Observation (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

Convention (n° 118) sur l'égalité de traitement (sécurité sociale), 1962 - France (Ratification: 1974)

La commission a pris note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport. Elle a noté, en particulier, les informations concernant l'application de l'article 5, paragraphe 1, de la convention, branche d) (Prestations d'invalidité).

1. a) Article 3, paragraphe 1, de la convention, branche d) (Prestations d'invalidité). En réponse aux commentaires antérieurs de la commission concernant l'octroi de l'allocation supplémentaire (art. L.815-2 du Code de la sécurité sociale) aux ressortissants de tous les Etats Membres liés par la convention et non pas seulement aux nationaux et aux étrangers ressortissants des pays signataires d'une convention internationale de réciprocité (comme le prévoit l'article L.815-5 dudit code), le gouvernement réitère que l'allocation précitée n'est pas une prestation de sécurité sociale, mais une prestation d'assistance versée sans condition de ressources dont l'objectif est celui de garantir à ses bénéficiaires un minimum de moyens d'existence, quelle que soit la nature de l'avantage de base servi. Il est même possible qu'il n'y ait pas d'avantage de base, la constatation ayant été faite que, de plus en plus, cette prestation est attribuée à des personnes qui n'ont jamais travaillé. Dès lors, il convient de distinguer les compléments de pension qui constituent l'accessoire d'une prestation, des garanties de ressources qui sont intrinsèquement liées au niveau de vie de l'Etat dans lequel elles sont servies et sont l'expression d'une solidarité nationale.

De plus, le gouvernement signale que, pour l'attribution de l'allocation supplémentaire du FNS, il est tenu compte non seulement des pensions (ce qui inclut les pensions servies par d'autres Etats), mais d'autres moyens tels que des revenus professionnels éventuels, des biens mobiliers, etc. Or lorsqu'un demandeur possède des biens immobiliers, l'institution débitrice de la prestation doit requérir l'inscription d'une hypothèque sur ce bien et, lorsqu'il existe une succession, l'institution peut recouvrer tout ou partie des sommes versées au titre de l'allocation supplémentaire sur cette succession. Ces procédures étant appliquées aux Français candidats à l'allocation, il est exclu d'en dispenser les ressortissants étrangers résidant en France. D'où la nécessité de conclure des accords bilatéraux qui sont des protocoles particuliers distincts des conventions de sécurité sociale traduisant la nature juridique de l'allocation du FNS, prévoyant la participation active de l'Etat contractant à la vérification indispensable des conditions d'octroi de l'allocation, et qui sont particuliers à chaque éventualité selon que la réciprocité peut ou non être rencontrée dans la législation de l'autre Etat.

La commission prend note de ces déclarations. Elle rappelle que l'octroi de l'allocation en question n'est pas subordonné à une appréciation discrétionnaire mais constitue un droit pour les demandeurs remplissant les conditions requises, ce qui constitue un des éléments des prestations d'assurance. Elle estime également que, bien que le fait que l'allocation supplémentaire puisse, dans certains cas, être attribuée sans qu'il n'y ait d'avantage de base, cette allocation, ainsi que son nom l'indique, constitue une prestation de sécurité sociale lorsqu'elle vient en complément d'une prestation principale. C'est d'ailleurs en ce sens que, dans un arrêt dont la commission avait pris connaissance dans ses commentaires antérieurs, la Cour de justice des Communautés européennes s'est prononcée le 24 février 1988 dans l'affaire Giletti et autres. A cet égard, elle ne peut que se référer à ses commentaires précédents selon lesquels, au sens de la convention (article 1, paragraphe b)), constituent une prestation "toutes prestations, pensions, rentes et allocations, y compris tous suppléments ... éventuels".

Quant aux procédures décrites ci-dessus, appliquées aux candidats de l'allocation, la commission estime, à l'instar du gouvernement, que celles-ci doivent sans doute s'appliquer sans distinction aux étrangers lorsqu'ils ont des biens en France. Par conséquent, la commission ne peut qu'exprimer à nouveau l'espoir que le gouvernement adoptera les mesures nécessaires pour donner plein effet à cette disposition de la convention.

b) Dans ses commentaires antérieurs, la commission, qui avait noté en son temps les commentaires formulés par la Confédération générale du travail (CGT) dans le cadre de la convention no 97 sur les conditions d'octroi de l'allocation aux adultes handicapés créée par la loi no 75-534 du 30 juin 1975, avait exprimé l'espoir que le bénéfice de cette allocation pourrait être assuré aux ressortissants, résidant en France, de tous les Etats ayant accepté les obligations de la convention (sous réserve de la faculté pour le gouvernement de se prévaloir de l'article 4, paragraphe 2 b), en subordonnant l'octroi de l'allocation à un stage de résidence pouvant aller jusqu'à cinq ans). Elle avait souligné le fait que les caractéristiques de l'allocation aux adultes handicapés l'apparentent en droit aux prestations de sécurité sociale de type non contributif comme celles visées à l'article 2, paragraphe 6 a), et non pas à des prestations d'assistance. Dans ce contexte, la commission avait pris connaissance, d'après la réponse du ministre de la Solidarité nationale à une question écrite d'un sénateur (JOS du 3 avril 1982, p. 906), que la possibilité d'accorder le bénéfice de l'allocation aux adultes handicapés à toute personne de nationalité étrangère, sous réserve d'une certaine durée de séjour, faisait l'objet d'un examen approfondi. Etant donné que le rapport du gouvernement ne contient pas d'éléments nouveaux à cet égard, la commission ne peut que réitérer l'espoir que le prochain rapport contiendra des informations sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de cette disposition de la convention.

c) Article 4, paragraphe 1, branche d) (Prestations d'invalidité) et branche f) (Prestations de survivants). Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait constaté que la législation subordonnait le versement des prestations d'assurances sociales (en l'occurrence, les prestations d'invalidité et de survivants) aux assurés étrangers du régime général (art. L.311-7 du Code de la sécurité sociale), du régime agricole (art. 1027 du Code rural) et de celui des mines (art. 184 du décret no 46-2769 du 27 novembre 1946), à la condition qu'ils aient leur résidence en France, à moins que n'existe entre la France et le pays d'origine du bénéficiaire une convention garantissant en particulier le maintien de ces prestations. La commission avait en conséquence fait observer que, aux termes de la disposition précitée de la convention, le bénéfice sans condition de résidence des prestations d'invalidité et de survivants devrait être assuré à l'égard des ressortissants de tous les Etats Membres liés par la convention. Dans son rapport, le gouvernement précise que l'article L.311-7 du Code de la sécurité sociale n'impose pas la résidence en France des étrangers pour le bénéfice des pensions. La condition de résidence en France est exigée seulement au moment de la demande de liquidation d'une pension. La commission prend note avec intérêt de ces informations. A cet égard, elle souhaiterait savoir si la condition de résidence en France est également exigée au moment de la demande de liquidation d'une pension pour les pensions de survivants et d'invalidité.

2. Article 6. En réponse aux commentaires antérieurs de la commission concernant l'obligation de garantir le service des allocations familiales au titre des enfants résidant à l'étranger, le gouvernement indique qu'aux termes de l'article L.512-1 du Code de la sécurité sociale a droit au bénéfice des prestations familiales toute personne résidant en France, à la condition que les enfants résident également en France. Le critère de résidence constitue une condition substantielle, puisqu'il est, depuis la suppression (en 1975) de la condition d'exercice d'une activité professionnelle, le seul critère d'obtention des prestations familiales. Ce critère est justifié par une série de motifs juridiques, politiques et financiers.

S'agissant du souhait exprimé par la commission d'experts de voir le gouvernement français compléter certaines conventions bilatérales (Israël, Norvège) et en conclure de nouvelles (République centrafricaine, Jamahiriya arabe libyenne, Bolivie, Viet Nam) dans la mesure où existent des courants migratoires, le rapport du gouvernement signale qu'il convient de rappeler que les conventions bilatérales sont des instruments de coordination concernant certaines ou toutes les branches de sécurité sociale et qui obéissent à certaines règles dont la principale est la réciprocité. Dès lors, comment conclure une convention pour certaines branches dont on sait qu'elles n'existent pas dans le pays cocontractant. De plus, ces accords sont négociés et tiennent compte de circonstances historiques, de la volonté des deux parties, des intérêts en présence et de l'état d'avancement des législations.

La commission prend note de ces informations. Elle croit utile de rappeler que l'article 6 de la convention ne vise pas toutes les prestations aux familles (branche i) du paragraphe 1 de l'article 2 de la convention), mais seulement les "allocations familiales", c'est-à-dire les "paiements périodiques accordés en compensation des charges résultant de l'entretien des enfants, à l'exclusion de certaines allocations particulières et, notamment, de celles qui sont versées aux mères restant au foyer" (voir le paragraphe 103 de l'étude d'ensemble de 1977 sur cette convention). Elle croit également utile de préciser que cette disposition ne consacre pas une obligation directe ou immédiate applicable du seul fait de la ratification de la convention, mais seulement une obligation médiate, subordonnée à la conclusion d'accords entre les membres intéressés sur les conditions et limites dans lesquelles la garantie prévue devrait être appliquée (voir en particulier le paragraphe 108 de l'étude d'ensemble de 1977 sur cette convention). Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement de bien vouloir réexaminer le moment venu la question, en vue d'assurer l'application de cet article de la convention.

3. Article 10, paragraphe 1, de la convention. Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission a noté avec intérêt que: a) le bénéfice de l'allocation aux adultes handicapés créée par la loi no 75-534 du 30 juin 1975, qui est reconnu aux personnes de nationalité française ou ressortissant d'un pays ayant conclu une convention de réciprocité en la matière et résidant ou ayant résidé sur le territoire métropolitain ou dans les départements ou territoires d'outre-mer (art. L.821-1 du Code de la sécurité sociale), a été étendu, par circulaires ministérielles no 1258 du 2 novembre 1979 et no 7 du 23 janvier 1980, aux réfugiés et apatrides qui résident de façon permanente en France, ceci en application de la clause de la nation la plus favorisée; b) d'une façon générale, la France s'efforce, dans la plupart des accords de sécurité sociale qu'elle conclut avec d'autres pays, d'inclure les réfugiés et les apatrides dans le champ d'application.

4. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait prié le gouvernement de bien vouloir préciser, compte tenu des dispositions de l'article 2, paragraphe 1 a) (soins médicaux) (lu conjointement avec l'article 3, paragraphe 1, de la convention), la portée de la lettre ministérielle no 36 du 13 janvier 1986 (ministère des Affaires sociales) reprise par une circulaire du 12 février 1986 et une lettre du 16 avril 1986 de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, aux termes desquels les titulaires de pensions d'invalidité ou de vieillesse ou de rentes d'accidents du travail françaises se voient refuser le droit aux prestations en nature de l'assurance maladie lorsque ces titulaires sont des ressortissants étrangers, résidant à l'étranger, qui se trouvent en séjour temporaire en France, alors que les Français de l'étranger, titulaires de pensions ou de rentes françaises, bénéficient des soins médicaux lorsqu'ils sont en séjour temporaire en France.

Le gouvernement indique à cet égard que la condition de résidence de plus de trois mois dans des conditions régulières requise des travailleurs étrangers ne peut être opposée aux ressortissants français résidant à l'étranger, titulaires de pensions ou de rentes françaises, qui doivent se voir reconnaître le droit aux prestations en nature de l'assurance maladie dès lors qu'ils se trouvent en séjour temporaire en France: ces ayants droit sont considérés en effet, du fait même de leur nationalité, comme bénéficiant d'un droit permanent à résidence en France. La commission a noté cette déclaration.