Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (Ratification: 1931)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (Ratification: 2016)

La Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno en su memoria de 2019, así como de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión toma nota asimismo de las observaciones del Congreso de Sindicatos (TUC) recibidas el 30 de agosto de 2019, y de la respuesta del Gobierno a estas observaciones, recibida el 12 de noviembre de 2019. Toma nota de que el TUC envió información complementaria el 1.º de octubre de 2020.

Al tiempo que recuerda que en enero de 2016 el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ratificó el Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930, la Comisión observa que el Gobierno no ha presentado una memoria detallada sobre la aplicación de sus disposiciones. La Comisión pide al Gobierno que proporcione en su próxima memoria información sobre las cuestiones que se plantean a continuación, así como sobre las medidas adoptadas para aplicar cada disposición del Protocolo.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Supresión de todas las formas de trabajo forzoso, incluida la trata de personas. 1. Estrategias nacionales. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota con interés de las medidas adoptadas para fortalecer el marco legislativo e institucional dirigido a combatir todas las formas de trabajo forzoso, y había alentado al Gobierno a que prosiguiera sus esfuerzos y a que suministrara información sobre la aplicación de las diversas estrategias adoptadas. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en julio de 2018, encargó un examen independiente de la Ley sobre Formas Contemporáneas de Esclavitud, de 2015. El Gobierno ha aceptado total o parcialmente la mayoría de las recomendaciones que contiene el informe final. Para ilustrar una de las diversas medidas, el Gobierno señala que está estudiando la manera de reforzar la independencia del Comisionado Independiente contra la Esclavitud, entre cuyas tareas se encuentra la de preparar un nuevo plan estratégico. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno publica informes anuales sobre los avances realizados en la lucha contra la esclavitud. Según esos informes, el Gobierno reconoce que mejorar la calidad de las pruebas relativas a la magnitud y la naturaleza de la esclavitud contemporánea constituye una prioridad, habida cuenta de que se trata de un delito complejo y que apenas se denuncia. En otoño de 2019, el Gobierno creó el Centro de Recopilación de Pruebas y Formulación de Políticas sobre las Formas Contemporáneas de Esclavitud, que encargó nuevos estudios para perfeccionar los informes que se elaboran a partir de las pruebas sobre la esclavitud contemporánea y lograr que este fenómeno se comprenda mejor.

En cuanto a Escocia, la Comisión toma nota de la publicación de los informes anuales de progreso acerca de la aplicación de la Estrategia sobre la Explotación y la Trata de Personas, adoptada en mayo de 2017. La Estrategia abarca tres esferas: la identificación de víctimas y la asistencia a estas; la identificación de los autores del delito y la interrupción de sus actividades; la búsqueda de las causas subyacentes a la trata y la explotación. Según el Informe Anual del Reino Unido sobre las Formas Contemporáneas de Esclavitud 2020, si bien la Estrategia se considera adecuada para el fin que persigue, el Gobierno escocés se compromete a colaborar con todos los interlocutores y otras partes interesadas para revisar y actualizar la Estrategia.

La Comisión toma nota de que, en Irlanda del Norte, el Departamento de Justicia ha elaborado, junto con organismos oficiales y ONG, su tercer Estrategia sobre las Formas Contemporáneas de Esclavitud (2019-2020), que se centra en tres objetivos: perseguir, proteger y prevenir. La Comisión observa que el grupo de trabajo de lucha contra la delincuencia organizada realiza un seguimiento periódico de los progresos realizados y refleja los resultados en sus informes anuales. El Gobierno indica asimismo que este grupo de trabajo ofrece un foro de colaboración estratégico y contribuye a crear relaciones sólidas entre los interlocutores oficiales para combatir la esclavitud contemporánea.

La Comisión saluda las medidas adoptadas para seguir elaborando estrategias nacionales con el fin de combatir todas las formas de trabajo forzoso, y para evaluar con regularidad las repercusiones de las medidas. La Comisión pide al Gobierno que indique si el Comisionado Independiente contra la Esclavitud ha adoptado un nuevo plan estratégico y, en caso afirmativo, que aporte información sobre las medidas previstas y las acciones emprendidas para su ejecución. Le pide al Gobierno que proporcione asimismo información sobre toda estrategia revisada que se adopte en Irlanda del Norte y Escocia. La Comisión le pide además al Gobierno que tenga a bien comunicar información detallada y concreta sobre los resultados de las evaluaciones periódicas de estas estrategias, los obstáculos detectados y las medidas adoptadas para superarlos. Le solicita asimismo que indique la manera en que se consulta a los interlocutores sociales acerca de la elaboración y aplicación de las estrategias.

2. Medidas para fomentar la debida diligencia con el fin de prevenir el riesgo de que se incurra en trabajo forzoso y responder a este riesgo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que, en virtud de la Ley sobre Formas Contemporáneas de Esclavitud, de 2015, se exige a determinadas organizaciones con fines comerciales que publiquen una declaración en materia de esclavitud y trata de personas en cada ejercicio financiero en la que indiquen qué están haciendo para erradicar la esclavitud contemporánea de su organización y de sus cadenas de suministro. La Comisión toma nota de que, aunque acoge favorablemente esta disposición, el TUC considera que su aplicación no ha dado lugar a la publicación de muchas declaraciones ni de declaraciones de gran calidad. Las empresas pueden limitarse a comunicar que no han tomado medidas para combatir la esclavitud contemporánea. En cuanto a la contratación pública, el TUC señala que el Gobierno debería servirse del enorme incentivo que constituyen las compras del sector público para aumentar el nivel de debida diligencia en materia de derechos humanos de forma generalizada, asegurándose de que las empresas negligentes no puedan acceder a contratos públicos.

En su respuesta, el Gobierno indica que ha creado un servicio de notificación centralizada para garantizar la transparencia en las declaraciones anuales sobre las cadenas de suministro; ha ampliado los requisitos relativos a la transparencia al sector público, y ha elaborado herramientas y directrices para ayudar a los organismos públicos a actuar con la debida diligencia en lo relativo a la esclavitud contemporánea. Con arreglo al reglamento sobre contratos públicos, de 2015, quedarán excluidos de los contratos públicos los licitantes a los que se haya declarado culpables de delitos relacionados con el trabajo infantil o la trata de personas en virtud de la Ley sobre Formas Contemporáneas de Esclavitud, de 2015, en los cinco años anteriores al contrato. En marzo de 2020, se publicó la primera Declaración sobre las formas contemporáneas de esclavitud del Gobierno, en la que se resumen las medidas aplicadas para impulsar prácticas responsables y prevenir el riesgo en las cadenas de suministro del Gobierno. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre las medidas adoptadas para respaldar a las empresas y los organismos públicos en sus iniciativas dirigidas a detectar, prevenir y atenuar el riesgo de que se incurra en trabajo forzoso en sus actividades o en la elaboración de productos o la prestación de servicios con las que puedan estar vinculados de manera directa, así como a rendir cuentas sobre la manera en que abordan dicho riesgo.

3. Identificación y protección de las víctimas. La Comisión toma nota de que, con arreglo al Informe Anual del Reino Unido sobre las Formas Contemporáneas de Esclavitud 2020, en 2019, los equipos de intervención inmediata remitieron a 10 627 presuntas víctimas al Mecanismo Nacional de Referencia (NRM) (un 52 por ciento más que en 2018). Las víctimas procedían en su mayoría del Reino Unido, Albania, Viet Nam, China y la India. El tipo de explotación que se notifica con más frecuencia es la explotación laboral (52 por ciento), seguida de la explotación sexual (33 por ciento). Según el Informe, es probable que el aumento de casos remitidos al NRM sea un reflejo de que este mecanismo es más conocido y de una mejora de las acciones encaminadas a hacer cumplir la Ley. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en Escocia, la legislación ha establecido un periodo de noventa días durante el cual se considera necesario brindar respaldo y asistencia a las víctimas en edad adulta, en función de las necesidades de estas. Observa asimismo que, en Escocia e Irlanda del Norte, se han firmado acuerdos de financiación con ONG para la prestación de asistencia material y atención médica a un número creciente de víctimas (de 158 víctimas en 2016-2017 a 251 en 2018-2019 en Escocia; y de 20 a 38 en Irlanda del Norte para el mismo periodo).

La Comisión toma nota de que el TUC indica en sus observaciones que los equipos de intervención inmediata que remiten víctimas al NRM reciben una formación insuficiente en cuanto a la identificación de víctimas y la asistencia a las mismas, así como acerca de las diversas etapas del proceso del NRM. El TUC se refiere en particular al proceso de examen de las decisiones desfavorables relativas a la situación jurídica de una víctima (decisiones basadas en motivos razonables o concluyentes). El TUC hace mención asimismo a las barreras en el acceso a las medidas de reparación y destaca que la asistencia que se brinda a las víctimas no debería estar sujeta a un calendario establecido, sino más bien responder a sus necesidades.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala en su respuesta que ha iniciado un examen interinstitucional para definir la formación que deben recibir los equipos de intervención inmediata y cómo debe impartirse. Asimismo, indica que el Ministerio del Interior ha emprendido un ambicioso programa de transformación del NRM para mejorar el proceso de toma de decisiones, y abordar los desafíos a los que se enfrenta a la hora de ofrecer un apoyo basado en las necesidades de las víctimas.

La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los resultados obtenidos por el programa de transformación del NRM y acerca de las medidas adoptadas para garantizar que la asistencia y el respaldo se brindan en cuanto haya motivos razonables para pensar que una persona está siendo víctima de una forma contemporánea de esclavitud y que ese respaldo se ofrece a lo largo de un periodo de tiempo suficiente. Le solicita al Gobierno que aporte información específica sobre el número de víctimas que se han beneficiado de los diversos tipos de asistencia (médica, psicológica, material y legal, así como para obtener permisos de residencia o de trabajo temporales). La Comisión también pide al Gobierno que transmita estadísticas sobre el número de personas remitidas al NRM, el número de decisiones desfavorables basadas en motivos razonables o concluyentes y el número de estas decisiones que han examinado las autoridades competentes.

4. Protección de los trabajadores migrantes frente a presuntas prácticas fraudulentas y abusivas. La Comisión toma nota de que el TUC indica en sus observaciones que el Gobierno prevé introducir varios programas temporales por sectores para trabajadores de Estados pertenecientes y no pertenecientes al Espacio Económico Europeo. El TUC alega que los visados específicos para cada sector entrañan un alto riesgo para los trabajadores migrantes porque les otorga una situación jurídica poco segura y pide al Gobierno que garantice que los regímenes que se adopten estén dirigidos a crear resiliencia frente a la explotación. La Comisión toma nota de que el TUC indica que un análisis de los organismos públicos encargados de hacer cumplir la Ley revela que las entidades a las que se encomienda proteger a las víctimas de la esclavitud contemporánea también comunican información sobre la situación jurídica de los trabajadores migrantes. El TUC expresa preocupación ante la práctica consistente en que los inspectores del trabajo comuniquen información sobre la situación jurídica de los trabajadores migrantes, que socava los objetivos de identificar a las víctimas, y de prevenir y perseguir la esclavitud contemporánea. A este respecto, la Comisión recuerda que, con arreglo al artículo 4 del Protocolo, todas las víctimas de trabajo forzoso, independientemente de su situación jurídica o de que se encuentren o no en el territorio nacional, deben tener acceso efectivo a acciones jurídicas y de reparación apropiadas y eficaces, tales como una indemnización. La Comisión pide al Gobierno que presente su respuesta a las observaciones del TUC y que indique las medidas adoptadas para garantizar que los trabajadores migrantes no se encuentren en una posición de mayor vulnerabilidad ante la explotación, que se les proteja de prácticas abusivas, que conozcan sus derechos y tengan un acceso efectivo a la justicia.

5. Cumplimiento de la Ley. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre las medidas tomadas para seguir mejorando la sensibilización, la formación y las capacidades de los agentes de policía que trabajan en primera línea y los fiscales, por ejemplo, mediante el programa de transformación de la policía con miras a combatir las formas contemporáneas de esclavitud en Inglaterra y Gales; la designación de un fiscal nacional especializado en trata de personas en Escocia; la publicación de directrices sobre la identificación y denuncia de casos de presuntas víctimas por parte de los agentes de primera línea, y la creación de equipos especializados en la Fiscalía y en el Servicio de Policía de Irlanda del Norte. La Comisión observa que, según el Informe Anual del Reino Unido sobre las Formas Contemporáneas de Esclavitud 2020, en junio de 2020, había 1 845 investigaciones en activo, frente a 1 479 en junio de 2019. El número de juicios y condenas también ha aumentado en Inglaterra y Gales. La Comisión toma nota de que, en Irlanda del Norte, el Servicio de Policía designa a un investigador financiero para todas las investigaciones relativas a la esclavitud contemporánea y la trata de personas, y cabe la posibilidad de embargar a todo sospechoso potencial. El Gobierno también hace referencia a las dos primeras condenas por trata de personas que se han impuesto en virtud de la nueva legislación en Irlanda del Norte, y resalta que estas causas no se apoyaron en las pruebas aportadas por las víctimas, ya que no hubo víctimas que participaran en el proceso previo a la condena del NRM. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno indica que la nueva legislación ha ampliado el ámbito de competencia y reforzado las facultades del organismo encargado de la regulación de los intermediarios laborales y de la detección de abusos laborales, que ha investigado casos graves de explotación laboral en todos los sectores de la economía en colaboración con otros organismos que se ocupan de hacer cumplir la Ley (la Unidad de Inspección de Normas del Trabajo y el servicio encargado del salario mínimo nacional de la Agencia Tributaria y Aduanera).

La Comisión alienta al Gobierno a seguir reforzando la capacidad de los organismos responsables del cumplimiento de la Ley para detectar y abordar efectivamente las situaciones de trabajo forzoso de modo que los casos puedan llevarse ante los tribunales y se impongan a los autores del delito sanciones efectivas y disuasorias. Pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de investigaciones, juicios y condenas. La Comisión solicita asimismo al Gobierno que aporte información más detallada sobre el decomiso de los bienes de los autores del delito, así como acerca de las sentencias de reparación dictadas contra los culpables de esclavitud y trata para compensar a las víctimas.

Artículo 2, 2), c). Privatización de las cárceles y trabajo penitenciario. Trabajo de los reclusos para empresas privadas. Desde hace varios años, la Comisión ha venido pidiendo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para velar por que se exija el consentimiento formal, libre e informado de los reclusos para realizar cualquier trabajo en instituciones penitenciarias de gestión privada, así como para realizar trabajos para empresas privadas, tanto dentro como fuera del recinto penitenciario.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que sigue habiendo un conjunto sólido de reglas y reglamentaciones en vigor para garantizar que no se abuse del trabajo penitenciario. El Gobierno reitera su opinión de que el trabajo en las prisiones constituye la segunda excepción prevista en el Convenio, toda vez que esté garantizada la vigilancia del trabajo de los reclusos realizado en prisiones tanto de gestión pública como privada mediante: inspecciones rigurosas e independientes de los talleres y las cárceles tanto del sector privado como del público; un marco legislativo robusto, que salvaguarde las condiciones de trabajo de los reclusos; y el acceso de estos a sistemas eficaces de quejas. El Gobierno añade que el trabajo en las prisiones es clave para que una prisión cumpla su cometido, sea de gestión pública o privada, ya que desempeña varias funciones relevantes: proporciona a los reclusos un propósito; estructura y da sentido a sus días en prisión; contribuye a mejorar su salud mental y física; y, lo más importante, los prepara para el empleo a su salida de la cárcel. El Gobierno señala que este enfoque flexible le permite acceder a mercados de trabajo nuevos e innovadores y a trabajar con clientes de una manera novedosa, por ejemplo, con empleadores que abren academias de empleo dentro de las prisiones. El Gobierno reitera que se muestra favorable a que aumente el número de empleadores que organicen para los reclusos actividades valiosas de formación profesional y les ofrezcan apoyo para prepararse para su vida en libertad y oportunidades de empleo a su salida de prisión.

Al tiempo que reconoce que el objetivo que persigue el Gobierno al proporcionar trabajo a los reclusos es su rehabilitación, la Comisión se ve obligada a reiterar que la privatización del trabajo penitenciario no se ajusta a las condiciones expresamente establecidas en el artículo 2, 2), c), del Convenio para eximir el trabajo penitenciario obligatorio del ámbito de aplicación del Convenio. La Comisión ya ha señalado que el artículo 2, 2), c), prohíbe expresamente que los reclusos sean cedidos o puestos a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado, ya que la excepción del ámbito de competencia del Convenio que contempla este artículo para el trabajo penitenciario obligatorio no se extiende al trabajo de reclusos para empleadores privados (incluidas las prisiones privatizadas y los talleres penitenciarios), incluso bajo la vigilancia y el control de las autoridades públicas. Así, para ajustarse al Convenio, el trabajo de los reclusos para empresas privadas no debe implicar obligatoriedad. Se exige el consentimiento formal, libre e informado de las personas en cuestión, así como garantías y salvaguardias adicionales que abarquen los elementos esenciales de una relación de empleo, como el nivel salarial, la cobertura de la seguridad social y la aplicación de normas sobre la seguridad y la salud. Como la Comisión ha señalado en repetidas ocasiones, a pesar de que el Convenio prohíba expresamente que los reclusos sean cedidos o puestos a disposición de entidades privadas, los gobiernos pueden aplicar el Convenio a la hora de crear o instaurar un sistema de trabajo penitenciario privatizado, siempre que se cumplan los requisitos mencionados. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que se exija un consentimiento formal, libre e informado para el trabajo de los reclusos en las cárceles de gestión privada, así como para todo trabajo de los reclusos para empresas privadas, tanto dentro como fuera de las instalaciones penitenciarias, y que tal consentimiento sea corroborado por condiciones de trabajo que se aproximen a las de una relación de trabajo libre.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.