Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Guatemala (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno para el período que finalizaba el 1.º de septiembre de 2008 y de los numerosos documentos adjuntos en anexo, comunicados a la OIT el 25 de septiembre de 2008. Toma nota asimismo de los comentarios formulados el 31 de agosto de 2008 por el Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco en defensa de los derechos de los trabajadores y trabajadoras (MSICG) respecto de la aplicación del Convenio y comunicados por la OIT al Gobierno el 17 de septiembre de 2008. En relación con su observación de 2007 respecto especialmente de los comentarios presentados por la Unión Sindical de Trabajadores de Guatemala (UNSITRAGUA) en 2004, la Comisión toma nota asimismo de las respuestas del Gobierno a esos comentarios, del contenido del Pacto Colectivo de Condiciones de Trabajo (en adelante, designado como Pacto Colectivo), concluido entre el Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS) y el Sindicato de Trabajadores del mismo Ministerio (SIGEMITRAB), homologado por la resolución núm. 078-2008, del MTPS, el 9 de abril de 2008, así como del diagnóstico de la situación de la inspección del trabajo realizado por la OIT en septiembre de 2008, a solicitud del MTPS, y del plan de acción establecido en noviembre de 2008 para la puesta en marcha de las recomendaciones derivadas del diagnóstico.

La Comisión señala que los comentarios del MSICG, convergen, en gran parte, con los de la UNSITRAGUA, en lo que atañe a la fragilidad del estatuto, las condiciones de servicio y de trabajo de los inspectores del trabajo y el impacto de esta fragilidad en la conducta de los inspectores en el ejercicio de sus funciones, en relación con sus obligaciones.

El MSICG denuncia, además, la desigualdad de remuneración entre los inspectores de la categoría «asistente profesional» y los de la categoría «jefe técnico», en detrimento de estos últimos; la no remuneración de las horas extraordinarias; la insuficiencia de medios de transporte a disposición de los inspectores del trabajo y el no reembolso de sus gastos de desplazamiento profesional; la carencia de recursos humanos de la inspección y la limitación de algunos inspectores a tareas administrativas, con la prohibición de ejercer algunas de las funciones de inspección previstas por la ley; la insuficiencia de la formación inicial y de la formación durante el empleo de los inspectores, la insignificancia del presupuesto de la inspección del trabajo y del número de visitas de inspección que se derivan de la misma.

La Comisión toma nota con interés de que el Pacto Colectivo y el plan de acción elaborado entre el Gobierno y la OIT, con miras a la mejora del sistema de inspección del trabajo, prevén medidas dirigidas a responder, en buena medida, a las preocupaciones de la UNSITRAGUA y del MSICG, en particular en lo que se refiere a la estructura de la inspección del trabajo y a su aspecto tripartito; la composición y las calificaciones de los inspectores del trabajo, las condiciones de servicio de los agentes de la inspección del trabajo; los métodos de inspección; el procedimiento de acciones judiciales de las infracciones y la aplicación de sanciones; el intercambio de informaciones con miras al establecimiento de registros para uso de la inspección del trabajo.

Artículo 4, 5, a), y 19 del Convenio. Estructura de la inspección del trabajo y tripartismo. La Comisión toma nota de que, en aras de una mejor coordinación de la inspección del trabajo, el plan de acción establecido conjuntamente por el Gobierno y la OIT, prevé la unificación y la integración en una misma estructura de los servicios encargados del control de las condiciones generales de trabajo y del control en materia de salud y seguridad en el trabajo, bajo la supervisión de la Inspección General del Trabajo (IGT). Se preconiza que este órgano ejerza más su papel de autoridad central, especialmente mediante la planificación de las actividades de inspección del trabajo en todo el territorio y que garantice que las visitas a los establecimientos no sean en lo sucesivo realizadas únicamente como reacción a las quejas, sino que se programen de manera proactiva. Se prevé, además, revisar la distribución de las funciones entre los inspectores, en particular las funciones de control y aquellas vinculadas con la conciliación en los conflictos laborales, y descargar a los inspectores de las tareas que constituyen un obstáculo al ejercicio de las funciones previstas en el artículo 3, párrafo 1, del Convenio. Otro aspecto importante de las reformas previstas es la promoción del tripartismo en materia de inspección del trabajo. Esta promoción debería pasar, siguiendo el plan de acción, por la consulta de los interlocutores sociales en el seno de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales, así como, sobre todo, por el desarrollo de una campaña nacional de información sobre el papel de la inspección del trabajo.

Artículos 7, 9 y 10. Composición y aptitudes del personal de inspección. El mencionado plan de acción, al igual que el Pacto Colectivo relativo a las condiciones de trabajo, prevén el establecimiento de un procedimiento de selección específico de los candidatos a la profesión de inspector y de inspectora del trabajo, con base en condiciones técnicas mínimas, acompañado de un sistema de clasificación y de progresión en la trayectoria profesional. Además, en la perspectiva de una redistribución racional de las funciones entre los inspectores, el plan de acción prevé un fortalecimiento progresivo del personal de inspección destinado al control de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión. En cuanto a la formación, según el Gobierno, en la mayoría de los casos la formación de los inspectores depende de las oportunidades o de las ofertas de formación. Menciona, a modo de ejemplo, las sesiones de formación ofrecidas por la Oficina Subregional de la OIT y las agencias de cooperación regionales e internacionales. Al declarar que corresponde al MTPS garantizar la formación de sus funcionarios para el ejercicio de sus funciones, así como para la aplicación de los principios relativos al orden público del trabajo, el Gobierno indica que había previsto, en el plan de acción, unos programas de formación inicial y de formación durante el empleo que habían de concluirse mediante un acuerdo con los institutos técnicos y las universidades, para actualizar las competencias técnicas de los inspectores, incluso a través de la educación a distancia. Debería elaborarse un programa que tratara específicamente de la seguridad y la salud en el trabajo. La Comisión toma nota, en el Pacto Colectivo, de una disposición dirigida a impulsar a los funcionarios del MTPS a desarrollar, con carácter voluntario, sus competencias, previéndose el mantenimiento del salario hasta un máximo de 40 días durante una formación (artículo 34, 1), del Pacto).

Artículo 6. Condiciones de servicio de los inspectores del trabajo y deontología. Al igual que la UNSITRAGUA en 2004, el MSICG critica severamente el procedimiento disciplinario y el procedimiento de revocación en caso de falta profesional, como se prevé en la Ley de Servicio Civil. Denuncia las decisiones unilaterales de suspensión o de revocación definitiva, el carácter arbitrario en la práctica de la calificación de falta profesional por parte de la autoridad competente, así mismo la denegación de la presunción de inocencia, y reclama el establecimiento de un mecanismo de defensa que prevea un derecho de recurso contra las advertencias verbales o escritas, así como unas garantías que protejan a los inspectores e inspectoras del trabajo de los efectos inmediatos de las decisiones de revocación mediante un derecho de reintegración y de pago del salario.

La Comisión toma nota de que el Pacto contiene numerosas disposiciones sobre el régimen de la carrera administrativa, las condiciones de selección y de promoción, las condiciones del traslado, el reexamen de los puestos, las funciones y los salarios de todos los funcionarios. De su puesta en marcha debería derivarse un reajuste de las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, al igual que las de aquellas de todos los demás funcionarios del Ministerio. Además, las disposiciones relativas al régimen disciplinario parecen aportar una respuesta a las preocupaciones de las organizaciones sindicales en materia de presunción de inocencia, de derecho de defensa y de recurso, previéndose especialmente la participación del comité ejecutivo del sindicato SIGEMITRAB en el procedimiento de defensa de los funcionarios respectivos.

Además, el Pacto prevé el reembolso, así como el otorgamiento de adelantos por los gastos de desplazamiento profesional de los inspectores del trabajo. La Comisión señala que en el plan de acción figura asimismo una recomendación específica a tal fin. Debería haber comenzado, en abril de 2009, a traducirse en hechos un aumento de los salarios de los funcionarios del Ministerio de Trabajo, previsto en el artículo 37 del Pacto Colectivo, para concretarse un año más tarde, respecto del período de validez de dicho Pacto.

Respondiendo a las alegaciones de la UNSITRAGUA respecto de la falta de probidad de algunos inspectores del trabajo, el Gobierno indica que se había fortalecido la supervisión de la conducta de los inspectores del trabajo, incluso en el cumplimiento de las visitas de inspección, mediante un programa de control de las oficinas regionales y subregionales de inspección. Señala que los directores habían recibido instrucciones en las que se les solicitaba reforzar la supervisión de los inspectores del trabajo y menciona la preparación de una campaña de información y de difusión centrada en el público en general y en los trabajadores en particular y cuya finalidad es impulsar la denuncia de toda sospecha de interés directo o indirecto de los funcionarios del Ministerio de Trabajo en las cuestiones de su competencia y permitir, así, la aplicación de los procedimientos disciplinarios previstos en la Ley de Servicio Civil y en el Pacto.

Artículos 12, párrafo 1, 13, 15, c), 16, y 19. Método y realización de las visitas de inspección. La Comisión toma nota de que el plan de acción prevé la planificación y la programación de las actividades en el ámbito nacional y una cooperación a tal efecto con el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). Además, se prevé la elaboración de manuales de procedimiento y de manuales técnicos, de listas de verificación, de registros, de formularios de los informes de inspección y la utilización de convocatorias. La realización de visitas programadas garantizará así la presencia de inspectores en los establecimientos, no ya solamente como reacción a las quejas (según el diagnóstico, el 90 por ciento de las visitas), sino también en interés de la prevención y de la disuasión, al tiempo que se evitan las visitas intempestivas de un mismo establecimiento por diferentes unidades. Así, se garantizará mejor el respeto de la obligación de confidencialidad vinculada con las quejas, dado que la visita de un inspector en un establecimiento ya no será percibida sistemáticamente por el empleador como el efecto de la existencia de una queja. Por otra parte, la Comisión toma nota de que en el marco del proyecto «Cumple y gana», en octubre de 2008, se publicó una guía práctica de procedimiento en materia de inspección. Ese documento se refiere, en particular a los principios deontológicos de la inspección.

Artículos 17 y 18. Legislación relativa a la represión de las infracciones y a la aplicación de sanciones. En relación con su observación anterior, en la que mencionaba el punto de vista expresado en 2005 por la ex Confederación Mundial del Trabajo (CMT) respecto de la facultad de los inspectores de imponer sanciones administrativas a los autores de infracciones, la Comisión toma nota de los documentos transmitidos por el Gobierno como respuesta (copia de un procedimiento judicial entablado por una inspectora del trabajo contra una empresa en infracción y regulada por una instancia de apelación en aplicación de una decisión de la Corte Constitucional), así como las disposiciones del plan de acción sobre las perspectivas en este sentido. La Comisión toma nota de que, como señalara con anterioridad el Gobierno, como consecuencia de los expedientes acumulados núms. 898-2001 y 1014-2001 de la Corte de Constitucionalidad, la disposición del decreto núm. 18-2001, que autorizaba a la inspección general del trabajo a imponer directamente multas a los empleadores en infracción, se ha derogado por inconstitucionalidad, y de que esa facultad se atribuyó a la justicia en virtud de los artículos 103 y 203 de la Constitución Nacional y del artículo 135 de la Ley sobre la Organización Judicial.

La Comisión toma nota de que una de las recomendaciones que se desprenden del diagnóstico de la inspección del trabajo, es la de prever la posibilidad de definir, en consulta dentro de la Comisión Tripartita sobre las Normas Internacionales del Trabajo, un procedimiento administrativo que permita que la IGT imponga sanciones, a reserva de un derecho de recurso para los empleadores. El plan de acción retoma esta recomendación, al tiempo que menciona, no la consulta con los interlocutores sociales, sino la de la Corte Constitucional en torno al punto jurídico planteado. Esta solución tendría el mérito de acelerar la ejecución de las sentencias y de reforzar, así, la autoridad y la credibilidad de la inspección del trabajo. Además, en muchos casos, la aplicación inmediata de una multa constituiría una incitación más eficaz para el cumplimiento de las disposiciones legales que un largo procedimiento. Por otra parte, se prevé completar la legislación, mediante una disposición legal que defina la infracción particular de obstrucción al ejercicio por los inspectores del trabajo de sus cometidos y fije la sanción correspondiente. La Comisión se remite, en este punto, a la opinión formulada en su observación de 2007.

Artículo 11. Condiciones materiales de trabajo de los inspectores del trabajo. También en relación con su observación de 2007, en la cual había tomado nota de las mejoras señaladas por el Gobierno al respecto (en particular, las disposiciones que facilitan el reembolso y los adelantos de los gastos de desplazamiento profesionales de los inspectores), la Comisión toma nota del anuncio del Gobierno de un examen meticuloso de las necesidades materiales de la inspección con el fin de aportar a las autoridades competentes los datos objetivos que habrán de tenerse en cuenta para la determinación de un presupuesto adecuado para su funcionamiento eficaz. Toma nota con interés de que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social había iniciado unas gestiones de acercamiento con los demás órganos del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo a tal fin y que ese ejercicio había permitido la elaboración de un plan operativo para 2009, en el que se demuestra la importancia de la inspección del trabajo y en el que se subraya la necesidad de aumentar sus recursos.

Artículos 5, a), 10, párrafo 1, a), i), y 21, c), f), y g). Registro de las empresas, intercambio de informaciones y estadísticas. La Comisión toma nota de que el diagnóstico de la inspección del trabajo ha resaltado la ausencia de un registro de las empresas y que se había efectuado una recomendación al respecto. Ésta ha sido retomada por el plan de acción, que prevé la elaboración de un registro en el ámbito nacional dentro del Ministerio, con base en el registro establecido y utilizado por el Instituto General de Seguridad Social (IGSS). El Gobierno ha comunicado una copia de un proyecto de cooperación entre el MTPS y el IGSS, para el intercambio de informaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo en el sector de la industria textil. Asimismo, el plan de acción prevé un acuerdo para el intercambio de datos de utilidad entre el MTPS, la administración de impuestos y el registro de comercio.

La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar, en su próxima memoria, informaciones sobre las medidas puestas en marcha en aplicación del Pacto Colectivo y del plan de acción con respecto a los puntos antes mencionados, así como copia de cualquier texto o proyecto de texto pertinente y dar a conocer a la Oficina toda dificultad encontrada.

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión solicita asimismo nuevamente al Gobierno que se sirva comunicar una copia de las disposiciones legales en vigor sobre el mecanismo de compensación de las horas extraordinarias de trabajo efectuadas por los inspectores.

Además, la Comisión agradecería al Gobierno que tenga a bien transmitir informaciones en respuesta a la alegación del MSICG respecto de la discriminación salarial de que serían objeto los inspectores de la categoría de «jefes técnicos».

Por último, al tiempo que toma nota de las informaciones estadísticas sobre las actividades de inspección comunicadas por el Gobierno junto a su memoria, la Comisión solicita al Gobierno que precise si las medidas definidas por el plan de acción para el fortalecimiento del sistema de inspección del trabajo han sido adoptadas con el fin de permitir que la autoridad central publique y comunique a la OIT, en los más breves plazos posibles, un informe anual, como prescriben los artículos 20 y 21 del Convenio.