Observation (CEACR) - adoptée 2016, publiée 106ème session CIT (2017)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Botswana (Ratification: 1997)

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2016, en las que reitera sus observaciones anteriores y se refiere a cuestiones planteadas por la Comisión; por la Federación de Sindicatos de Botswana (BFTU), recibidas el 13 de septiembre de 2016, en las que alega que, en relación con la negociación colectiva, el Gobierno está adoptando medidas represivas en vez de facilitar y promover la adhesión al Convenio; y por la Internacional de la Educación (IE) y por el Sindicato de Formadores y Trabajadores Afines (TAWU), recibidas el 12 de octubre de 2016, en las que denuncian: i) el establecimiento de una condición rigurosa para el reconocimiento como agente de negociación colectiva (un tercio de los trabajadores de la empresa); ii) la exclusión de organizaciones sindicales de base profesional de la negociación colectiva a nivel nacional, y iii) la persecución persistente de los dirigentes sindicales en razón de sus actividades sindicales. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios a estas observaciones, así como a las observaciones pendientes formuladas por el TAWU en 2013, y por la CSI en 2013 y 2014, en las que alegan violaciones del derecho a la negociación colectiva en la práctica.

Ámbito de aplicación del Convenio. La Comisión solicitó previamente al Gobierno que modificara el artículo 2 de la Ley sobre Conflictos Sindicales (TDA), el artículo 2 de la Ley sobre Sindicatos y Organizaciones de Empleadores (Ley TUEO) y el artículo 35 de la Ley de Prisiones, que privan a los miembros del personal penitenciario del derecho de sindicación bajo la amenaza de ser despedidos. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que los miembros del personal penitenciario forman parte de las fuerzas del orden y que las enmiendas a las citadas leyes no alterarían su situación, pero que el personal civil de las prisiones, que se rige por la Ley de la Administración Pública y por la Ley del Empleo, está autorizado a sindicarse, y que 50 de estos trabajadores están afiliados a sindicatos. Por lo que se refiere a la afirmación del Gobierno de que el hecho de que el personal penitenciario forme parte de las fuerzas del orden justifica su exclusión del ámbito de aplicación del Convenio, la Comisión observa que, si bien es cierto que el servicio de prisiones forma parte de las fuerzas del orden de Botswana junto a las fuerzas armadas y la policía (artículo 19, 1), de la Constitución), cada una de estas categorías se rige por una ley distinta — la Ley de Prisiones, la Ley de la Policía y la Ley de las Fuerzas de Defensa de Botswana — y que la Ley de Prisiones no parece otorgar a los miembros de los servicios penitenciarios el estatuto jurídico de las fuerzas armadas o de la policía. La Comisión, por consiguiente, considera que el personal de los servicios penitenciarios no puede considerarse parte de las fuerzas armadas ni de la policía a efectos de las excepciones admisibles en virtud del artículo 5 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno una vez más que adopte las medidas necesarias, incluidas las enmiendas legislativas pertinentes, para conceder a los miembros del personal penitenciario todos los derechos y garantías establecidos por el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre cualquier novedad a este respecto.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. La Comisión examinó anteriormente la preocupación planteada por la CSI respecto al hecho de que los miembros del comité de un sindicato no registrado no se encuentran protegidos contra actos de discriminación antisindical y reiteró la importancia de contar con una legislación que prohíba y sancione específicamente todos los actos de discriminación antisindical tal como establece el artículo 1 del Convenio. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que todos los miembros de los comités sindicales, incluidos los de los sindicatos que no están registrados, disfruten de una protección adecuada contra la discriminación antisindical. Al tiempo que lamenta que el Gobierno no haya suministrado ningún comentario sobre este punto, la Comisión subraya que los derechos fundamentales otorgados por el Convenio a los afiliados o dirigentes de un sindicato, como la protección contra los actos de discriminación antisindical, abarca a todos los trabajadores que deseen constituir un sindicato o afiliarse al mismo. En consecuencia, esta protección no debería depender de la condición de que el sindicato esté registrado o no, incluso si las autoridades consideran que el registro es una simple formalidad. En esas circunstancias, la Comisión reitera su petición anterior.

Artículos 2 y 4. Protección adecuada contra actos de injerencia y promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que transmitiera información sobre los progresos realizados en lo que respecta a: i) la adopción de disposiciones legislativas que garanticen una adecuada protección contra los actos de injerencia de los empleadores o de las organizaciones de empleadores, junto con sanciones efectivas y suficientemente disuasorias; ii) la derogación del artículo 35, 1), b), de la TDA, que autoriza a un empleador o a una organización de empleadores a recurrir al comisionado para retirar el reconocimiento otorgado a un sindicato, con el argumento de que este sindicato se niega a negociar de buena fe con el empleador, y iii) la enmienda del artículo 20, 3), de la TDA (este artículo leído conjuntamente con el artículo 18, 1), a) y e), permite al Tribunal Laboral remitir un conflicto laboral al arbitraje, en particular, cuando una de las partes haya presentado un recurso urgente al Tribunal para que emita un fallo sobre el conflicto), de modo que se garantice que el recurso al arbitraje obligatorio no afecta a la promoción de la negociación colectiva. En este sentido, la Comisión reitera que tan sólo es aceptable el arbitraje obligatorio en relación con los funcionarios empleados por la administración del Estado (artículo 6 del Convenio), los servicios esenciales en el sentido estricto del término o en caso de crisis nacional grave. La Comisión observa además que un proyecto de ley de la TDA (ley núm. 21 de 2015), está en curso de adopción, pero lamenta que las observaciones de la Comisión no se reflejen en este proyecto de ley y que el Gobierno no haya comunicado ninguna información sobre este punto. La Comisión, en consecuencia, reitera su solicitud al Gobierno y confía en que podrá observar progresos a este respecto en el futuro próximo. La Comisión alienta al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la Oficina si lo estima conveniente.

La Comisión tomó nota anteriormente de que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley TUEO, leído juntamente con el artículo 32 de la TDA, el número mínimo de trabajadores establecido para que un empleador reconozca a una organización sindical es de un tercio del total de la fuerza de trabajo considerada. En consecuencia, pidió al Gobierno que garantizara que cuando ningún sindicato representa a un tercio de los empleados en una unidad de negociación, los derechos de negociación colectiva se concedan a todos los sindicatos de la unidad, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión observa, no obstante, que el artículo 35 del proyecto de ley de la TDA no aplica estos cambios sino que reproduce simplemente el texto del artículo 32 de la TDA a este respecto. Además, la Comisión toma nota de que el artículo 37, 5), del proyecto de ley de la TDA establece también la condición de un límite mínimo de un tercio de los trabajadores para acreditar a un sindicato a nivel sectorial. La Comisión recuerda que el establecimiento de umbrales de representatividad para designar un agente exclusivo para la negociación de convenios colectivos aplicables a todos los trabajadores de un sector o de un establecimiento, es compatible con el Convenio cuando las condiciones impuestas no constituyan una práctica, un obstáculo para la promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria. A este respecto, la Comisión considera que cuando ningún sindicato de una unidad de negociación específica reúna el porcentaje de representatividad exigido para poder negociar en nombre de todos los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias deberían poder negociar, de manera conjunta o separada, al menos, en nombre de sus propios afiliados. Al tiempo que lamenta que no se haya suministrado ninguna información a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que cuando ningún sindicato alcanza el número mínimo de votos requeridos para acreditar a un sindicato como unidad de negociación, debería reconocerse a los sindicatos la posibilidad de negociar de manera conjunta o separada al menos en nombre de sus propios afiliados.

Negociación colectiva en el sector público. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que clarificara si las disposiciones del Reglamento de la Función Pública, de 2011 (instrumento legislativo núm. 50), que establece las condiciones generales de servicio en la función pública (horas de trabajo, trabajo por turnos, períodos de descanso semanal, días festivos retribuidos, horas extraordinarias y vacaciones anuales remuneradas), constituyen condiciones fijas de servicio o más bien cláusulas mínimas de protección legislativa a las que las partes pueden atenerse para negociar modalidades especiales y prestaciones adicionales. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que algunas disposiciones del instrumento legislativo constituyen condiciones fijas de servicio mientras que, en otros casos, las partes pueden determinar modalidades especiales y prestaciones adicionales siempre y cuando estén en conformidad con la Ley de la Administración Pública, de 2008. No obstante, la BFTU señala que, de la memoria del Gobierno, no se deduce claramente cuáles constituyen condiciones fijas y cuáles no. Reiterando que las medidas adoptadas unilateralmente por las autoridades para restringir el ámbito de los asuntos negociables son incompatibles por lo general con el Convenio, y que las discusiones tripartitas para la elaboración, a título voluntario, de directrices para la negociación colectiva constituyen un método particularmente apropiado de resolver estas dificultades, la Comisión pide al Gobierno que especifique qué disposiciones del Reglamento de la Función Pública no son susceptibles de ser negociadas e invita al Gobierno a reconsiderar el límite impuesto al ámbito de aplicación de la negociación colectiva para los trabajadores del sector público no adscritos a la administración del Estado.

La Comisión observa además que está en vías de adopción una nueva ley de la función pública, de 2016, que vendrá a reemplazar a la Ley de la Función Pública, de 2008, y que también se está modificando la Ley TUEO. La Comisión confía en que el Gobierno velará por la plena conformidad tanto de la Ley de la Función Pública, de 2016, como de la Ley TUEO en su versión enmendada, con el Convenio. En este sentido, la Comisión alienta al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la Oficina, si lo estima conveniente.