Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Egypte (Ratification: 1957)

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 25 de septiembre y el 13 de octubre de 2020, en relación con la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica. Toma nota asimismo de las observaciones realizadas por la Internacional de Servicios Públicos (ISP) en nombre de sus afiliados, a saber, el Sindicato de Trabajadores de la Autoridad de Recaudación de Impuestos Inmobiliarios (RETA), el Sindicato de Trabajadores de la Biblioteca de Alejandría (BASU) y el Sindicato de Empleados de la Organización Egipcia de Ambulancias, así como su organización asociada, a saber, el Centro de Servicios para los Trabajadores y los Sindicatos (CUTWS), recibidas el 22 de octubre de 2020.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 108.ª reunión, junio de 2019)

En sus comentarios anteriores, la Comisión recordó las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2019, relativas a la aplicación del Convenio. En particular, la Comisión observó que la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que: i) se asegurara de que no hubiera obstáculos para el registro de sindicatos, tanto en la legislación como en la práctica, de conformidad con el Convenio; ii) actuara con celeridad para tramitar las solicitudes pendientes de registro sindical, y iii) velara por que todos los sindicatos pudieran ejercer sus actividades y elegir a sus dirigentes con plena libertad, tanto en la legislación como en la práctica, de conformidad con el Convenio. También pidió al Gobierno que: iv) modificara la Ley de Sindicatos a fin de garantizar que: el nivel de afiliación mínima requerido a nivel de empresa, así como para los que constituyen sindicatos generales y confederaciones, no menoscabara el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones sindicales libres e independientes que estimen convenientes y a afiliarse a ellas, y que los trabajadores no fueran sancionados con penas de prisión por ejercer sus derechos de conformidad con el Convenio, y v) transmitiera a la Comisión de Expertos copias del proyecto de Código del Trabajo antes de su reunión de noviembre de 2019. Por último, la Comisión de la Conferencia invitó al Gobierno a aceptar la asistencia técnica de la OIT para poner en práctica estas recomendaciones.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas. Aplicación en la legislación y en la práctica. La Comisión recuerda de sus comentarios anteriores la indicación del Gobierno de que el Ministerio de Trabajo había creado un comité jurídico y técnico que dependía directamente de él, con el mandato de examinar todos los problemas a los que se enfrentaban las organizaciones sindicales que no habían conseguido regularizarse y posteriormente de ofrecerles la asistencia técnica necesaria. El comité ministerial había examinado los informes presentados y, el 27 de agosto de 2019, había informado a las organizaciones sobre algunas restricciones jurídicas y de procedimiento. El Gobierno añadió que en los meses de julio y agosto se habían creado once nuevos comités sindicales (el Gobierno solo proporcionó diez nombres diferentes), y que se había constituido un nuevo sindicato general, por lo que el número de sindicatos de este tipo establecidos de conformidad con la Declaración Ministerial sobre la Libertad Sindical de 2011 ascendía a cinco sindicatos generales, incluidos dos que no eran miembros de una federación sindical de nivel superior. La Comisión había tomado nota de la indicación ulterior del Gobierno, según la cual el comité ministerial había examinado nuevamente los documentos de registro presentados por los once nuevos comités sindicales que figuran a continuación y estaba finalizando los procedimientos para que pudieran recibir certificados de personalidad jurídica: los Comités Sindicales de Trabajadores de la Autoridad Tributaria Inmobiliaria de Kafr Al Sheikh, Giza y Beni Sewaif; el Comité Sindical de Trabajadores de la Empresa de Aguas y Saneamiento de Qena; el Comité Sindical de Trabajadores del Saneamiento de Gharbeya; el Comité Sindical de Representantes de Asociaciones e Instituciones Privadas; el Comité Sindical de Trabajadores de la Caza de Giza; el Comité Sindical de Trabajadores del Transporte de Giza; el Comité Sindical de Trabajadores de la Industria Cementara de Suez; el Comité Sindical de Trabajadores del Transporte de Damietta, y el Comité Sindical de Trabajadores de las Telecomunicaciones de Qena.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por la CSI, según la cual desde la disolución de todos los sindicatos independientes en 2018, los trabajadores y sus representantes han procurado registrar nuevamente sus sindicatos, pero siguen enfrentándose a un proceso difícil y arbitrario y, en la práctica, las autoridades continúan imponiendo requisitos de registro excesivos y absurdos, tales como obtener la aprobación y el sello del empleador. En lo que respecta a los once comités sindicales para los cuales el Gobierno había indicado que los procedimientos para el reconocimiento estaban finalizándose, la CSI y la ISP señalan que tres de los once —los Comités Sindicales de Trabajadores de la Autoridad Tributaria Inmobiliaria Kafr Al Sheikh y Giza, el Comité Sindical de Trabajadores de la Empresa de Aguas y Saneamiento de Qena, y el Comité Sindical de Trabajadores del Saneamiento de Gharbeya— seguían a la espera de ser registrados. Hacen referencia asimismo al Comité Sindical de Garantía de Calidad de Giza, que durante más de un año ha estado esperando ser registrado. Añaden que el comité técnico encargado de examinar los obstáculos al registro de sindicatos no ha realizado progresos tangibles y que, desde marzo, no se ha organizado ninguna reunión, ni siquiera virtual. La CSI y la ISP presentan una lista de 19 organizaciones sindicales que aún no han sido registradas, a pesar de cumplir los requisitos administrativos, y de otras diez organizaciones que adaptaron su situación jurídica a la luz de los nuevos requisitos administrativos, pero a las que todavía se les siguen denegando los documentos necesarios para su funcionamiento.

La Comisión toma debida nota de la respuesta del Gobierno, según la cual el Ministerio ya se reúne con las organizaciones sindicales que tratan de constituirse, y les ayuda a resolver todos sus problemas y les garantiza todos sus derechos de conformidad con la ley aplicable. Según el Gobierno, el Ministerio ha logrado superar muchos de los obstáculos a los que se enfrentan, aunque los eventos que están afectando al mundo, incluido Egipto, como consecuencia del impacto de la crisis causada por el coronavirus, han impedido que esto se concluya con la celeridad esperada. Por una parte, se concedía a los trabajadores del Ministerio y de los municipios una licencia excepcional y, por otra, los representantes de las organizaciones sindicales se veían obligados a aislarse en sus hogares durante ciertos periodos de tiempo como medida preventiva, e informaban oficialmente al Ministerio de ello. Más en general, el Gobierno indica que el tiempo necesario para la finalización del proceso de registro varía en función del nivel de conciencia de la organización, que presenta los documentos exigidos legalmente. En el caso de finalización de los documentos, se entrega al representante legal las actas de los documentos presentados en el plazo de dos días, aproximadamente. En el caso de no finalización de los documentos, se informa a la organización que presenta los documentos sobre los documentos que deben presentarse y la manera de obtenerlos. En el caso de que los documentos presentados se consideren incorrectos o insuficientes, el órgano administrativo competente tiene el derecho, en el plazo de treinta días a partir de la fecha en que se depositan los documentos, de notificar al respecto al representante legal de la organización, mediante una carta certificada. Si una organización sindical no rectifica sus documentos o procedimientos, que son objeto de la notificación, o si no finaliza los documentos o los procedimientos en el plazo de treinta días a partir de la fecha en que se recibió la notificación, la autoridad competente tiene el derecho de oponerse al establecimiento de la organización sindical ante el tribunal laboral competente. Muchas organizaciones sindicales, que ejercieron su actividad de conformidad con la Declaración Ministerial de 2011, lograron regular su situación o presentar los documentos de incorporación, y se integraron en un marco jurídico, que regula su situación en igualdad de condiciones con las organizaciones establecidas en virtud de la ley anterior. El Gobierno añade que ha recibido aproximadamente 67 solicitudes de incorporación hasta la fecha. Asimismo reafirma su convicción de que el pleno cumplimiento de las normas internacionales del trabajo, especialmente la libertad de asociación y la negociación colectiva, es uno de los pilares más importantes para la estabilidad de las relaciones laborales, su regularidad y sus efectos positivos en la producción y el crecimiento económico. El Gobierno añade que los tres interlocutores sociales se enfrentan a numerosos desafíos y dificultades, especialmente debido a que el nuevo movimiento sindical de Egipto es un movimiento incipiente que debe fomentarse y recibir todo el apoyo pertinente. El Gobierno hace hincapié en que el proyecto de asistencia técnica que se ejecutará sobre el «Fortalecimiento de las relaciones laborales y sus instituciones en Egipto» ofrece una verdadera oportunidad para sensibilizar sobre la libertad de asociación y el papel de los interlocutores sociales en la observancia de las normas internacionales del trabajo y en la superación de cualquier dificultad. El Ministerio ha establecido un comité permanente para examinar las quejas presentadas por las organizaciones sindicales y prestarles la asistencia técnica necesaria en virtud de la decisión ministerial núm. 162 de 2020, publicada en el Boletín Oficial de Egipto, a fin de garantizar su sostenibilidad. Durante el mes de noviembre, la comisión permanente celebró cuatro reuniones y examinó veintiséis casos. Hasta la fecha, se han concedido certificados de personalidad jurídica a diez comités sindicales. Los otros comités sindicales se encuentran completando sus documentos.

El Gobierno indica además que se ha puesto en contacto con los tres comités sindicales de la lista anterior que aún no habían finalizado su registro. Según el Gobierno, dos no habían respondido a su invitación mientras que uno indicó que estaba finalizando sus documentos. El Gobierno también ha contactado o contactará a los 19 comités sindicales mencionados en la comunicación más reciente de las organizaciones de trabajadores, cuatro de los cuales ya han recibido su certificado de registro. En lo que respecta a los diez comités sindicales que habían finalizado el proceso de inscripción pero que no recibieron los papeles necesarios para su funcionamiento, el Gobierno indica que cuatro de ellos ya tienen sus certificados de inscripción, dos han llevado el asunto ante los tribunales (uno ganó el recurso, mientras la otra causa se encuentra pendiente), tres serán invitados al Ministerio para resolver cualquier cuestión pendiente y uno simplemente no ha establecido su junta ejecutiva.

Al tiempo que saluda las medidas adoptadas por el Gobierno de colaborar con los sindicatos que solicitan el registro y de ayudarles en la finalización de este proceso, la Comisión espera que el Gobierno adoptará todas las medidas necesarias para asegurar la eliminación de los requisitos de registro excesivos, como la obtención de la aprobación y el sello del empleador, con miras a que puedan ser registrados sin más demora. Dadas las numerosas dificultades para el registro que siguen indicándose, la Comisión confía en que, sobre la base de las enmiendas de 2019 que habían reducido el requisito de afiliación mínima, las organizaciones restantes recibirán sin más demora sus certificados de personalidad jurídica, para que puedan ejercer plenamente sus actividades, de conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada sobre el número de solicitudes de registro de sindicatos recibidas, el número de registros concedidos, los motivos de toda solicitud de registro que se ha denegado, así como el tiempo promedio transcurrido desde la solicitud de registro hasta el registro efectivo.

Requisitos de afiliación mínima. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota con interés de la adopción, el 5 de agosto de 2019, de la Ley núm. 142, que reduce el requisito de afiliación mínima a 50 trabajadores para la constitución de un comité sindical a nivel de empresa, a diez comités sindicales y 15 000 miembros para el establecimiento de una federación sindical (es decir, una confederación). La Comisión toma nota de la observación de la CSI, que indica que los umbrales siguen siendo demasiado altos y, en el contexto de la intimidación y de la continua represión de las actividades sindicales, los trabajadores y sus representantes pueden verse sumamente obstaculizados en sus esfuerzos por conseguir un número tan elevado de miembros, especialmente en los establecimientos pequeños y medianos y en las pequeñas industrias o sectores. Al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno de que las enmiendas fueron presentadas al Consejo Supremo para el Diálogo Social y adoptadas por el mismo, y que este último consideró que el número era apropiado para la fuerza de trabajo en Egipto y proporcional al número de establecimientos, la Comisión recuerda una vez más que el requisito de afiliación mínima debería establecerse de una manera razonable para que la constitución de organizaciones no se obstaculice en lo que respecta a todos los niveles de formación (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 89). La Comisión pide una vez más al Gobierno que continúe revisando estos requisitos con los interlocutores sociales, a fin de garantizar que todos los trabajadores puedan constituir las organizaciones sindicales que estimen convenientes y afiliarse a ellas, y que sus organizaciones pueden constituir libremente federaciones y confederaciones y unirse a ellas.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración sin injerencia y a disfrutar de los beneficios de la afiliación internacional. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota con interés de que la Ley núm. 142 había enmendado los artículos 67, 68 y 76, con el fin de eliminar todas las referencias a la pena de prisión y de establecer únicamente el pago de una multa. La Comisión pidió al Gobierno que examinara la aplicación de estas disposiciones que estaban examinándose y que informara sobre cualquier sanción impuesta, con referencia específica al artículo 67. Al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno de que el artículo 67 se limita a los actos de cualquier entidad que utiliza —sin ningún derecho a ello— en sus comunicaciones, carteles, o anuncios, etc., el nombre de una organización sindical, o que ejerce una actividad sindical que está limitada a los miembros del consejo de administración de la organización sindical y que, por consiguiente, está encaminada a la protección de las organizaciones sindicales contra otras entidades, la Comisión toma nota con preocupación de la información proporcionada por la CSI y la ISP, según la cual este artículo se utilizó precisamente contra el Presidente del Comité Sindical de Trabajadores de la Enseñanza en la Provincia de Qena, que fue multado por dirigir un sindicato no registrado sin estar en posesión de las cartas necesarias para la explotación de la organización. La CSI y la ISP añaden que este comité sindical depositó su solicitud en mayo de 2018 y obtuvo un recibo de la Dirección del Trabajo, pero no logró obtener un acta sellada. La Comisión recuerda a este respecto que, si bien el reconocimiento oficial de una organización a través de su registro constituye un aspecto pertinente del derecho de sindicación, dado que es la primera medida que debe adoptarse para que las organizaciones desempeñen plenamente su papel, el ejercicio de actividades sindicales legítimas no debería depender del registro (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 83). La Comisión pide al Gobierno que examine el caso a la luz de su propia explicación en lo que respecta al objetivo del artículo 67, y que indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar que estos artículos redactados en términos generales no se utilicen para penalizar a los sindicatos por realizar sus actividades, aunque todavía deban concluirse las fases finales del proceso de registro. Pide asimismo al Gobierno que le informe de cualquier sanción impuesta con arreglo a estas disposiciones y de los motivos de dichas sanciones.

La Comisión había observado asimismo que la Ley de Sindicatos estableció determinadas condiciones para los cargos sindicales (artículo 41.1 y 41.4) que, a su juicio, injerían en el derecho de las organizaciones de los trabajadores de elegir con plena libertad a sus representantes, en particular el requisito de leer y escribir, y cuestiones relacionadas con el servicio militar. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que los representantes de las organizaciones sindicales habían coincidido en la importancia de estas condiciones para quienes se nombran a sí mismos directores financieros y administrativos de la organización, ya que el consejo de administración es la autoridad ejecutiva. En lo que respecta al servicio militar, el Gobierno indica que la disposición no especifica la condición de haber finalizado el servicio militar, pero establece el requisito de indicar la situación en lo que referente al servicio militar. Según el Gobierno, esto obedece a que, si el candidato está haciendo el servicio militar, esto entrará en conflicto con el desempeño de sus actividades sindicales. Si bien la CSI alega que el requisito del servicio militar implica específicamente que los trabajadores migrantes no pueden presentarse a cargos sindicales, la Comisión toma debida nota de la observación del Gobierno de que el artículo 41,1) exige que un candidato a un cargo sindical haya realizado el servicio militar o haya sido eximido legalmente del mismo; el último caso sería el de los trabajadores migrantes, que no estarían sujetos, por tanto, a esta condición. No obstante, la Comisión considera que dichas disposiciones deberían ser la prerrogativa de los estatutos sindicales, en lugar de ser establecidas por la legislación relativa a las organizaciones sindicales. La Comisión pide una vez más al Gobierno que examine estos requisitos con los interlocutores sociales interesados, con el fin de ponerlos en conformidad con el Convenio.

Otros comentarios de la CSI. La Comisión toma nota además de que la CSI se opone a otras disposiciones de la Ley núm. 213 de 2017. En particular, la CSI considera que el artículo 5 de la Ley, que prevé que un sindicato no puede constituirse con una base religiosa, ideológica, política, partidista o étnica, es contrario al artículo 2 del Convenio. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el objetivo de esta disposición es precisamente proteger a los trabajadores contra la discriminación y velar por que no se les impida afiliarse a un sindicato por este motivo. A este respecto, la Comisión recuerda que anteriormente había tomado nota de que el derecho de las organizaciones a redactar sus estatutos y reglamentos debe estar sujeto a la necesidad de respetar los derechos humanos fundamentales y que esto significa que no sería coherente con los requisitos del Convenio exigir que las normas de los sindicatos discriminen a los miembros o a los miembros potenciales por motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social.

La CSI hace referencia asimismo a las disposiciones detalladas contenidas en los artículos 30 y 35, que establecen las competencias de los comités ejecutivos y el procedimiento de elección para las asambleas generales, y en el artículo 42, que impone normas detalladas a los miembros de los comités ejecutivos y circunscribe sus funciones. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que estos artículos son exclusivamente normativos a fin de apoyar y organizar la labor del movimiento sindical. Por último, la Comisión toma nota de las observaciones de la CSI, según las cuales el artículo 58 prevé que las cuentas de las organizaciones están sujetas al control de un órgano de contabilidad central, lo que constituye una injerencia en su administración, mientras que el Gobierno indica que este órgano realiza auditorías gratuitamente a fin de proteger a los trabajadores y brindar apoyo a las organizaciones. La Comisión recuerda que las disposiciones legislativas que regulan con detenimiento el funcionamiento interno de las organizaciones de empleadores y de trabajadores representan un gran riesgo de injerencia que es incompatible con el Convenio. En los casos en que dichas disposiciones se consideran necesarias, deberían establecer simplemente un marco general dentro del cual se conceda la mayor autonomía posible a las organizaciones de cara a su funcionamiento y su administración. Además, dado que la autonomía y la independencia financiera son elementos esenciales del derecho de las organizaciones a organizar su administración con plena libertad, toda intervención legislativa en relación con esto merece la atención de la Comisión. Si bien la Comisión acepta los requisitos legislativos de que los estatutos de las organizaciones deberían contener disposiciones relativas a su administración financiera interna o que prevean el control externo de los informes financieros, con miras a garantizar las condiciones para una administración honesta y efectiva, considera que otras intervenciones son incompatibles con el Convenio. Por ejemplo, la Comisión estima que dicho control es compatible con el Convenio cuando: el control se limita a la obligación de presentar informes financieros anuales; la verificación se lleva a cabo porque existen motivos fundados para creer que las acciones de una organización son contrarias a sus normas o a la legislación, y se limita a los casos en los que un gran número de trabajadores (por ejemplo, el 10 por ciento) piden que se investiguen las alegaciones de malversación o presentan una queja. Sin embargo, la Comisión considera que dicho control es incompatible con el Convenio si la legislación tiende a imponer reglamentaciones excesivas en cuestiones que los propios sindicatos, y sus estatutos, deben resolver, en particular al prever el control financiero de las cuentas por las autoridades públicas (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafos 108-110). Por último, la Comisión observa que el artículo 7 empodera en términos vagos y generales al Ministro para que solicite al tribunal laboral competente que pronuncie una decisión para disolver la junta administrativa de una organización sindical si se viola la ley o se cometen graves violaciones financieras o administrativas. La Comisión pide al Gobierno que examine estas disposiciones y su aplicación con los interlocutores sociales interesados, con el fin de ponerlas en conformidad con el Convenio.

Código del Trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota del proyecto de Código del Trabajo transmitido por el Gobierno y que estaba discutiéndose en el Comité de Recursos Humanos del Parlamento. Tomó nota de la declaración del Gobierno de que todas las disposiciones del proyecto del Código del Trabajo seguirían examinándose, y de que los comentarios de la Comisión se presentarían al Parlamento. En respuesta a las consideraciones de la Comisión en relación con el derecho de huelga, la Comisión toma nota de la reafirmación del Gobierno de que el derecho de huelga es un derecho constitucional, y de que sus disposiciones se formulan a través de la celebración de consultas y del diálogo con los representantes tanto de los trabajadores como de los empleadores. Con respecto a las indicaciones reiteradas del Gobierno de que la obligación de declarar la duración de la huelga no especifica el periodo o los periodos máximos de una acción de huelga, la cual puede prorrogarse o renovarse por periodos similares, salvaguardando por lo tanto el objetivo que persigue la acción de huelga como medio legítimo de presión, la Comisión recuerda que los trabajadores y sus organizaciones deberían poder declarar la huelga por tiempo indeterminado si así lo desean (véase Estudio general de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 146). En relación con la prohibición de las acciones colectivas en empresas fundamentales o estratégicas en las que la interrupción del trabajo puede comprometer la seguridad nacional o los servicios básicos que se prestan a los ciudadanos, el Gobierno recuerda que la identificación de esos establecimientos y las normas que rigen la acción de huelga son establecidas por el Primer Ministro. En lo tocante a la referencia a una organización sindical específica en el artículo 78 del proyecto de Código del Trabajo, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que esto fue un error, y de que se ha contactado con el Comité de Recursos Humanos para que lo rectifique. Recordando que las restricciones al derecho de huelga deberían limitarse a los funcionarios públicos que ejercen autoridad en nombre del Estado, a los servicios esenciales en el sentido estricto del término y a las situaciones de crisis nacional grave, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Código del Trabajo, junto con los decretos de aplicación, se adopte sin demora y de que esté plenamente en consonancia con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre los progresos realizados a este respecto, y que transmita una copia del Código del Trabajo tan pronto se haya adoptado, así como de las normas pertinentes que se hayan podido elaborar de conformidad con el mismo.

En lo que respecta a la labor sobre una ley que regule el trabajo doméstico, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que sigue preparándose una nueva ley y de que se celebró un diálogo social inicial con los interlocutores sociales, los expertos y especialistas, y numerosos miembros del Parlamento, sobre su primer proyecto de ley. El Gobierno añade que la Ley de Sindicatos se aplica a los trabajadores domésticos, los cuales tendrán derecho a formar sindicatos para defender sus intereses. Recordando que el proyecto de Código del Trabajo excluye a los trabajadores domésticos de su ámbito de aplicación, incluidos los capítulos relativos a las relaciones laborales colectivas, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione una copia de la ley que regula el trabajo doméstico tan pronto como se apruebe, así como una copia del modelo de contrato de trabajo. La Comisión pide además al Gobierno que indique los nombres de los sindicatos de trabajadores domésticos que se hayan registrado y las fechas en que se aprobó el registro.