Observation (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Portugal (Ratification: 1994)

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno en su memoria, así como de los comentarios formulados por la Confederación General de los Trabajadores Portugueses (CGTP-IN) adjuntos a la memoria del Gobierno. También toma nota de las nuevas informaciones formuladas por el Gobierno con fecha de 16 de noviembre de 1998. La Comisión desea señalar los puntos siguientes a la atención del Gobierno:

1. Parte IV (Prestaciones de desempleo), artículo 23 del Convenio. En sus comentarios anteriores, la Comisión pedía al Gobierno que explicara los motivos por los cuales había supeditado la concesión del derecho a la prestación de desempleo al cumplimiento de un período de calificación relativamente largo, de una duración mínima de 540 días de trabajo asalariado en los últimos 24 meses (artículo 12 del decreto ley núm. 79-A/89 por el que se establece el régimen de seguro de desempleo del régimen general de seguridad social), habida cuenta del artículo 23, con arreglo al cual la duración del período de calificación no ha de ser superior a la que se considere necesaria para evitar abusos. A ese respecto, también pedía al Gobierno que especificara la duración de la reducción del período de calificación que se había aprobado en virtud de la resolución del Consejo de Ministros núm. 6/97 para los trabajadores en situación de desempleo involuntario en la industria textil y del vestido, así como que indicara si medidas análogas se habían adoptado o previsto para los trabajadores protegidos de otras ramas de actividad económica.

En lo que se refiere a los motivos que condujeron a establecer en la legislación nacional un período de calificación de 540 días de trabajo asalariado, el Gobierno indica en su memoria que estaban relacionados con varios factores, entre ellos la necesidad de establecer un período mínimo de empleo, así como de adaptar el régimen de protección contra el desempleo al medio de trabajo que se caracteriza por cierta rigidez y en el que predomina un régimen de contratos de duración indeterminada, siendo excepcional el contrato de duración determinada (situación en la que el cumplimiento de este período de calificación se plantea con más fuerza). Habida cuenta de que, según el Gobierno, el régimen de contratos de trabajo en Portugal es fundamentalmente estable, el cumplimiento del período de calificación de que se trata no plantea muchas dificultades. Por otra parte, el criterio en que se basa la concesión de prestaciones está vinculado a la edad. Por último, el Gobierno estima que la duración relativamente larga de los períodos de protección, con el fin en especial de proteger a los trabajadores de más edad, ha de tener una contrapartida en términos de pago de cotizaciones. En lo que atañe a las medidas adoptadas en la industria textil y del vestido en virtud de la resolución del Consejo de Ministros núm. 6/97 de 15 de enero de 1997, el Gobierno confirma que, dentro del marco del nuevo programa de desarrollo de este sector, el período de calificación que condiciona el derecho a la prestación de desempleo se ha reducido de 540 días de trabajo asalariado en los últimos 24 meses a 270 días de trabajo asalariado en los últimos 12 meses anteriores a la fecha del desempleo. Añade que la posibilidad de reducir el período de calificación como medida de protección social no es reciente y que ya se había previsto en el campo de aplicación del decreto ley núm. 291/91 de 10 de agosto de 1991 por el que se establecen medidas complementarias de protección para sectores en vías de reestructuración o ciertas regiones geográficas afectadas por el impacto económico y social de la reestructuración de una o varias empresas locales cuyo volumen de empleo es significativo. Además del sector del textil y del vestido, estas medidas se han aplicado a las empresas LISNAVE, SETENAVE y SOLISNOR (astilleros), así como dentro del marco de la reestructuración del sector de la cristalería en 1994. El Gobierno señala, sin embargo, que se trata de medidas temporales y excepcionales. Por último, el Gobierno menciona también la existencia de una prestación social de desempleo para la cual el período de calificación que se exige es bastante inferior, puesto que el desempleado ha de haber cumplido 180 jornadas de trabajo en el período de 12 meses inmediatamente anterior a la fecha del desempleo. Esta prestación, que se concede más especialmente en situaciones de relaciones de empleo precario y sin carácter de estabilidad, se acompaña con una condición de recursos que justifiquen el derecho a un sistema más favorable.

La CGTP-IN estima en sus comentarios que, en relación con las disposiciones del artículo 23, el período de calificación de 540 días es excesivo porque excluye de la protección a un número considerable de trabajadores que, en razón de la precariedad y de la inestabilidad que caracterizan actualmente el mercado de trabajo, no consiguen cumplir este requisito. A juicio de la confederación, esta situación implica una vulneración del principio de universalidad de la protección plasmado en el Convenio. En lo que atañe a la prestación social de desempleo que tiene por objeto sustituir o completar la prestación de desempleo, la CGTP-IN señala que se trata de una prestación cuyo campo de aplicación personal es más limitado puesto que está vinculada en una condición de recursos.

La Comisión toma nota de estas informaciones. En lo que se refiere a los motivos que condujeron en un principio a la fijación en la legislación nacional del período de calificación para la prestación de desempleo previsto en el artículo 12 del decreto ley núm. 79-A/89, y en especial a los motivos relacionados con el predominio en el mercado de trabajo de relaciones de empleo de duración indeterminada, la edad y la cuantía de las cotizaciones pagadas como contrapartida de un período de protección relativamente largo, la Comisión recuerda que el artículo 23 sólo autoriza un período de calificación cuya duración se considera como necesaria para evitar abusos. Estima además que si bien en un régimen esencialmente estable de relaciones de empleo como el que menciona el Gobierno, el cumplimiento del período de calificación puede ser relativamente fácil, la situación es muy diferente en un mercado de trabajo que se caracteriza actualmente, según la CGTP-IN, por una precariedad e inestabilidad cada vez mayores del empleo. Incluso los trabajadores con contratos de duración indeterminada se ven cada vez más afectados por la reestructuración económica, de suerte que medidas encaminadas a reducir el período de calificación pueden resultar necesarias en ciertos sectores para proteger a los trabajadores que pierden su empleo antes de haber cumplido la totalidad del período de calificación previsto por la legislación. En lo que se refiere a los trabajadores con contrato de duración determinada, cuyo número parece ser muy importante según las informaciones facilitadas por la CGTP-IN dentro del marco del control de la aplicación del Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), el cumplimiento del período de calificación actual de 540 días de trabajo asalariado en los últimos dos años resulta ser particularmente difícil. A ese respecto, la Comisión toma nota, por ejemplo, de que según la reglamentación reciente de los contratos de duración determinada en el estatuto del Servicio Nacional de Salud (decreto ley núm. 53/98 de 11 de marzo de 1998 facilitado por el Gobierno), los establecimientos de salud pública están autorizados a contratar a una tercera parte de su personal con contratos de duración determinada, cuya duración total no puede exceder de dos años. Por último, la Comisión quiere recalcar que la prestación social de desempleo, respecto de la cual la duración del período de calificación parece poder ajustarse a las disposiciones del artículo 23, no puede considerarse como un método de protección que permita garantizar la aplicación de la Parte IV del Convenio en la medida en que esta prestación social no responde a los criterios que establece el artículo 21, b), relativos a su campo de aplicación (todos los residentes cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites prescritos). Sin embargo, la Comisión toma nota de que el Gobierno menciona en su 13.o informe anual sobre la aplicación del Código Europeo de Seguridad Social la entrada en vigor en un futuro próximo de un decreto ley sobre la revisión global del régimen jurídico del seguro de desempleo. Espera que con este motivo el Gobierno podrá reconsiderar la cuestión de la duración del período de calificación que condiciona el derecho a la prestación de desempleo previsto en el artículo 12 del decreto ley núm. 79-A/89 que, como así lo reconoce el Gobierno, es relativamente largo, a la luz de las disposiciones del artículo 23, habida cuenta de las observaciones antes mencionadas. Sea lo que fuere, la Comisión agradecería al Gobierno que continúe facilitando información sobre toda medida nueva relativa a la reducción del período de calificación para la prestación de desempleo en las ramas de actividad económica de que se trate.

2. Parte VI (Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional), a), artículo 36, párrafo 1 (en relación con el artículo 65, párrafo 10). La Comisión toma nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno para responder a sus comentarios anteriores relativos a las disposiciones legislativas que establecen el método de revisión de las prestaciones debidas en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional, así como de las estadísticas relativas al ajuste de estas prestaciones para el período 1997-1998. En lo que se refiere a las disposiciones en vigor (decreto ley núm. 668/75 de 24 de noviembre de 1975, modificado por el decreto ley núm. 39/81 de 7 de marzo de 1981), el Gobierno declara que las pensiones pagaderas como consecuencia de una invalidez inferior a 30 por ciento se excluyen de las disposiciones relativas a la actualización de las pensiones. Añade que el proyecto de texto del reglamento de aplicación de la ley núm. 100/97 de 13 de septiembre de 1997 sobre la adopción del nuevo régimen jurídico de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (que no ha entrado todavía en vigor) contiene un capítulo relativo a la "actualización de las pensiones", en el que se recomienda la revisión de dichas pensiones en las mismas condiciones que las pensiones del régimen general de seguridad social.

A ese respecto, la CGTP-IN alega en sus comentarios que el método de revisión de las pensiones por accidentes del trabajo no cumple las disposiciones del artículo 65, párrafo 10, en la medida en que 1) la revisión no se aplica al conjunto de las pensiones, y 2) el método indirecto de actualización, con arreglo al cual el aumento de la cuantía de las prestaciones se calcula en función de un nuevo cómputo basado en el salario mínimo que se fija cada año, no permite mantener el valor real de la pensión en relación con las variaciones del costo de la vida.

La Comisión recuerda que los pagos periódicos atribuidos en los casos de accidente del trabajo y de enfermedad profesional previstos en el artículo 36, párrafo 1 (con exclusión de los correspondientes a una incapacidad temporal para trabajar) han de revisarse cuando se produzcan variaciones sensibles del nivel general de ganancias -- y no del salario mínimo -- que resulten de variaciones, también sensibles, del costo de la vida de conformidad con el artículo 65, párrafo 10, independientemente del coeficiente de invalidez. Espera que al adoptar el proyecto de reglamento de aplicación de la ley núm. 100/97 que menciona en su memoria, el Gobierno velará por que se cumpla plenamente el Convenio respecto de estos dos puntos. La Comisión pide al Gobierno que facilite una copia de este texto en el momento en que se adopte.

b), artículo 38 (en relación con el artículo 69, f)). En sus comentarios anteriores, la Comisión planteaba la cuestión de la conformidad de la base VI, párrafo 1, a) y b), de la ley núm. 2127 de 1965 por la que se establece el régimen jurídico de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, y el artículo 12 de la portaria núm. 642/83 que aprueba el reglamento de la caja nacional de enfermedades profesionales junto con las disposiciones antes mencionadas del código. En virtud de la base VI, párrafo 1, a) y b), de la ley núm. 2127 de 1965 se excluyen de la indemnización los accidentes provocados con dolo o resultantes de una acción o de una omisión de la víctima que vulnera sin motivo justificado las reglas de seguridad, así como los accidentes resultantes de una falta grave e inexcusable de la víctima. Por otra parte, el artículo 12 de la portaria núm. 642/83 excluye también la falta grave e inexcusable del derecho a indemnización por enfermedad profesional. Habida cuenta de que el artículo 69, f), autoriza solamente la suspensión de las prestaciones en caso de falta intencionada del interesado, la Comisión pedía al Gobierno que indicara la forma en que estas disposiciones se aplicaban en la práctica. En su memoria, el Gobierno facilita el resumen de varias decisiones judiciales sobre casos considerados entre 1995 y 1997, pero subraya que estos casos son relativamente pocos.

La Comisión ha examinado los extractos de las decisiones judiciales que el Gobierno facilita. Toma nota en especial de que, según la jurisprudencia establecida por la Corte Suprema de Justicia, la falta grave e inexcusable presupone la existencia de un comportamiento temerario inexcusable -- no se trata solamente de una imprudencia o distracción -- que reprueba el sentido más elemental de la prudencia y que constituye la causa única del accidente. A ese respecto, la Comisión estima que esta definición de la falta grave e inexcusable no permite en todos los casos que se asimile a una falta intencionada con arreglo al artículo 68, f), del Convenio, en la medida en que esta noción de falta grave e inexcusable no parece tener necesariamente en cuenta la intención del autor del acto. Por otra parte, se desprende de la aplicación de esta jurisprudencia en los diversos casos comunicados por el Gobierno que, en algunos de ellos, una falta grave aunque no intencionada haya motivado la descalificación del accidente.

Por consiguiente, la Comisión espera que el Gobierno pueda, a la luz de los comentarios formulados, reexaminar la cuestión en el momento en que se elabore el reglamento de aplicación de la ley núm. 100/97 de 1997 sobre la adopción de un nuevo régimen jurídico de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, de manera que se limite la suspensión de las prestaciones debidas en caso de lesión profesional a los solos casos de falta intencionada de conformidad con esta disposición del Convenio.

3. Parte VII (Prestaciones familiares), artículo 43. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomaba nota de que el artículo 15 del decreto ley núm. 133-B/97 por el que se establece el régimen jurídico de las prestaciones familiares del régimen general de seguridad social condiciona, con exclusión de los titulares de pensiones, la atribución de la prestación familiar al cumplimiento de un período de calificación de seis meses de remuneración declarada, sobre una base continua o con interrupciones, en los 12 meses anteriores al segundo mes anterior a la solicitud. Como, según el artículo 43, el período de calificación no debe exceder de tres meses de cotización o de empleo, o de un año de residencia en el período prescrito, la Comisión pedía al Gobierno que indicara las medidas adoptadas o previstas para garantizar el pleno cumplimiento de esta disposición del Convenio. En su respuesta, el Gobierno reconoce que la condición relativa al período de calificación previsto en el artículo 15 del decreto ley antes mencionado no se ajusta al Convenio e indica que el régimen jurídico de prestaciones familiares que viene examinándose será mejorado, en particular en relación con la cuestión de la condición relativa al período de calificación. Por su parte, la CGTP-IN declara que esta condición relativa al período de calificación vulnera claramente las disposiciones del artículo 43 y constituye un retroceso en comparación con el régimen anteriormente en vigor que no establecía ningún período de calificación. Por consiguiente, la Comisión espera que medidas apropiadas podrán adoptarse en un futuro próximo para armonizar plenamente la legislación y la práctica nacionales con el Convenio respecto de este punto importante.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 1999.]