Demande directe (CEACR) - adoptée 2013, publiée 103ème session CIT (2014)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Bosnie-Herzégovine (Ratification: 1993)

Se référant à son observation, la commission souhaite soulever les points supplémentaires suivants.

Evaluation des besoins en matière d’inspection du travail (assistance technique du BIT). La commission note avec intérêt que le gouvernement a reçu une assistance technique du BIT sous la forme d’une évaluation des besoins de l’inspection du travail en 2012 (audit de 2012) et que les recommandations ont été formulées dans le but d’améliorer l’efficacité, l’efficience et la qualité des services de l’inspection du travail, y compris l’application de la convention. La commission invite le gouvernement à indiquer les mesures prises ou envisagées pour améliorer le système d’inspection du travail, conformément aux exigences de la convention, à la lumière des recommandations formulées dans l’audit de 2012, et à fournir copie des textes adoptés à cet égard.

Activités de l’inspection du travail dans le domaine du travail non déclaré. La commission prend note des informations contenues dans les rapports annuels sur les activités de l’inspection du travail pour la Fédération de Bosnie Herzégovine (la Fédération) et la Republika Srpska, à savoir que, dans une large mesure, les inspections ont visé le travail non déclaré (emploi informel ou sous-déclaration de salaires). Selon les informations de l’audit de 2012, l’économie informelle représenterait environ 30 à 50 pour cent du PIB national. La commission note aussi que, dans la Republika Srpska, une commission tripartite a été instituée pour lutter contre le travail non déclaré dans le secteur de la construction, dans lequel ce type de travail est particulièrement répandu. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les activités menées par l’inspection du travail dans l’économie informelle (nombre d’inspections dans les différents secteurs économiques, activités de sensibilisation, etc.) et sur leurs résultats (nombre d’infractions constatées, dispositions juridiques concernées, mesures prises et sanctions imposées, cas portés à l’attention des institutions de sécurité sociale, etc.).

Article 3, paragraphe 2, de la convention. Autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail. La commission note que, en vertu de l’article 33(5) de la loi sur les inspections du travail dans la Fédération et de l’article 14 de la loi sur l’inspection du travail dans la Republika Srpska, les inspecteurs du travail sont chargés entre autres de contrôler l’emploi d’étrangers. Se référant au paragraphe 78 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, la commission rappelle que la fonction principale des inspecteurs du travail consiste à faire appliquer des dispositions sur les conditions de travail et la protection des travailleurs et non à assurer l’application de la législation sur l’immigration, et que la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi doit avoir pour corollaire le rétablissement des droits garantis par la législation à tous les travailleurs concernés pour être compatible avec l’objectif de protection de l’inspection du travail. La commission demande au gouvernement de donner des informations détaillées sur la nature et la portée des activités menées par l’inspection du travail en ce qui concerne le contrôle de l’emploi d’étrangers, y compris des informations sur les infractions constatées, les dispositions juridiques concernées, les poursuites légales engagées, les réparations accordées et les sanctions imposées.

Articles 4 et 5. Structure du système d’inspection du travail, surveillance et contrôle par une autorité centrale ou l’autorité centrale d’une entité constituante fédérée et coopération entre les services d’inspection. 1. Structure et organisation. La commission note à la lecture de l’audit de 2012 que, en raison de la division administrative du pays, la Fédération, la Republika Srpska et le district de Brčko continuent d’avoir leurs propres systèmes d’inspection du travail. Alors que, dans la Republika Srpska, l’inspection du travail est une entité centralisée avec des bureaux qui couvrent différentes régions du territoire, dans la Fédération il y a une dualité des responsabilités, en ce qui concerne l’Inspection du travail, de l’administration fédérale des questions d’inspection (FAII) et de chacune des dix inspections cantonales de la Fédération, ce qui se traduit par un certain degré de chevauchement des compétences.

2. Législation et juridiction. Toutes les entités administratives ont leur législation du travail et, à la différence des autres entités, les cantons de la Fédération ont aussi leur juridiction en matière de législation du travail. Cela se traduit par un système juridique très fragmenté avec des différences considérables entre une entité et une autre et, dans les cantons de la Fédération, par une situation dans laquelle employeurs et travailleurs disposent de droits et obligations différents, selon la zone géographique où ils se trouvent.

3. Surveillance et contrôle par une autorité centrale ou par l’autorité centrale d’une entité constituante fédérée et coopération entre les services d’inspection. La commission croit comprendre à la lecture de l’audit de 2012 qu’il n’y a pas dans le pays d’autorité centrale au sens de l’article 4 de la convention. Il n’y a pas non plus de politique nationale sur l’inspection du travail, et chaque entité définit ses propres priorités et ordres du jour. Dans la Fédération, les cantons ont leur propre ordre du jour pour l’inspection du travail mais la FAII, dans une certaine mesure, joue le rôle d’une autorité centrale et peut influencer leurs choix de planification.

4. Recommandations de l’audit de 2012. La commission note que l’une des principales recommandations de l’audit de 2012 est d’accroître la coordination et la cohérence du système. Selon l’audit, cela peut être obtenu: i) en harmonisant la législation du travail à l’échelle nationale, y compris le projet de loi sur la sécurité et la santé au travail de la Fédération; ii) en établissant un mécanisme national de coordination/supervision, par exemple une commission tripartite qui réunira les chefs de toutes les inspections du travail ainsi que les partenaires sociaux à l’échelle de l’entité, en respectant la juridiction exclusive des entités et des cantons; et iii) en identifiant mieux les priorités nationales et en normalisant dans une certaine mesure les pratiques. A cet égard, la commission rappelle également ses commentaires au sujet de l’application de la convention (nº 187) sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail, 2006, que le pays a ratifiée en 2009, dans lesquels elle a demandé au gouvernement de veiller à ce qu’une politique cohérente en matière de sécurité et santé au travail soit définie conformément aux principes contenus à l’article 4 de la convention (nº 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, pour chaque entité et district, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives. La commission demande au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour donner effet aux recommandations susmentionnées, afin de garantir un fonctionnement efficace du système d’inspection du travail dans le pays, sous la surveillance et le contrôle d’une autorité centrale (soit une autorité fédérale, soit l’autorité centrale d’une entité constituante fédérée) avec la coopération des différents services d’inspection à l’échelle de l’entité et du canton, et en collaboration avec les employeurs et les travailleurs et leurs organisations.

Article 5 b). Collaboration entre les fonctionnaires de l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations. La commission prend note des informations contenues dans l’audit de 2012 sur la faible collaboration entre l’inspection du travail et les partenaires sociaux dans la plupart des cantons de la Fédération. Ni les organisations d’employeurs ni les organisations de travailleurs ne participent régulièrement aux activités de l’inspection du travail. A cet égard, l’une des recommandations de l’audit est d’intensifier la collaboration et de promouvoir des discussions conjointes entre les partenaires sociaux et les inspections du travail. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur les modalités de la collaboration entre les services d’inspection du travail et les organisations d’employeurs et de travailleurs (sur l’organisation de conférences ou de commissions mixtes, notamment sur les sujets couverts et le nombre de participants; collaboration avec les services d’inspection du travail à l’échelle de l’entreprise, etc.) et lui demande de préciser l’impact de cette coopération sur la réalisation de l’objectif fixé à l’inspection du travail, à savoir améliorer les conditions de travail et le degré de protection des travailleurs lorsqu’ils effectuent leurs tâches.

Articles 6, 7, 10 et 11. Personnel et moyens matériels à la disposition de l’inspection du travail, conditions de service et formation des inspecteurs du travail. Selon l’audit de 2012, le nombre des inspecteurs du travail (123) (72 dans la Fédération, 44 dans la Republika Srpska et sept dans le district de Brčko) est insuffisant par rapport au nombre de travailleurs dans le pays (3 839 737), soit un inspecteur pour 31 217 travailleurs. Ce rapport ne prend pas en compte le nombre de travailleurs non déclarés. Le manque de ressources humaines est particulièrement aigu dans certains cantons de la Fédération.

Il est ressorti des visites effectuées dans toutes les inspections pendant la mission que les inspecteurs de la sécurité et de la santé au travail ne disposent pas d’un équipement individuel de protection pour ne pas être exposés à des risques dans l’exercice de leurs fonctions. De plus, dans la Fédération, les besoins les plus importants qui ont été identifiés portent sur les véhicules disponibles pour les inspecteurs du travail, véhicules qui sont en nombre insuffisant et en mauvais état, voire dangereux. Les perspectives de carrière des inspecteurs du travail ne sont pas assez bonnes pour attirer les effectifs les plus qualifiés, et les incitations à améliorer la performance sont insuffisantes. Il semblerait à la lecture de l’audit de 2012 que, bien qu’une politique de formation ait été élaborée dans le cadre du projet «Enabling Labour Mobility Activity» (ELMO) de l’Agence des Etats-Unis pour le développement international (USAID) (USAID-ELMO) et qu’une formation ait été dispensée dans une certaine mesure, la formation ne correspond pas aux questions importantes pour l’inspection du travail dans la plupart des cantons de la Fédération. La commission note aussi que, selon l’audit de 2012, à la suite d’un accord avec le Fonds monétaire international (FMI) en 2009, la Fédération et la Republika Srpska ont réduit la dépense publique, ce qui a affecté également les ressources humaines et matérielles et inspections du travail, y compris les salaires dans le secteur public.

La commission note néanmoins avec intérêt que, dans le cadre du projet USAID-ELMO, tous les inspecteurs ont reçu du matériel informatique (ordinateurs portables et imprimantes) et que le logiciel E-Inspector a été élaboré pour la planification et la gestion des inspections. Ce logiciel a été pleinement appliqué et est utilisé dans la Republika Srpska. Il est prévu de s’en servir progressivement dans l’ensemble des cantons de la Fédération, mais il reste à résoudre quelques problèmes techniques et autres. A cet égard, la commission note aussi que pendant la mission il a été fait mention d’une base de données en cours de préparation qui permettra d’échanger, à l’échelle centrale, des informations entre la Fédération et la Republika Srpska.

La commission prend note des recommandations figurant dans l’audit de 2012 qui portent sur l’élaboration de stratégies à long terme de ressources humaines pour renforcer les effectifs (recrutement, mobilité, etc.), sur de meilleures mesures d’incitation pour attirer et retenir les inspecteurs et sur la conception et la mise en œuvre de stratégies de formation. La commission prend note aussi des recommandations concernant le renouvellement de la flotte automobile ou d’autres options pour permettre les déplacements des inspecteurs du travail dans toutes les zones géographiques du pays, et l’achat et l’entretien d’équipements individuels de protection. La commission prend note également de la recommandation en vue d’une assistance technique aux différentes inspections en ce qui concerne le logiciel E-Inspector, y compris la collecte d’informations sur les lieux de travail en place, en coopération avec d’autres institutions comme les chambres de commerce, pour rendre ces données disponibles et alimenter les systèmes utilisés dans les différents cantons.

La commission demande au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises pour donner suite aux recommandations susmentionnées (renforcement des ressources humaines dans les inspections du travail, achat de véhicules adéquats et d’équipements de protection appropriés, amélioration des conditions de service des inspecteurs du travail, y compris leur rémunération et les perspectives de carrière, etc.). La commission demande aussi au gouvernement de fournir des précisions sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail (disciplines, durée, nombre des participants, évaluation et impact) pendant la période couverte par le prochain rapport du gouvernement.

La commission demande au gouvernement d’indiquer les progrès accomplis dans la mise en place et l’application du logiciel E-Inspector dans les cantons de la Fédération et, en ce qui concerne la collecte d’informations sur les lieux de travail en place, en coopération avec d’autres institutions, pour rendre ces données disponibles et alimenter les systèmes utilisés dans les différents cantons. Le cas échéant, prière de fournir des informations sur les difficultés rencontrées à cet égard.

Articles 13, 17 et 18. Pouvoirs des inspecteurs du travail dans le canton de Bosnie centrale de la Fédération. La commission prend note des informations suivantes contenues dans l’audit de 2012, selon lesquelles, dans la Fédération, les inspecteurs ont la faculté d’ordonner de corriger les irrégularités décelées, d’interdire des activités ou d’ordonner l’arrêt des travaux, d’imposer des amendes, de porter plainte au pénal et de demander que des poursuites soient entamées, alors que, dans le canton de Bosnie centrale, dans la pratique, les inspecteurs du travail n’ont presque aucun des pouvoirs de surveillance de l’inspection et ne peuvent guère que formuler des recommandations. Les inspecteurs du travail dans ce canton n’ont pas les pouvoirs réglementaires pour ordonner des sanctions ou la fin des travaux. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises pour conférer ces pouvoirs aux inspecteurs du travail, en droit et dans la pratique, dans le canton de Bosnie centrale.

Articles 5 a), 17 et 18. Sanctions dissuasives et application effective de la législation du travail en cas d’infraction. Coopération avec les autorités judiciaires. La commission note à la lecture de l’audit de 2012 que les sanctions sont considérées comme insuffisantes et inefficaces, mais que les raisons exactes n’ont pas encore été identifiées. Dans la Fédération, le niveau des sanctions est faible, la législation est dépassée (la législation en matière de sécurité et de santé au travail fait encore mention de l’ancienne monnaie yougoslave) et la justice est lente (un an en moyenne pour parvenir à une décision). Dans la Republika Srpska, le recours aux sanctions est atténué car il est recommandé d’informer et de prévenir tout d’abord et parce que, lorsqu’il s’agit d’une première amende, son montant est faible.

La commission croit comprendre, selon les informations fournies dans le rapport du gouvernement, qu’un système d’enregistrement et d’application des amendes pour des contraventions a été institué et qu’une formation a été dispensée dans certains cantons de la Fédération sur l’utilisation de ce système. De plus, la commission note qu’un séminaire sur le renvoi aux tribunaux des infractions qui ont été décelées a été organisé à l’intention des inspecteurs du travail dans tous les cantons avec la participation des présidents des tribunaux cantonaux. Elle note à la lecture du rapport annuel pour 2011 de la Republika Srpska que la coopération s’est améliorée grâce à des réunions avec des représentants du système judiciaire. Notant les recommandations de l’audit de 2012 à ce sujet, la commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises afin d’augmenter l’efficacité des sanctions. Elle le prie d’indiquer les progrès accomplis dans l’adoption du projet de loi sur la sécurité et la santé au travail de la Fédération (qui est mentionné au titre des articles 4 et 5) et sur les mesures prises ou envisagées pour modifier la législation en vigueur afin de renforcer les amendes et les dispositions pénales.

La commission demande au gouvernement de tenir le BIT informé des activités de coopération entre les services d’inspection du travail et le système judiciaire, dans toutes les entités du pays, et sur leur impact. A ce sujet, elle demande au gouvernement d’indiquer le nombre de cas soumis aux autorités judiciaires par l’inspection du travail, le nombre de cas examinés par les tribunaux, le type de sanctions imposées et les domaines concernés de la législation du travail, entre autres.