edad y de la discapacidad, deberían volver a ser examinadas con periodicidad a la luz de este principio.

10. La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien comunicar información sobre los motivos por los que se ha fijado el salario mínimo de los jóvenes a un nivel que se sitúa en el 60 por ciento del salario mínimo de los adultos.

Aplicación general de la ley relativa a los salarios mínimos

11. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual el Departamento de Inspección del Trabajo está legitimado para aplicar la ley relativa a los salarios mínimos, mediante la apertura de procedimientos encaminados a la subida de los salarios en nombre de un trabajador. Si fuere necesario, un inspector del trabajo presentará una demanda a título gratuito al tribunal laboral y puede también querellarse contra el empleador. No obstante, la gran mayoría de las investigaciones de la inspección del trabajo se resuelven sin recurso a las actuaciones de los tribunales. Los trabajadores (o sus representantes) pueden también presentar demandas contra todo empleador que contravenga la ley relativa a los salarios mínimos. Por consiguiente, los empleados de Nueva Zelandia tienen una opción: iniciar procedimientos por sí mismos o solicitar la actuación de los inspectores del trabajo, quienes presentarán una demanda en su nombre. Los tribunales laborales consideran las demandas por contravención de la ley relativa a los salarios mínimos, tanto si las presentan los inspectores del trabajo como si las presentan los trabajadores. El tribunal laboral es competente en los recursos de las decisiones de los tribunales. En virtud de la ley de 1950 relativa a las prescripciones, los procedimientos deben presentarse dentro de los seis años de la contravención de la ley relativa a los salarios mínimos.

12. Con respecto a la información en materia de salarios mínimos, existen, según el Gobierno, algunas fuentes disponibles, tanto para los empleadores como para los trabajadores en lo que concierne a las tasas mínimas de los salarios. Cuando se dicta una nueva orden sobre los salarios mínimos, se publica en la Gazette, una publicación oficial que comunica información sobre la normativa que entra en vigor. Las nuevas tasas se publicitan también a través de comunicados de prensa y de la correspondencia directa a las organizaciones de trabajadores, a las organizaciones de empleadores y a los grupos de la comunidad interesados. El Servicio de relaciones laborales del Ministerio de Trabajo facilita información sobre los salarios mínimos y sobre otras condiciones reglamentarias de empleo en una amplia gama de folletos que se encuentran a disposición en el Ministerio, en las oficinas de asesoramiento al ciudadano y en otras organizaciones interesadas. Está en funcionamiento una línea de información telefónica gratuita que comunica información a los empleados y a los empleadores sobre todas las cuestiones que giran en torno a las relaciones laborales, incluidas las tasas mínimas de los salarios. Los inspectores del trabajo también desempeñan un papel educativo general, comunicando información y dando a conocer a las organizaciones, así como a los trabajadores y a los empleadores interesados, a título individual, sus derechos y obligaciones en relación con su empleo.

13. El Gobierno también facilita cifras sobre el número de investigaciones y de supuestas infracciones presentadas a la inspección del trabajo durante el período de presentación de memorias (julio de 1992 a marzo de 1997), así como sobre el número de acciones en materia de salarios mínimos que se llevaron al tribunal laboral a lo largo del mismo período. Según el Gobierno, el aumento en el número de investigaciones de la inspección del trabajo durante el período de presentación de memorias (de 4.932, entre julio de 1992 y junio de 1993, a 7.550, entre julio de 1996 y marzo de 1997) se debe, en buena medida, a la introducción de información y de iniciativas educativas por parte de la inspección del trabajo, en particular la línea nacional de información telefónica gratuita.

14. Sin embargo, según el NZCTU, el Gobierno adoptó una política de no intervención en la ejecución de los salarios mínimos, delegando, de este modo, la responsabilidad en las personas. La inspección del trabajo no procede a la inspección de los registros de los salarios y del tiempo por propia voluntad y no responde a quejas anónimas por parte de los empleados, raramente apunta a la recuperación de los pagos incompletos cuando se hubieren detectado y no entabla acciones judiciales a los empleadores transgresores, con miras a imponerles sanciones penales. Esto significa que existe un riesgo de que no se informen y no se detecten las vulneraciones, temiendo los querellantes ser sancionados si son identificados. Con frecuencia las reclamaciones se formulan únicamente en circunstancias extremas o cuando un empleado va a dejar su trabajo, lo que conspira contra el propósito de protección reglamentaria. Dado que la inspección del trabajo sólo apunta a la recuperación de las sumas debidas, las infracciones de la ley son, en efecto, delitos sin castigo, lo que supone para los empleadores una ganancia neta. El NZCTU se remite a las cifras dadas en la memoria del Gobierno, según las cuales, de junio de 1996 a marzo de 1997, se habían producido sólo dos acciones penales y una acción de recuperación de los salarios mínimos ante el tribunal laboral. El Sindicato expresa su preocupación de que ello sea un reflejo tanto de la inadecuación de un mecanismo de inspección no proactivo como de una falta de conocimiento de los derechos mínimos en el lugar del trabajo.

15. En respuesta a los comentarios del NZCTU, el Gobierno toma nota de que, cuando se ha producido una infracción al salario mínimo, la prioridad clave de la inspección del trabajo es garantizar que se rectifique la infracción, que se cumpla con la ley y que los empleados perciban lo que se les debe tan pronto como sea posible. Esto se consigue, por lo general, sin necesidad de recurrir a acciones legales formales ante el tribunal laboral o la corte del trabajo. Sin embargo, cuando es necesario el recurso a tales acciones, se apunta a sanciones en todos los casos en los que la infracción sea considerada lo suficientemente grave como para justificar esas acciones.

Aplicación de la ley relativa a los salarios mínimos en el sector agrícola

16. En lo que respecta a la aplicación del salario mínimo al sector agrícola, el NZCTU observa que el campo de aplicación de la ley relativa a los salarios mínimos es general, de aquí que el Gobierno haya tendido a comunicar las mismas respuestas a las disposiciones de este Convenio y del Convenio núm. 99. El NZCTU considera que, si bien sus comentarios relativos a la inspección inadecuada y a los procedimientos de ejecución de la ley se aplican a ambos sectores, en la agricultura se añaden problemas especiales que vienen de lejos y que no están reflejados adecuadamente en la memoria del Gobierno sobre el Convenio núm. 99. Según el NZCTU, es ello una consecuencia de la reforma económica que ha tenido lugar, y que se tradujo en un aumento significativo del sector no estructurado. Los propios estudios del Gobierno indicaban que las infracciones a los salarios mínimos son frecuentes en la agricultura (cf. Situation and outlook of NZ agriculture, 1993). A los bajos salarios, los trabajadores responden buscando un trabajo mejor, antes que procurando una aplicación de la ley. Es típico que en las explotaciones agrícolas de pequeña escala de Nueva Zelandia se den relaciones de trabajo muy personalizadas entre el trabajador y el empleador y que sea prácticamente imposible para el trabajador la presentación de una queja manteniendo una relación de trabajo. Ello significa que deberían ser parte del mecanismo de ejecución de la ley una potenciación de los esfuerzos para que se publicite el nivel de los salarios mínimos, junto con la inspección de rutina. Además, son privativas de la agricultura las deducciones que pueden hacerse al salario mínimo en concepto de pago de vivienda y comida. Con ello, se facilita la falta de pago del salario mínimo nominal y se requieren grandes esfuerzos para evaluar si la vivienda y la comida tienen el valor que se declara cuando se reducen en consonancia los salarios mínimos. Por último, el NZCTU considera que existe habitualmente una extendida anulación del salario mínimo en la horticultura, en la que los trabajadores están empleados bajo la modalidad de trabajo a destajo, especialmente en los contratos de temporada de corto plazo para la recogida de frutas y hortalizas. El precio por pieza es un fraude concebido para evitar el salario mínimo y las ganancias reales se encuentran con frecuencia por debajo del salario mínimo. Se requieren medidas mucho más contundentes para acabar con las generalizadas infracciones de la ley.

17. En respuesta a los comentarios del NZCTU, el Gobierno declara que adopta un enfoque proactivo a la educación y a la comunicación de información a los empleados y a los empleadores de todos los sectores acerca de los derechos y de las obligaciones en materia de empleo. Una de las razones que subyacen en la introducción del servicio informativo telefónico nacional gratuito es la mejora del acceso a la información para los trabajadores rurales y para otros empleadores que tenían dificultades en entrar en contacto con las oficinas de inspección del trabajo. Al tiempo que se adoptan algunas medidas encaminadas a la aplicación de la ley, a efectos de obtener un cumplimiento más extendido de las obligaciones del empleo pertinentes, el Gobierno considera que la manera más efectiva de garantizar el cumplimiento es asegurar una amplia transmisión de los conocimientos relativos a los salarios mínimos, tanto a los empleados como a los empleadores. En lo que concierne a las deducciones de la nómina, la ley relativa a los salarios mínimos prevé que pueden realizarse algunas deducciones específicas y limitadas en cualquier caso en el que el empleador proporcione a su empleado vivienda o comida.

18. Con respecto a la aplicación de los salarios mínimos a los trabajadores empleados en un régimen de tarifa por pieza en la horticultura, el Gobierno pone de relieve, no obstante, que la ley relativa a los salarios mínimos es aplicable con independencia del método de pago. La tasa mínima reglamentaria debe pagarse a los trabajadores, ya sea por hora trabajada, ya sea por la cantidad producida. Si un empleado considera que se le ha pagado menos que el salario mínimo, puede presentar una queja a la inspección del trabajo.

Conclusiones

19. En lo que respecta a lo anterior, la Comisión recuerda que el artículo 4, párrafo 1 de este Convenio, así como el artículo 4, párrafo 1, del Convenio núm. 99, propugnan las medidas necesarias que han de adoptarse para garantizar que los salarios pagados no sean inferiores a las tasas mínimas aplicables, incluida la imposición de sanciones en casos de infracción de los salarios mínimos, con miras a garantizar a los trabajadores el pago de esas tasas. Comparado con el número de vulneraciones de la legislación relativa a los salarios mínimos, el número de acciones penales (por ejemplo, dos acciones penales de un total de 88 supuestas infracciones de la legislación relativa a los salarios mínimos, entre julio de 1996 y marzo de 1997) pareciera ser demasiado bajo y no lo suficientemente disuasorio como para impedir esas vulneraciones y garantizar el respeto de las disposiciones en materia de salarios mínimos. Además, en relación con sus comentarios en virtud del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (y Protocolo, 1995) (núm. 81) y con las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 1996 sobre la aplicación del Convenio núm. 81, la Comisión considera que el número de personas que componen la Inspección General del Trabajo (19 inspectores) es demasiado bajo para el número de establecimientos implicados. La Comisión solicita al Gobierno que, de conformidad con el artículo 5 y punto V del formulario de memoria: i) comunique los datos estadísticos disponibles sobre el número y las categorías de trabajadores comprendidos en la reglamentación sobre salarios mínimos; y ii) continúe transmitiendo los resultados de las inspecciones llevadas a cabo (incluido el sector agrícola), así como el número de vulneraciones registradas y las sanciones impuestas.