Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Kazakhstan

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 (Ratification: 2001)
Convention (n° 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969 (Ratification: 2001)

Comentario anterior

Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la inspección del trabajo, la Comisión considera oportuno examinar los Convenios núms. 81 (inspección del trabajo) y 129 (inspección del trabajo en la agricultura) en un mismo comentario.

La Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato de Trabajadores del Complejo de Combustible y Energía (TUWFEC) y de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre los Convenios, recibidas en 2022.

Artículos 12 y 16 del Convenio núm. 81 y artículos 16 y 21 del Convenio núm. 129. Limitaciones y restricciones de las inspecciones del trabajo. Competencias de los inspectores de trabajo. 1. Moratoria de las inspecciones del trabajo. A raíz de su comentario anterior, la Comisión toma nota con profunda preocupación de que el periodo de aplicación del Decreto Presidencial núm. 229, de 26 de diciembre de 2019, «sobre la introducción de una moratoria en materia de inspecciones, el control preventivo y la supervisión mediante visitas en la República de Kazajstán», se ha prorrogado hasta el 1.º de enero de 2024 mediante el Decreto Presidencial núm. 44, de 7 de diciembre de 2022. La moratoria, en vigor desde el 1.º de enero de 2020, se aplica a las inspecciones de trabajo de las empresas privadas y estatales pertenecientes a las categorías de pequeñas empresas y microempresas. La Comisión observa que las excepciones a esta moratoria son: i) las inspecciones destinadas a prevenir o eliminar infracciones que puedan suponer una amenaza importante para la vida y la salud de las personas, el medio ambiente, la ley y el orden público, o una amenaza directa o indirecta para el orden constitucional y la seguridad nacional, y ii) las inspecciones realizadas por los motivos especificados en la Ley de la República de Kazajstán de 4 de julio de 2003 sobre la regulación, el control y la supervisión gubernamentales del mercado financiero y las entidades financieras. La Comisión observa que el Decreto Presidencial núm. 44 de diciembre de 2022 añade las inspecciones no programadas realizadas de conformidad con el Código del Emprendedor de la República de Kazajstán (núm. 375-V ZRK de 29 de octubre de 2015, en lo sucesivo el Código del Emprendedor) como posibles excepciones a la moratoria. La Comisión observa asimismo que la sección 144, 12) del Código del Emprendedor, modificado por la Ley núm. 95-VII de 20 de diciembre de 2022, mantiene la disposición que estipula la posibilidad de suspender con una decisión del Gobierno el control y la supervisión estatales sobre las entidades empresariales privadas durante un determinado período de tiempo.

El Gobierno indica en su memoria que las inspecciones se llevan a cabo sobre la base de una decisión del jefe del organismo estatal central o de la autoridad local. A tal efecto, se ha aprobado un modelo de algoritmo que establece un procedimiento uniforme para asignar inspecciones a pequeñas empresas y microempresas para su cumplimiento por parte de las autoridades locales. El Gobierno también señala que las inspecciones no programadas se inician en casos de denuncias colectivas de (tres o más) trabajadores sobre cuestiones de impago de salarios y otros derechos, despidos masivos y recortes de plantilla, así como violación de los derechos laborales en materia de seguridad y salud en el trabajo. Entre 2020 y 2022, los inspectores del trabajo estatales realizaron 196 inspecciones en pequeñas empresas y microempresas en las que se detectaron infracciones graves. Sin embargo, la Comisión señala que, según las observaciones del TUWFEC, en respuesta a las quejas sobre violaciones de los derechos laborales recibidas de los empleados de pequeñas empresas, la inspección del trabajo solo pudo ayudar a los denunciantes a preparar declaraciones de reclamación ante el tribunal y a enviar cartas a los empleadores sobre la necesidad de cumplir la legislación del trabajo, sin que las violaciones de esta tuvieran consecuencia legal alguna. Además, ninguna de las denuncias presentadas ante la inspección del trabajo sobre violaciones de los derechos laborales en la agricultura fue inspeccionada debido a la moratoria. El sindicato también indica que la necesidad de inspecciones se ve confirmada por los informes de numerosas violaciones de derechos y accidentes en los lugares de trabajo durante la moratoria.

A este respecto, la Comisión recuerda una vez más su Observación General de 2019 sobre los Convenios relativos a la inspección del trabajo, en la que expresa su preocupación por las reformas que socavan sustancialmente el funcionamiento inherente de los sistemas de la inspección del trabajo, incluidas las moratorias impuestas a las inspecciones del trabajo, e insta a los Gobiernos a que eliminen estas restricciones, con miras a lograr la conformidad con lo dispuesto en los Convenios. Recordando que una moratoria impuesta a la inspección del trabajo constituye una violación grave de los Convenios, la Comisión expresa su profunda preocupación por la decisión del Gobierno de prorrogar la moratoria, e insta en los términos más enérgicos posibles a que el Gobierno actúe con prontitud para eliminar la prohibición temporal de las inspecciones y a que garantice que los inspectores del trabajo están facultados para realizar visitas de inspección con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes, en cumplimiento del artículo 16 del Convenio núm. 81 y del artículo 21 del Convenio núm. 129.

2. Otras restricciones a las facultades de inspección. A raíz de su comentario anterior sobre las amplias restricciones a la inspección y la frecuencia de las visitas de inspección, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la propuesta de que los inspectores del trabajo visiten los lugares de trabajo sin notificación previa se consideró como parte de la aplicación del Plan de acción para garantizar la seguridad en el trabajo hasta 2025. Sin embargo, el Gobierno indica que esta propuesta no fue apoyada por la Autoridad de Empresas Estatales ni por los representantes de los empleadores.

La Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona información sobre si la Orden núm. 55-p, de 16 de febrero de 2011, deroga la Orden núm. 12, de 1.º de marzo de 2004. A este respecto, la Comisión toma nota de que la Orden núm. 162, de 25 de diciembre de 2020, relativa a la aplicación del artículo 146, 2) del Código de los Emprendedores, prevé el registro previo de las inspecciones ante el Ministerio Público, que tiene la facultad de denegar dicho registro. El Comité también toma nota de la observación de la CSI de que la legislación aplicable exige la notificación previa de todas las inspecciones a la organización inspeccionada, incluida la notificación por escrito con 30 días de antelación para las inspecciones programadas y con 24 horas de antelación para las inspecciones no programadas.

La Comisión observa además con preocupación que el Código del Emprendedor, en su versión modificada por la Ley núm. 95-VII, de 30 de diciembre de 2022, sigue conteniendo limitaciones a las facultades de inspección, en particular con respecto a: i) la capacidad de los inspectores del trabajo para realizar visitas de inspección sin previo aviso (sección 144, 3) y 4) y 156, 2)), y ii) la libre iniciativa de los inspectores del trabajo (secciones 144, 13), 144-1, 144-2, 145 y 146). Además, la Comisión toma nota de que, de conformidad con los artículos 143, 3) y 151 del Código del Emprendedor, solo los requisitos establecidos en la lista de control de inspección establecida están sujetos a verificación y control preventivo. La Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas legislativas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para efectuar visitas a los lugares de trabajo sin previo aviso, y para llevar a cabo cualquier examen, prueba o investigación que consideren necesarios, de conformidad con el artículo 12, 1), a) y c) del Convenio núm. 81 y el artículo 16, 1), a) y c) del Convenio núm. 129. Tomando nota de que el artículo 197 del Código del Trabajo y el artículo 147, 2) del Código del Emprendedor han sido derogados, la Comisión pide asimismo al Gobierno que indique si los inspectores están ahora facultados para realizar visitas de inspección a cualquier hora del día y de la noche, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, 1), a) del Convenio núm. 81 y en el artículo 16, 1), a) del Convenio núm. 129.

3. Frecuencia de las inspecciones de trabajo. En relación con su comentario anterior, la Comisión señala que el artículo 141 del Código del Emprendedor, modificado en 2022, establece la frecuencia y los tipos de inspecciones permitidas de acuerdo con el grado de riesgo determinado por el sistema de evaluación y gestión de riesgos, regulado por la Orden conjunta del Ministro de Salud y Desarrollo Social de la República de Kazajistán, de 25 de diciembre de 2015, núm. 1022 y del Ministro de Economía Nacional de la República de Kazajistán, de 28 de diciembre de 2015, núm. 801 (en adelante Orden conjunta de 2015). En consecuencia, la frecuencia de la inspección para las entidades clasificadas como de alto riesgo, no será superior a una vez al año; para las de riesgo medio, no superior a una vez cada dos años; y para las de bajo riesgo, no superior a una vez cada tres años. La Comisión observa que, según la CSI, no existe una frecuencia mínima de inspecciones establecida para los empleadores de bajo riesgo, lo que significa que los empleadores clasificados en dicha categoría de riesgo no están cubiertos por las actividades de supervisión de control programadas.

Refiriéndose a su Observación General de 2019 sobre los Convenios relativos a la inspección del trabajo, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para revisar el Código del Emprendedor, a fin de garantizar que los inspectores del trabajo puedan realizar inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes. Además, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los criterios de evaluación de riesgos no limiten las facultades de los inspectores del trabajo ni la realización de visitas de inspección. La Comisión también pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las inspecciones en la práctica, indicando el número total de establecimientos de trabajo sujetos a inspección, el número de inspecciones programadas y no programadas, especificando si son in situ o sin visita al establecimiento, así como el número de inspecciones realizadas en respuesta a una queja, y los resultados de todas esas inspecciones.

Artículo 6 del Convenio núm. 81 y artículo 8 del Convenio núm. 129. Sanciones disciplinarias. La Comisión toma nota de que, de conformidad con el artículo 50, 12) de la Ley de la Función Pública, se considerarán faltas disciplinarias las infracciones graves de los requisitos establecidos para la organización y realización de inspecciones respecto de entidades empresariales que figuran en los apartados 1), 2), 3), 4) y 7) del artículo 151, y en los apartados 2), 6) y 8) del artículo 156 del Código del Emprendedor. La Comisión observa que el artículo 151, 1) establece que los inspectores del trabajo no están autorizados a realizar inspecciones sobre elementos que no estén incluidos en la lista de control de las inspecciones. Según el artículo 156, 2) las inspecciones se considerarán inválidas si no se notifica previamente al sujeto de control o si no se respeta el plazo para dicha notificación. Por lo tanto, la Comisión toma nota de que estas disposiciones de la legislación nacional implican restricciones a las facultades de los inspectores del trabajo que no están en conformidad con los Convenios. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para revisar los artículos 151 y 156 del Código del Emprendedor, y que proporcione información sobre el número de sanciones disciplinarias impuestas a los inspectores del trabajo de conformidad con el artículo 50, 12) de la Ley de la Función Pública.

Artículos 13 y 17 del Convenio núm. 81 y artículos 18 y 22 del Convenio núm. 129. Facultades de los inspectores del trabajo para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores. Procedimiento judicial rápido. A raíz de su comentario anterior, la Comisión toma nota de la referencia del Gobierno al artículo 193 del Código del Trabajo, que prevé la facultad de los inspectores del trabajo de imponer medidas de suspensión en caso de legislación relacionada con la SST y de remitir los casos a los organismos encargados de hacer cumplir la ley y a los tribunales pertinentes. El Gobierno añade que las medidas de suspensión adoptadas por los inspectores del trabajo son por un periodo no superior a cinco días laborables.

La Comisión toma nota de que los artículos 144-1 y 144-2 del Código del Emprendedor, indican que, si se detectan infracciones en el curso de las inspecciones preventivas, los inspectores están obligados a emitir una advertencia sin la posibilidad de iniciar un procedimiento. Además, el artículo 136 del mismo Código establece que las medidas de respuesta rápida, que pueden ser adoptadas por los inspectores si las actividades o los bienes suponen una amenaza directa para los derechos constitucionales, las libertades y los intereses legítimos de las personas físicas y jurídicas, la vida y la salud humanas, el medio ambiente y la seguridad nacional, solo podrán adoptarse en los casos establecidos por la ley y para las infracciones de los puntos incluidos en la lista de control de la inspección.

La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 13 del Convenio núm. 81 y el artículo 18 del Convenio núm. 129, los inspectores del trabajo estarán facultados para tomar medidas con miras a subsanar los defectos observados en la instalación, el montaje o los métodos de trabajo que, a su juicio, puedan suponer un peligro inminente para la salud o la seguridad de los trabajadores. La Comisión también recuerda una vez más que el artículo 17 del Convenio núm. 81 y el artículo 22 del Convenio núm. 129 establecen que, con ciertas excepciones, las personas que violen las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, o aquellas que muestren negligencia en la observancia de las mismas, deberán ser sometidas inmediatamente, sin aviso previo, a un procedimiento judicial, y que los inspectores del trabajo tendrán la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento. La Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias, incluida la revisión de la legislación, para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para adoptar medidas de aplicación inmediata y puedan iniciar procedimientos judiciales sin previo aviso, cuando sea necesario, de conformidad con los artículos 13 y 17 del Convenio núm. 81 y los artículos 18 y 22 del Convenio núm. 129. Pide al Gobierno que facilite información sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículo 18 del Convenio núm. 81 y artículo 24 del Convenio núm. 129. Sanciones adecuadas. A raíz de su comentario anterior, la Comisión toma nota de la referencia del Gobierno al artículo 462 del Código de Infracciones Administrativas, que prevé sanciones por actos que impidan a los funcionarios de la oficina de inspecciones del Estado y otros órganos de control y supervisión del Estado desempeñar sus funciones oficiales. Observa que, sin embargo, el artículo 12 del Código del Emprendedor sigue previendo el derecho de los empleadores a negarse a la inspección de los funcionarios de los órganos de control y supervisión del Estado. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los inspectores de trabajo no encuentren obstáculos indebidos en el desempeño de sus funciones. También pide al Gobierno que proporcione información sobre el número de casos en que los empleadores niegan a los inspectores el acceso a los lugares de trabajo y los motivos de dicha negativa, y sobre el número de casos en que se imponen sanciones a los empleadores que obstruyen a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones y la naturaleza de dichas sanciones.

Artículos 20 y 21 del Convenio núm. 81 y artículos 26 y 27 del Convenio núm. 129. Informe anual sobre las actividades de los servicios de inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que, desde la ratificación de los Convenios en 2001, la Oficina no ha recibido ningún informe anual sobre las actividades de los servicios de inspección del trabajo. La Comisión toma nota asimismo de que, en su memoria, el Gobierno proporciona las siguientes estadísticas para el año 2021: se llevaron a cabo 4 727 inspecciones, se identificaron más de 10 000 infracciones de la legislación laboral, se emitieron 3 300 órdenes para remediar las infracciones identificadas y se impusieron 1 323 multas por un importe de 324 millones de tenge kazajos. En cuanto a la agricultura, en 2021 se llevaron a cabo 62 inspecciones, en las que se detectaron 216 infracciones, se emitieron 64 órdenes correctivas y se impusieron 23 multas administrativas, por un importe de 4 562 180 tenge kazajos. Además, la Comisión toma nota de que el Informe sobre el examen de las actividades de las inspecciones del trabajo de los Estados miembros de la Alianza Regional Euroasiática de Inspecciones del Trabajo para el año 2022, contiene información sobre el número de visitas de inspección, las infracciones detectadas y las sanciones impuestas, así como estadísticas sobre los accidentes del trabajo. La Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar la elaboración y la publicación de un informe anual sobre la labor de los servicios de inspección y que lo comunique a la OIT, de conformidad con el artículo 20 del Convenio núm. 81, y el artículo 26 del Convenio núm. 129, y que vele por que en él se traten todos los temas enumerados en el artículo 21 del Convenio núm. 81 y el artículo 27 del Convenio núm. 129.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2024].