Demande directe (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

Convention (n° 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 - Allemagne (Ratification: 1961)

1. Se référant à son observation sur la présente convention, la commission rappelle que la commission d'enquête qui a examiné une plainte concernant la discrimination fondée sur l'opinion politique en ce qui concerne l'emploi dans le service public a présenté son rapport en février 1987. La commission d'enquête a conclu que les mesures prises en ce qui concerne l'emploi dans certains services publics au niveau fédéral et dans plusieurs Länder en application du devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral n'étaient pas, à certains égards, restées dans les limites des restrictions autorisées par l'article 1, paragraphe 2, de la convention sur la base des qualifications exigées pour un emploi déterminé. Elle a également conclu que ces mesures, telles que concrétisées par les cas dont elle était saisie, n'entraient pas dans le cadre de l'exception prévue à l'article 4 de la convention pour les activités préjudiciables à la sécurité de l'Etat. La commission d'enquête a formulé une série de recommandations pour corriger cette situation. Dans une lettre adressée au Directeur général du BIT en mai 1987, le gouvernement a fait connaître son désaccord avec les conclusions de la commission d'enquête; il a déclaré ne pas voir de raison de s'écarter de sa position antérieure (à savoir que la législation et la pratique sont compatibles avec la convention) et ne pas avoir l'intention de soumettre l'affaire à la Cour internationale de justice.

Le gouvernement a continué de maintenir cette position, tant dans ses rapports que dans ses déclarations à la Commission de la Conférence. Dans son dernier rapport, le gouvernement n'a fourni aucune information sur les mesures prises pour mettre la législation et la pratique de la République fédérale d'Allemagne concernant l'emploi dans le secteur public en conformité avec la convention, et il n'a pas non plus fourni d'information sur les décisions judiciaires rendues au cours de la période couverte par le rapport (les informations sur ce dernier point ont émané d'autres sources). Le gouvernement a exprimé l'opinion que, compte tenu de l'évolution qui se produit dans les partis communistes d'Europe de l'Est et des répercussions qu'elle peut avoir sur le Parti communiste allemand (DKP), il n'était pas utile à ce stade de prendre des positions détaillées sur la question du devoir de fidélité dans le service public allemand. Il a indiqué son intention de suivre de près l'évolution de l'extrémisme politique en République fédérale et de communiquer ses vues à la lumière de tous changements qui pourraient se produire.

La commission constate qu'au cours des trois années écoulées depuis que la commission d'enquête a présenté son rapport, il s'est produit un seul fait nouveau important en rapport avec ses recommandations: en juillet 1988, à la suite d'un changement de gouvernement, le Land du Schleswig-Holstein a supprimé la pratique des enquêtes systématiques auprès de l'autorité responsable pour la protection de la Constitution à l'égard de tous les candidats à l'emploi dans le service public (Regelanfrage). Les autorités fédérales et les autres Länder dont, de l'avis de la commission d'enquête, la manière d'appliquer les dispositions relatives au devoir de fidélité à la Constitution des personnes employées ou cherchant un emploi dans le service public était incompatible avec les exigences de la convention no 111 (Bade-Würtemberg, Bavière, Basse-Saxe, Rhénanie-Palatinat) n'ont apporté aucun changement à leur législation ou à leurs pratiques. Dans le cas de ces autorités, les procédures contre un certain nombre de personnes ont été systématiquement poursuivies et, lorsque des jugements favorables à ces personnes ont été rendus en première instance, les autorités ont fait appel. En général, les personnes en service ont été suspendues de leur travail, avec réduction de salaire, pendant que les procédures suivaient leur cours. En conséquence, depuis la fin des travaux de la Commission d'enquête de l'OIT, un nombre appréciable de personnes ont continué d'être atteintes dans leur emploi et leur profession (par perte ou refus d'emploi, dégradation, suspension ou perte de revenus). Ces mesures ne sont pas fondées sur des reproches concernant la manière dont ces personnes se sont acquittées de leur devoir professionnel, mais sur leur participation à des activités politiques légales, telles que le fait de se porter candidat à des élections ou de servir comme membres élus de conseils municipaux.

Dans ses rapports précédents et dans ses déclarations à la Commission de la Conférence, le gouvernement a continué d'exprimer son désaccord avec les conclusions de la commission d'enquête. La commission d'experts rappelle que l'article 29 de la Constitution de l'OIT permet à un gouvernement qui n'accepte pas les recommandations d'une commission d'enquête de soumettre la question à la Cour internationale de justice, laquelle peut confirmer, modifier ou annuler les conclusions ou recommandations de la commission (art. 32). Lorsque, comme dans le cas présent, un gouvernement choisit de ne pas se prévaloir de cette possibilité de réexamen par la Cour internationale de justice, il est tenu de donner suite aux recommandations de la commission d'enquête.

Dans sa déclaration à la Commission de la Conférence en 1989, le gouvernement a cherché une fois de plus à justifier sa position par le fait que l'un des membres de la commission d'enquête s'est dissocié des conclusions de la commission. C'est une règle générale du droit, applicable aux tribunaux et autres organes appelés à formuler des conclusions et des décisions, que, lorsqu'une décision n'est pas unanime, l'opinion majoritaire prévaut. La commission rappelle de plus que, dans le cas présent, le membre de la commission d'enquête qui a exprimé une opinion minoritaire n'a pas mis en cause les éléments de fait mais a estimé que la convention no 111 devait être lue à la lumière de l'article 5 du Pacte international sur les droits civils et politiques. Comme la commission d'experts l'a signalé dans son observation de 1988, l'article en question prévoit notamment qu'aucune des dispositions du Pacte ne peut être interprétée comme autorisant des limitations aux droits et libertés qui y sont reconnus "plus amples que celles prévues audit Pacte". Il serait donc directement contraire aux termes de cet article de tenter d'introduire celui-ci dans la convention no 111 de l'OIT.

Dans sa déclaration à la Commission de la Conférence en 1989, le gouvernement a également fait référence une fois de plus aux décisions des tribunaux de la République fédérale d'Allemagne et de la Cour européenne des droits de l'homme. Ces aspects ont déjà été examinés de manière exhaustive par la commission d'enquête et par la commission d'experts. La commission d'enquête a noté que les jugements de la Cour européenne des droits de l'homme mentionnés par le gouvernement étaient fondés sur le fait que la Convention européenne des droits de l'homme ne reconnaît pas le droit d'accéder au service public, ce pourquoi la Cour a estimé qu'elle n'avait pas à examiner si des restrictions à l'emploi dans le service public étaient justifiées, alors que cette question faisait précisément l'objet de la commission d'enquête. Les décisions de la Cour européenne des droits de l'homme, fondées sur une certaine interprétation de la Convention européenne, sont donc sans rapport avec les questions soumises à la commission d'enquête. Les décisions des tribunaux de la République fédérale étaient fondées sur les dispositions en vigueur dans le pays et sur l'opinion selon laquelle ni la convention no 111 ni les conclusions d'une commission d'enquête de l'OIT n'ont d'effet obligatoire en droit interne. Elles ne fournissent donc aucune justification pour méconnaître l'obligation, prévue par l'article 19 de la Constitution de l'OIT, de rendre effectives les dispositions de la convention no 111 et pour ne pas donner suite aux recommandations de la commission d'enquête. Au contraire, si les tribunaux ne se sentent pas eux-mêmes tenus d'appliquer la convention no 111, il appartient au gouvernement de prendre l'initiative des mesures nécessaires pour assurer son observation. Comme la commission d'enquête l'a souligné, si ce résultat ne peut être obtenu par d'autres moyens, les mesures législatives appropriées doivent être prises conformément à l'article 3 b) de la convention.

La commission d'experts exprime une fois de plus l'espoir que les mesures seront prises pour assurer l'observation de la convention no 111 en ce qui concerne l'emploi dans l'ensemble du service public, conformément aux recommandations de la commission d'enquête.

2. La commission a noté que la Cour fédérale du travail a rendu des jugements le 14 mars 1989 dans des cas concernant les indemnités à accorder à des travailleurs ayant souffert de discrimination dans l'emploi en raison de leur sexe. Elle prie le gouvernement de communiquer le texte de ces jugements.

3. La commission a noté que les travaux préparatoires en vue d'une nouvelle législation visant à adapter la législation du travail aux exigences de la CEE sont presque terminés et que, dans cette législation, il est proposé en particulier de prévoir des sanctions efficaces pour les cas de discrimination fondée sur le sexe dans l'engagement et la promotion de travailleurs. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès de cette législation et d'en communiquer le texte après son adoption.

4. La commission a noté les informations fournies par le gouvernement sur les mesures prises pour promouvoir la formation des femmes dans les emplois jusqu'ici occupés en majorité par des hommes, ainsi que les statistiques concernant l'évolution de la situation à cet égard. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour modifier les attitudes traditionnelles concernant les emplois considérés comme appropriés pour les hommes et pour les femmes et sur les résultats obtenus.

5. La commission a noté que les informations demandées des bureaux de l'emploi des Länder sur l'application de la circulaire no 98/86 du 2 juillet 1986 concernant l'égalité de traitement en ce qui concerne la procédure d'accès à l'emploi et l'accès à la formation professionnelle ne seront disponibles qu'en 1990. Elle espère que le gouvernement pourra fournir des informations dans le prochain rapport.

6. La commission a noté que le rapport du ministre fédéral de la Jeunesse, des Familles, des Femmes et de la Santé sur l'application de la directive du 24 février 1986 visant à promouvoir l'emploi des femmes dans l'administration fédérale est en cours de préparation. Elle espère que le gouvernement pourra communiquer le texte de ce document avec le prochain rapport.

7. Prière d'indiquer si des informations similaires sont disponibles concernant la mesure dans laquelle les femmes sont employées à divers niveaux de responsabilité dans les administrations des Länder, des autorités locales et des autres organismes publics. Dans l'affirmative, prière de communiquer la documentation pertinente.

8. La commission a noté les extraits du rapport du Comité Fédération/Länder sur la planification de la formation et la promotion de la recherche fournis par le gouvernement et relatifs à la promotion de l'emploi des femmes dans le domaine de la science. Elle note que la plupart des Länder ont adopté des dispositions législatives analogues à l'article 2, paragraphe 2, de la loi fédérale du 14 novembre 1985 modifiant la loi cadre pour les établissements d'enseignement supérieur en vue de supprimer les barrières affectant l'accès des femmes aux postes scientifiques et que, dans la Sarre, une législation du même genre est envisagée.

a) La commission souhaiterait recevoir des informations sur l'adoption de la législation envisagée dans la Sarre.

b) Elle note que, alors que la législation fédérale et les dispositions de certains Länder concernent seulement l'emploi dans des postes scientifiques, d'autres Länder prévoient l'application des mesures en question aussi pour promouvoir l'accès des femmes à des postes non scientifiques dans les établissements d'enseignement supérieur et l'égalité de chances des étudiantes. La commission souhaiterait recevoir des informations sur toute mesure qui serait envisagée pour élargir la portée des dispositions existantes afin de couvrir ces aspects lorsque ceci n'est pas encore prévu.

c) La commission note que la base légale pour exiger la nomination de personnes responsables pour assurer l'égalité de chances des femmes dans les établissements d'enseignement supérieur n'existe pas dans tous les Länder, et que des recommandations concernant les normes minima en ce domaine ont été faites dans le rapport susmentionné. Elle souhaiterait recevoir des informations sur les mesures prises pour donner effet à ces recommandations.

d) Prière de fournir des informations sur le résultat des diverses mesures mentionnées ci-dessus.

9. La commission a noté les nouvelles informations fournies par le gouvernement concernant l'emploi et le chômage des personnes sévèrement handicapées. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir de telles informations dans ses prochains rapports.