Observation (CEACR) - adoptée 1999, publiée 88ème session CIT (2000)

Convention (n° 37) sur l'assurance-invalidité (industrie, etc.), 1933 - Chili (Ratification: 1935)

Véase bajo el Convenio núm. 35, como sigue:

1. La Comisión ha tomado nota de las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido para examinar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile, AG, en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alega el incumplimiento por Chile ínter alia, del Convenio núm. 35 (documento GB.273/16/4, 274.a reunión, marzo de 1999).

Los alegatos presentados en la reclamación por la organización querellante atañen la falta de pago de las cotizaciones previsionales de los profesionales de la educación y la responsabilidad que en consecuencia incumbe a los poderes públicos. El Gobierno no refutó el contenido de sus obligaciones internacionales y proporcionó informaciones detalladas sobre el marco institucional y sobre las medidas de fiscalización y de control que ejercen los poderes que tiene el Estado. El Gobierno proporcionó también informaciones sobre algunas medidas correctivas destinadas a solucionar la falta de pago de las cotizaciones. En sus conclusiones, el Comité indicó que si bien las medidas tomadas por el Gobierno permiten comprobar cierta mejora de la situación, otras medidas siguen siendo necesarias para asegurar en la práctica, la plena aplicación de los convenios pertinentes. Recomendó, en particular, que los servicios competentes ejerzan sus funciones y refuercen sus actividades de control, que se apliquen estrictamente sanciones adecuadas para impedir que la falta de pago de cotizaciones pueda repetirse en el futuro, y exhortó al Gobierno a que continuase vigilando el reembolso de las cotizaciones previsionales todavía adeudadas cuya importancia no debía subestimarse. El Comité exhortó también al Gobierno a que tomase las medidas necesarias para que se restablezcan los derechos previsionales de los docentes previsionales; se prosiga y refuerce el control del pago efectivo por las municipalidades de las cotizaciones; y se asegure la aplicación efectiva de sanciones disuasivas en caso de falta de pago de las cotizaciones previsionales. Asimismo, el Comité instó al Gobierno a presentar, entre otras, informaciones detalladas sobre el número de las inspecciones realizadas, en particular por el Ministerio de Educación en relación con el control del pago por las municipalidades de las cotizaciones previsionales; el número y naturaleza de las infracciones observadas y el número y la naturaleza de las sanciones impuestas; el número de las municipalidades que siguen no estando al día en el pago de las cotizaciones previsionales, el importe de estos atrasos así como el número de trabajadores afectados y el importe de los reembolsos efectuados.

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en septiembre de 1999, en seguimiento a las citadas conclusiones y recomendaciones, como de las informaciones que el Colegio de Profesores comunicó en octubre de 1999 en relación con la reclamación.

En su memoria acerca de las medidas adoptadas para garantizar el pago efectivo de las cotizaciones previsionales de los profesionales de la educación, el Gobierno hace referencia a medidas como la fiscalización y el control del pago de las cotizaciones previsionales, al igual que a acciones gubernamentales, y a medidas legislativas para solucionar la deuda de ciertos municipios.

En cuanto a la fiscalización y control del pago de las cotizaciones previsionales respecto de los profesionales de la educación, el Gobierno indica que ha adoptado especiales medidas de fiscalización para que sean llevadas a cabo por los organismos fiscalizadores que tienen competencia en esta materia y que son: a) Ministerio de Educación, el cual está facultado para retener de las subvenciones el monto de las cotizaciones previsionales del personal docente que no han sido enteradas en las instituciones de previsión; b) Dirección del Trabajo, cuyos inspectores están investidos de la facultad de aplicar las multas que sancionan el incumplimiento de la obligación consistente en declarar y pagar las remuneraciones y rentas de los trabajadores. Las cotizaciones previsionales declaradas oportunamente en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y no pagadas, como es el caso de la mayoría de las deudas previsionales que tienen las corporaciones municipales, pueden ser cobradas por la vía judicial, lo que es de competencia exclusiva de cada AFP. En lo que se refiere específicamente a las corporaciones municipales, la Dirección del Trabajo realiza los siguientes tipos de acciones: i) publica en el boletín de infractores a la legislación laboral y previsional la nómina, proporcionada por las propias instituciones previsionales, de las corporaciones que adeudan el pago de cotizaciones previsionales. A julio de 1999 esa deuda informada alcanzaba 2.098.712.464 pesos; ii) realiza acciones de fiscalización a petición de interesados o instituciones. Entre las multas administrativas aplicadas figuran multas a municipios por razones previsionales que alcanzan un total de 966.918 pesos, aplicados a 23 municipios del país; iii) ha realizado en dos años consecutivos programas especiales de fiscalización a colegios municipalizados. La información del programa para el año 1998 permitió revisar la situación previsional en 75 colegios que comprendieron un total de 2.924 trabajadores. No se registraron infracciones; c) Administradoras de Fondos de Pensiones que, según el decreto-ley núm. 3500, de 1980, artículo 19, están obligadas a seguir acciones judiciales destinadas al cobro de las cotizaciones previsionales adeudadas respecto de sus afiliados. La superintendencia de administradoras de fondos de pensiones ha instruido especialmente a las AFP respecto a la cobranza de cotizaciones previsionales impagas, mediante tres circulares (núms. 336, 347 y 551), que atañen la cobranza judicial, el procedimiento de información de los empleadores que no hayan entrado las cotizaciones en las AFP, y los registros para controlar y mantener la información actualizada, respectivamente.

En cuanto al monto total de la deuda previsional de las municipalidades, el Gobierno indica que ésta ha tenido una disminución considerable. Para el 20 de abril de 1998 la deuda total alcanzaba la cantidad de 7.534.544.602 pesos, y comprendía a 38 municipalidades. Al mes de julio de 1999, 29 municipalidades mantienen deudas previsionales, con un monto ascendente de 5.791,8 millones de pesos, desglosados entre las siguientes instituciones: Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), 3.261,6 millones de pesos; Instituciones de Salud Previsional (Isapres), 394,3 millones de pesos; Instituto de Normalización Previsional (INP), 1.951,0 millones de pesos; mutuales o instituciones de seguridad del trabajador, 148,9 millones de pesos. Producto de la ley núm. 19609, que permite adelantar dinero del Fondo Común Municipal a los municipios que registren deudas previsionales devengadas al 31 de julio de 1998, estaría por firmarse un convenio de pago con municipios de Quilpue, Villa Alemana, Lampa, Quinta Normal, Lota, San Clemente, Curacautín y Chimbarongo. El monto a pagar asciende a 4.300 millones de pesos actualizados a septiembre de 1999: 2.500 millones de pesos a las AFP con recursos que dispone la citada ley, y 1.800 millones de pesos en transacciones judiciales con el INP, pactadas en un plazo acordado con la misma institución. Con esto, la cifra global a julio de 1999 de 5.791,9 millones de pesos habrá de reducirse a 3.252 millones de pesos. No obstante, se seguirán buscando alternativas que permitan solucionar en definitiva esta situación.

Con respecto a las medidas legislativas adoptadas para dar solución a la deuda de las cotizaciones previsionales, el Gobierno aprobó la ley núm. 19609, de 2 de junio de 1999, que facultó para anticipar a los municipios que tuvieran deudas previsionales respecto del personal docente, la suma de 3.500 millones de pesos. Para dicho efecto, otorgó un plazo de 120 días para que las municipalidades suscriban un convenio de anticipo del monto requerido con el Ministerio de Educación o el Ministerio de Salud, según corresponda. En lo que se refiere a los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados, la ley faculta al Ministerio de Educación para retener, de los recursos o subvenciones que les corresponda recibir, el monto equivalente a las cotizaciones previsionales del personal docente que les corresponda pagar y que estuvieren atrasados. Otra medida legislativa destinada a resguardar los derechos previsionales de los trabajadores, consiste en la aprobación y promulgación de un proyecto de la ley, mediante el cual se mantiene vigente la relación laboral de un trabajador, al momento del despido, mientras no se hayan integrado las cotizaciones previsionales atrasadas en las instituciones correspondientes. Es así como se modifica el Código del Trabajo para precisar que si no se acredita el pago de las imposiciones previsionales al momento del despido, éste no producirá el efecto de poner término al contrato de trabajo y subsistirán las obligaciones contractuales de las partes.

El Colegio de Profesores de Chile, AG, señala por su parte que ese gremio educacional nunca había solicitado, como figura en el párrafo 21 del informe de la reclamación, que el Ministerio de Educación dejase de aplicar la sanción consistente en suspender el pago de la subvención educacional a aquellas entidades que no pagan oportunamente las remuneraciones y las cotizaciones de su personal. Por cuanto al párrafo 23 del citado informe, señala que, según informaciones presentadas en noviembre y diciembre de 1998 por el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo a la Cámara de Diputados de Chile, más de 104 municipios, de un total de 350 (es decir, el 29,7 por ciento) registran una deuda previsional del orden de 23.442.000 dólares, y que ésta aumentó en un 7,39 por ciento, en relación con un informe anterior del Gobierno. El Colegio de Profesores de Chile, AG, manifiesta su preocupación por la insuficiencia de los recursos que habrán de consagrarse en los términos de la ley núm. 19609, de 2 de junio de 1999, a resolver el problema de la deuda previsional; recursos que ascienden a 3.500 millones de pesos. Este mecanismo es el único contemplado para dar solución al total de la deuda previsional acumulada al mes de junio de 1999. Por otra parte, el artículo 7 de la ley dispone sanciones penales especiales o de retención de la subvención educacional (conforme a la ley de subvenciones) para futuras deudas que por este concepto eventualmente se generen a partir de julio de 1999. El Colegio de Profesores es de la opinión que la ley cercenó la posibilidad de sancionar la deuda previsional acumulada desde la década de los ochenta a junio de 1999, a través del descuento de subvenciones, o tipificarla como delito de malversación de caudales públicos según el artículo 233 del Código Penal chileno. Los profesores dependientes del sector municipal están librados a la voluntad de los municipios de suscribir los acuerdos para solventar esta deuda histórica, o del ejercicio de las facultades fiscalizadoras de la superintendecia de seguridad social y de las AFP para instar a las entidades previsionales de iniciar y dar curso progresivo a los juicios de cobranza que prescribe la ley, lo que no ha ocurrido hasta la fecha.

La Comisión toma nota de las medidas especiales de fiscalización que llevan a cabo los organismos fiscalizadores, como el Ministerio de Educación y la Dirección del Trabajo. Toma nota en particular con interés de acciones, como la publicación en el boletín de infractores de la legislación laboral y previsional de la nómina de corporaciones deudoras, las multas administrativas aplicadas a municipios por razones previsionales, así como de los programas especiales de fiscalización a colegios municipalizados. La Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre las sanciones que hubieran podido aplicarse a municipalidades que no hubieran pagado las cotizaciones previsionales, así como los resultados de eventuales procesos incoados contra dichas municipalidades. Toma nota asimismo de las informaciones atinentes al monto de la deuda previsional de las municipalidades al igual que sobre el número de municipalidades que mantienen deudas previsionales. Observa discrepancias entre estas informaciones y las proporcionadas por el Colegio de Profesores de Chile, AG. Ruega al Gobierno que tenga a bien formular sus comentarios respecto de la discrepancia observada, y comunicar informaciones estadísticas precisas sobre el número de trabajadores afectados por las remuneraciones y cotizaciones impagas. La Comisión toma nota de las medidas legislativas adoptadas para solucionar la deuda de las cotizaciones previsionales. Toma nota con interés de la suma de 3.500 millones de pesos que el Gobierno aprobó en virtud de la ley núm. 19609, de 2 de junio de 1999, al igual que del proyecto de ley mediante el cual se mantiene la relación laboral de un trabajador, al momento del despido, mientras no se hayan integrado las cotizaciones previsionales atrasadas en las instituciones correspondientes. Ruega al Gobierno tenga a bien proporcionar informaciones sobre la aplicación de la ley núm. 19609, incluido el número de municipalidades que quisieran beneficiar de fondos anticipados para acreditarlos en las cuentas de los profesores.

2. La Comisión toma nota de las observaciones comunicadas el 20 de octubre de 1998 por el Frente Gremial Unitario de Pensionados y Montepiadas de Chile -- V región -- en las que se alega que la actualización de las pensiones pagadas con arreglo al antiguo sistema de reparto de las pensiones no es suficiente en relación con las normas internacionales ratificadas por Chile. La Comisión toma nota asimismo de la respuesta del Gobierno a dichas observaciones.

En su comunicación el Frente Gremial pone de relieve que en los últimos 25 años las pensiones dependientes del sistema de reparto han sufrido un grave deterioro y hace referencia a los factores que lo han producido. El deterioro de las pensiones se produce según el Frente en dos períodos: el primero, abarca del 29 de septiembre de 1973 al 10 de mayo de1990 y, el segundo, del 11 de mayo de 1990 al 31 de agosto de 1998. En el primero de ellos se hace referencia a una serie de suspensiones de los reajustes de las pensiones operadas en virtud de decretos legislativos. En el segundo, se hace alusión a reajustes efectuados en diferentes períodos, así como a los sectores excluidos por dichos reajustes. Se hace igualmente referencia a incrementos efectuados a las pensiones mínimas y de sobrevivencia.

El Gobierno, por su parte, proporciona informaciones según las cuales "no es posible afirmar que el sistema de actualización o reajuste de las pensiones pagadas por el antiguo sistema de pensiones no sea suficiente en relación con las normas internacionales ratificadas por Chile". Al respecto señala que las normas sobre revaloración de pensiones de la ley núm. 15386, de 1963, dejaron de tener vigencia al ser reemplazadas por el sistema de reajuste automático establecido en los artículos 14 del decreto-ley núm. 2448, y 2 del decreto-ley núm. 2547, ambos de 1979. Además, por disposición del decreto-ley núm. 2444, del mismo año, todas las pensiones nacidas con anterioridad al 1.o de septiembre de 1975 se revalorizaron extraordinariamente, con lo que, a contar de septiembre de 1978, recuperaron de esa manera su poder adquisitivo inicial. En adelante, los reajustes concedidos a las pensiones han sido equivalentes a la variación experimentada por el Indice de Precios al Consumidor (IPC) en el período correspondiente, con la única excepción de mayo de 1985, en que el reajuste otorgado fue inferior en 10,6 por ciento a la variación del IPC por el lapso de noviembre de 1984 a abril de 1985, y también en marzo de 1987 y abril de 1988, oportunidades en que los reajustes aplicados a las pensiones de montos más altos fueron también inferiores a la variación del IPC. Por disposición de la ley núm. 18987, en julio de 1990, junto con el reajuste automático que correspondía de acuerdo al artículo 14 del decreto-ley núm. 2448, de 1979, las pensiones mínimas se reajustaron en 10,6 puntos adicionales. Luego, la ley núm. 19073, dispuso el reajuste de un 10,6 por ciento de todas las pensiones que señala su artículo 3 a contar del 1.o de julio de 1991, estableciendo diferentes fechas de vigencia según el monto de las pensiones. Así, con posterioridad a diciembre de 1992, las pensiones del antiguo sistema han recuperado su poder adquisitivo inicial, manteniendo el actual sistema de reajuste la compensación de los efectos que en ellas produzca la inflación, debiendo considerarse además que se han otorgado a las pensiones de más bajos montos reajustes extraordinarios destinados a aumentar en términos reales dichos montos.

La Comisión toma nota de dichas informaciones. A fin de poder apreciar si, de conformidad con el artículo 19 del Convenio, los ajustes a las pensiones resultan suficientes para satisfacer, por lo menos, las necesidades esenciales del pensionado, la Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones estadísticas respecto de un mismo período considerado de tiempo, sobre la evolución del costo de la vida, la evolución de las prestaciones, incluido el monto de las pensiones mínimas.

3. Respecto de las cuestiones de principio como lo señalara en su observación precedente, de conformidad con la práctica habitual, la Comisión decidió suspender el examen de la aplicación de los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38, en espera de las decisiones que adopte el Consejo de Administración en relación a la reclamación presentada en noviembre de 1998, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, por varios sindicatos nacionales de trabajadores de sociedades administradoras de fondos de pensiones. Por consiguiente, la Comisión examinará las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria correspondiente al período 1998-1999, a la luz de las decisiones que adopte en su oportunidad el Consejo de Administración en el marco de la citada reclamación.