Observation (CEACR) - adoptée 1992, publiée 79ème session CIT (1992)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Pakistan (Ratification: 1951)

La commission prend note du rapport du gouvernement pour la période se terminant le 30 juin 1990, et de la discussion qui a eu lieu à la Commission de la Conférence en 1991. Elle relève les conclusions auxquelles est parvenu le Comité de la liberté syndicale concernant le cas no 1534 (278e rapport, paragr. 451 à 472, et 281e rapport, paragr. 160 à 173, approuvés en mai-juin 1991 et février 1992, respectivement), et la réponse du gouvernement aux commentaires antérieurement formulés par la Fédération nationale des syndicats du Pakistan (PNFTU); elle note également les commentaires du Conseil des fédérations syndicales du Pakistan, datés du 25 juin 1991, et les observations du gouvernement communiquées dans des lettres datées des 5 octobre 1991 et 29 janvier 1992.

Les observations précédentes de la commission portaient sur certaines divergences entre la législation nationale et divers articles de la convention concernant les points suivants:

- interdiction d'affiliation et d'activités syndicales pour les salariés de la Société des lignes aériennes internationales du Pakistan (PIAC) (art. 10 de la loi de 1956 sur la PIAC);

- déni des droits garantis par la convention aux travailleurs des zones industrielles d'exportation (art. 25 de l'ordonnance de 1980 sur l'Autorité des zones industrielles d'exportation, et art. 4 du règlement d'application de 1982 sur le contrôle de l'emploi dans les zones industrielles d'exportation);

- exclusion des fonctionnaires ayant le grade 16, ou un grade supérieur à celui-ci, du champ d'application de l'ordonnance de 1969 sur les relations professionnelles (art. 2 viii) (disposition spéciale));

- restrictions au recours à la grève (art. 32 2) et 33 1) de l'ordonnance);

- interdiction faite aux syndicats minoritaires de représenter leurs membres dans les réclamations individuelles;

- commentaires de la PNFTU alléguant des promotions artificielles de militants syndicaux comme tactique antisyndicale.

La commission relève également que, selon le Conseil des fédérations syndicales du Pakistan, le droit de constituer un syndicat est refusé aux salariés des hôpitaux privés et publics.

1. La commission note avec intérêt que l'article 10 de la loi sur la PIAC a été modifié de façon à lever l'interdiction de l'affiliation et des activités syndicales frappant les employés des lignes aériennes. Elle note cependant, d'après les discussions à la Conférence, qu'une interdiction similaire s'applique aux salariés de la Société pakistanaise des télécommunications et que, selon le représentant gouvernemental, un projet de législation rétablissant les droits syndicaux dans cette société devait être adopté par l'Assemblée nationale à la fin de 1991. La commission demande par conséquent au gouvernement de confirmer que le projet a été adopté et de fournir une copie de la législation modificatrice.

2. Le gouvernement déclare que les zones industrielles d'exportation ont été créées pour stimuler l'industrialisation et permettre aux travailleurs et aux employeurs de travailler ensemble dans un environnement où règne la paix sociale et que, cet objectif ayant été largement atteint, la loi de 1980 n'a pas été modifiée; il donne toutefois l'assurance que toutes les restrictions déraisonnables au droit d'organisation seront levées. La commission se félicite de cette évolution. Néanmoins, elle rappelle au gouvernement que ces restrictions sont incompatibles avec les dispositions de la convention et elle demande au gouvernement de communiquer toute législation modifiant la loi et le règlement d'application en question.

3. Pour ce qui est d'accorder les droits syndicaux aux hauts fonctionnaires, le gouvernement déclare que, étant commis à l'administration de l'Etat, ces derniers ne sont pas couverts par l'ordonnance sur les relations professionnelles; il existe cependant 25 associations de fonctionnaires qui, selon lui, peuvent agir de différentes manières pour défendre les intérêts de leurs membres. La commission note que, d'après l'article 28 du règlement régissant la conduite des fonctionnaires de l'Etat de Sindh, modifié en 1990 et mentionné dans une précédente demande directe, les associations de fonctionnaires sont soumises à de graves restrictions incompatibles avec les articles 2 et 3 de la convention: affiliation réservée aux fonctionnaires servant dans une seule et même unité (voir Etude d'ensemble de 1983 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 126); disposition exigeant que tous les dirigeants d'une association soient membres de ladite association (op. cit., paragr. 158); interdictions relatives à l'engagement dans des activités politiques, limitation des activités aux questions présentant un intérêt personnel pour leurs membres, interdiction d'intervenir dans les cas individuels de leurs membres, interdiction de faire paraître des publications périodiques ou de présenter des revendications au nom de leurs membres sans l'approbation du gouvernement et disposition exigeant que leurs statuts soient approuvés préalablement par l'autorité compétente (l'employeur) (op. cit., paragr. 195, 68 et 152, respectivement).

La commission avait demandé au gouvernement central s'il existe des restrictions similaires dans d'autres provinces et, le gouvernement n'ayant pas répondu à sa question, elle ne peut que répéter que les hauts fonctionnaires et les fonctionnaires des provinces - comme tous les autres travailleurs - devraient avoir le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier, pour la défense des intérêts professionnels de leurs membres. Si l'affiliation mixte avec d'autres types de fonctionnaires n'est pas jugée souhaitable en raison des caractéristiques ou fonctions spéciales d'un groupe particulier, ou pour éviter des conflits d'intérêts, les dispositions interdisant l'affiliation mixte devraient garantir que ces travailleurs ont le droit de constituer leurs propres organisations et que les catégories de personnel concerné ne sont pas définies en termes si larges que les organisations des autres travailleurs dans les services gouvernementaux s'en trouvent affaiblies, en les privant d'une proportion substantielle de leurs membres éventuels (voir op. cit., paragr. 131). La commission demande par conséquent au gouvernement de l'informer des mesures prises ou envisagées pour mettre sa législation en conformité avec la convention sur ce point.

4. En ce qui concerne la liste des huit services d'utilité publique dans lesquels la grève est interdite, le gouvernement est d'avis que l'interruption de l'un quelconque de ces services est susceptible de mettre en danger la santé et la sécurité de la société ou d'une partie de la population; il ajoute que la liste est déjà réduite au strict minimum et que, si l'un quelconque des services était exclu de cette liste avec pour conséquence l'autorisation de grèves ou de lock-out, cela affecterait certainement les intérêts de la communauté dans son ensemble. La commission convient que la plupart des services énumérés dans la liste correspondent à sa définition des services essentiels dans lesquels la grève peut être restreinte ou même interdite, à savoir les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne (voir op. cit., paragr. 214); elle se doit néanmoins de répéter qu'elle a toujours considéré que la production et la distribution de pétrole, les services postaux et télégraphiques, les chemins de fer et les lignes aériennes (à l'exception des contrôleurs de la circulation aérienne) ainsi que les ports n'entraient pas dans cette définition, et elle demande donc une nouvelle fois au gouvernement de modifier la liste.

5. En ce qui concerne le droit de représentation des syndicats minoritaires, le gouvernement répète que si un syndicat minoritaire était autorisé à dialoguer avec les employeurs en présence des représentants élus des travailleurs (l'agent négociateur), cela compromettrait l'existence même des représentants élus; il ajoute que les travailleurs se sont eux-mêmes élevés contre une telle pratique, publiquement et au cours des débats tripartites sur la question, estimant que leurs droits sont violés quand les employeurs peuvent nouer des contacts avec des syndicats minoritaires non élus. La commission tient à souligner que les seuls droits des syndicats minoritaires qu'elle préconise sont ceux de représentation de leurs propres membres, dans les réclamations individuelles, et non pas le droit de saper les parties à la négociation; en vertu du droit des travailleurs de s'affilier aux organisations de leur choix, conformément à l'article 2 de la convention, les membres des syndicats devraient avoir le droit, dans leurs réclamations individuelles, d'être représentés par leur propre organisation même si leur syndicat est minoritaire (voir op. cit., paragr. 141). La commission demande donc une nouvelle fois au gouvernement d'envisager de modifier sa législation afin de permettre aux syndicats minoritaires de représenter leurs membres dans ces circonstances précises.

6. La commission note que, dans le cas no 1534, le Comité de la liberté syndicale, a examiné des allégations de la PNFTU et d'autres organisations syndicales, qui sont identiques aux commentaires formulés par la PNFTU dans le cadre de la présente convention et selon lesquelles un certain nombre de sociétés étrangères dans le secteur de la banque et de la finance accordent des promotions artificielles à leurs salariés afin de les faire passer de la catégorie d'"employés", telle qu'elle est définie à l'article 2 de l'ordonnance sur les relations professionnelles, à la catégorie d'"employeurs", leur déniant ainsi le droit d'appartenir au même syndicat que les travailleurs. Le Comité de la liberté syndicale a conclu que ces mouvements de personnel visaient de toute évidence à saper les effectifs des syndicats de travailleurs, dont certains ont été sérieusement affectés dans les faits, et a demandé au gouvernement de prendre des mesures pour renforcer l'application des dispositions de protection de l'ordonnance en question de façon à empêcher les employeurs d'affaiblir les syndicats de travailleurs au moyen de promotions artificielles. La commission note les explications du gouvernement selon lesquelles l'article 15 i) prévoit une protection contre les actes antisyndicaux et, s'il s'agissait en effet de promotions artificielles dans la mesure où les salariés recevraient des salaires plus élevés mais sans transformation correspondante de leurs tâches en un rôle de supervision, les salariés pourraient invoquer les dispositions de l'article 22 A) 8) g) relatives aux pratiques déloyales de travail et, en fin de compte, s'adresser aux tribunaux du travail pour demander réparation. Notant que le gouvernement n'a pas encore fourni les statistiques demandées dans sa précédente observation, concernant les organisations d'"employeurs" qui pourraient avoir été constituées par des travailleurs "promus", la commission estime que le gouvernement doit renforcer l'ordonnance dans le sens suggéré ci-dessus et le prie de l'informer de toutes mesures prises ou envisagées à cet égard.

7. Concernant le déni du droit de constituer un syndicat et du droit de grève aux salariés des hôpitaux privés et publics, la commission note que le gouvernement déclare que, conscient de la nécessité d'offrir des soins et des services constants à la population malade, accidentée ou handicapée physiquement, il n'estime pas approprié de permettre aux membres de la profession médicale de constituer un syndicat et de se mettre en grève, comme peuvent le faire les autres travailleurs au titre de l'ordonnance de 1969 sur les relations professionnelles. Tout en acceptant que les hôpitaux privés et publics entrent dans la catégorie des services essentiels où le droit de grève peut être refusé, la commission demande au gouvernement d'accorder, à ces salariés, le droit de constituer des syndicats et de négocier collectivement leurs conditions d'emploi.

Etant donné que la commission formule des commentaires sur nombre de ces points depuis plusieurs années, elle veut croire que le gouvernement n'épargnera aucun effort pour prendre les mesures permettant de mettre la législation en pleine conformité avec la convention le plus rapidement possible.