Observation (CEACR) - adoptée 1997, publiée 86ème session CIT (1998)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Inde (Ratification: 1954)

1. La commission rappelle que l'application de cette convention par l'Inde a été examinée à de nombreuses reprises, notamment pour la dernière fois en 1995, par elle-même et par la Commission de la Conférence. Elle avait pris note des informations détaillées présentées par le représentant gouvernemental à cette occasion, ainsi que du rapport reçu en octobre 1996, trop tard pour avoir pu être examiné à la précédente session. Elle rappelle que la Commission de la Conférence, se fondant sur les discussions et les conclusions auxquelles elle est parvenue depuis un certain nombre d'années ainsi que sur l'insuffisance des progrès accomplis, a jugé la situation particulièrement préoccupante et a prié instamment le gouvernement de prendre des mesures effectives pour faire disparaître le travail en servitude.

Identification des travailleurs en servitude et ampleur du problème

2. Cet aspect continue d'être un point controversé depuis plusieurs années. La commission a observé antérieurement que le gouvernement n'a effectué aucune étude approfondie de l'ampleur du problème mais estime à quelque 256 000 le nombre des travailleurs en servitude dans le pays sur la base du nombre de travailleurs ainsi identifiés et libérés. Le gouvernement n'a pas fourni non plus d'estimation du nombre de personnes qui pourraient encore se trouver en servitude. Par contre, certaines organisations non gouvernementales, comme le Front de libération des travailleurs en servitude de l'Inde, avancent le chiffre de 5 millions d'adultes et de 10 millions d'enfants, voire plus. D'autres observateurs dignes de foi avancent des chiffres compris entre ces deux valeurs. La commission s'est déclarée préoccupée, dans son précédent rapport, par le fait que les travaux que doit entreprendre l'Organisme national de sondage (NSSO) sur proposition du ministère du Travail pour recueillir des informations sur la main-d'oeuvre en servitude ne sont pas programmés avant 1998-99 et que, comme indiqué ci-après, le gouvernement n'a toujours pas décidé si une étude complète devait être réalisée.

3. La commission prend note, à cet égard, des observations finales de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies (document ONU CCPR/C/79/Add. 81 du 4 août 1997) au sujet du rapport officiel de l'Inde sur l'application du Pacte international relatif aux droits civils et politiques:

29. La commission se déclare préoccupée par l'ampleur du travail en servitude, et par le fait que l'incidence de cette pratique, telle qu'elle a été signalée à la Cour suprême, est bien plus importante que ne le considère le rapport. Elle constate également avec préoccupation que les mesures d'éradication qui ont été prises ne semblent pas se traduire par de réels progrès sur le plan de la libération et de la réinsertion des travailleurs en servitude. Elle recommande donc qu'une étude approfondie soit entreprise d'urgence pour définir l'ampleur de ce problème et pour que des mesures plus efficaces soient prises afin que cette pratique disparaisse, conformément à la loi de 1976 sur le système de travail en servitude (abolition) et à l'article 8 du pacte.

4. Parmi les questions soulevées dans ce contexte apparaît le partage des responsabilités entre gouvernement central et gouvernements des Etats. Le gouvernement déclare que c'est aux Etats qu'il incombe d'identifier et libérer les travailleurs en servitude. Dans chacun de ses derniers rapports, il fait état de consultations entre le ministère du Travail et les autorités du travail des Etats. Dans son précédent rapport, il mentionnait des réunions tenues en 1993 à l'issue desquelles il avait été décidé de constituer un comité des secrétaires au travail, chargé d'étudier et de recommander une définition fonctionnelle du travail en servitude ainsi que les modalités et procédures de réinsertion de ces travailleurs. En 1995, le gouvernement indiquait que ce comité des secrétaires au travail avait rendu son rapport, mais il n'en avait pas communiqué copie lui-même au BIT. Dans son dernier rapport, le gouvernement indique que ce rapport est toujours à l'étude et qu'aucune décision finale n'a encore été prise. Il a néanmoins déclaré que les études ont été envisagées sur la base de la définition actuelle donnée par la loi sur le système de travail en servitude (abolition) et non sur une autre définition plus récente qu'il aurait éventuellement acceptée à une date ultérieure.

5. La commission note que, comme indiqué précédemment, les gouvernements des Etats s'en tiennent tous à la position selon laquelle il ne reste plus, sur leur territoire, de travailleurs en servitude à identifier, libérer et réintégrer, ce qu'ils ont réitéré auprès de la Cour suprême. En mars 1995, la Cour suprême a émis des ordonnances conservatoires pour désigner un avocat et une organisation volontaire dans chacun des 13 Etats afin de vérifier leurs prétentions et de dire si la pratique du travail en servitude a effectivement été éliminée. Le gouvernement déclare dans son rapport qu'il attend le dénouement de cette affaire "avant de prendre une décision finale sur l'opportunité d'une nouvelle étude s'étendant à l'ensemble de l'Inde pour découvrir s'il existe encore des travailleurs en servitude".

6. La commission prend dûment note de cette information et prie le gouvernement de communiquer copie dès que possible de la décision de la Cour suprême ainsi que de toute décision conservatoire que cette instance pourra prendre dans ce domaine. Elle note que, si aucune information n'est parvenue du gouvernement, le Bureau a reçu en mai 1996 et mai 1997 des communications faites en vertu de l'article 23 de la Constitution par l'une des organisations volontaires désignées, le Syndicat des travailleurs en sous-traitance (Palamoori) du district de Mahabugnagar. Le Bureau a communiqué copie de ces communications au gouvernement en le priant de lui adresser ses commentaires à ce sujet, mais aucune réponse n'a été reçue. Ces deux communications font valoir que cet organisme, un parmi plusieurs qui se sont attaqués au problème, a signalé à la Cour suprême l'existence d'un travail en servitude dans des circonstances précises, incluant des rapports sur la libération par les magistrats de certains travailleurs en servitude identifiés. Elle signale qu'un grand nombre d'affaires portant sur du travail en servitude sont en instance de jugement devant les tribunaux de toute l'Inde.

7. La commission se déclare préoccupée par les contradictions incessantes entre les rapports largement diffusés, émanant de nombreuses sources, faisant état de la persistance du travail en servitude dans le pays et la position adoptée par les gouvernements des Etats, dont c'est la responsabilité et qui nient que le phénomène existe encore. Parallèlement, le gouvernement lui-même, comme d'autres sources, continue de déclarer que des travailleurs en servitude sont encore identifiés et libérés dans la pratique. Plusieurs cas de cette nature ont été évoqués de manière assez détaillée dans les précédents commentaires de la commission. Cette dernière prie donc instamment le gouvernement de prendre des mesures efficaces pour identifier et libérer les travailleurs en servitude dans le pays, et de rassembler des données statistiques qui permettraient d'avoir une idée précise du problème et, ainsi, contrôler l'efficacité des mesures prises pour y faire face.

Organes responsables

8. Comme indiqué précédemment, il existe un partage des responsabilités dans ce domaine. La commission a évoqué précédemment la proposition de création d'une commission nationale sur le travail en servitude, qui serait chargée d'appliquer la loi de 1976. Elle a également évoqué la décision selon laquelle cette démarche n'est pas nécessaire du fait de la création, en 1993, de la Commission nationale des droits de l'homme. Le gouvernement a à nouveau déclaré que la réunion des secrétaires au travail des différents Etats est elle aussi toujours de cet avis. Il déclare en outre qu'il n'est pas nécessaire de constituer un réseau d'organismes chargés de superviser et de coordonner l'abolition du travail en servitude, comme l'avait recommandé la Commission nationale sur le travail rural en 1991. Prenant note de ces indications, la commission déplore une fois de plus que l'on ne dispose plus, désormais, d'un tableau d'ensemble de la situation publié régulièrement par un organisme public, comme c'était antérieurement le cas jusqu'à la suppression du poste de Commissaire aux castes et tribus recensées et son remplacement par une commission du même nom qui, apparemment, n'a publié aucun rapport.

9. Notant que le gouvernement estime que c'est à la Commission nationale des droits de l'homme de s'occuper de ce problème au niveau national, la commission le prie d'indiquer de quels pouvoirs cette commission est investie en la matière, en précisant si elle a reçu et examiné des plaintes pour travail en servitude ou encore mené d'autres activités dans ce domaine. Prière d'indiquer également les mesures prises par la Commission nationale des droits de l'homme pour mettre en oeuvre la loi de 1976 sur l'abolition du système du travail forcé.

10. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé des informations sur le fonctionnement des comités de vigilance dont la loi de 1976 prévoyait la mise en place pour traiter de ce problème. Dans son précédent rapport, le gouvernement a fourni des informations sur la création de tels comités dans plusieurs Etats. La commission a relevé que, dans un rapport publié en 1991, la Commission nationale sur le travail rural déclarait que, s'il existe quelques comités de vigilance qui font du bon travail, la plupart ne sont pas actifs, voire n'ont même pas été constitués. Le gouvernement déclare à nouveau dans son rapport que, sur la base des rapports soumis par les gouvernements des Etats, de tels comités sont en place et fonctionnent bien. Dans les commentaires susmentionnés reçus du Syndicat des travailleurs en sous-traitance (Palamoori) du district de Mahabugnagar, il est indiqué que, presque partout, il n'existe pas de tels comités de vigilance. En raison du caractère contradictoire des informations reçues, la commission prie le gouvernement de fournir des éclaircissements à ce sujet dans son prochain rapport, en se fondant aussi bien sur les informations reçues des gouvernements des Etats que sur d'autres sources.

11. En ce qui concerne la participation des syndicats à l'élimination du travail en servitude, la commission rappelle que le gouvernement a indiqué que, du fait que cette forme de travail sévit en général dans les secteurs non structuré et non syndiqué, l'implication des syndicats n'est pas concevable. La commission d'experts comme la Commission de la Conférence ont évoqué à cet égard l'existence de travailleurs en servitude dans plusieurs secteurs, tels que les carrières de pierre, les briqueteries, la construction et les travaux publics, la foresterie, la fabrication de bidis, le tissage des tapis, etc. Le gouvernement déclare dans son rapport que les travailleurs de ces secteurs ont en fait le droit de se syndiquer et la commission note avec intérêt la mise en place d'un Conseil central d'éducation des travailleurs. Ce conseil organise des réunions de sensibilisation et des programmes de formation à l'intention des travailleurs du secteur des petites entreprises et du secteur non syndiqué, afin de les informer de leurs droits. Ces programmes ont été déployés, en 1995-96, dans plusieurs des secteurs précités. Le gouvernement précise qu'il ne s'agit pas là de programmes ayant une vaste envergure. Néanmoins, la commission invite le gouvernement à encourager, à l'avenir, ce type de formation et à étudier les modalités d'une collaboration avec les syndicats comme avec les organisations d'employeurs dans le but d'identifier et éliminer le travail en servitude où qu'il sévisse.

12. De même, il a été mentionné antérieurement de la nécessité d'associer les organismes volontaires à la lutte contre le travail en servitude. Le gouvernement fait savoir dans son rapport que le mécanisme centralisé de patronage chargé de l'assistance financière de ces organismes a été transféré aux Etats, mais il ne donne aucune indication quant à son fonctionnement sous leur autorité. Elle le prie donc de fournir des informations détaillées avec le prochain rapport sur ce point.

Réinsertion

13. La commission a précédemment fait observer qu'il existe un décalage de temps considérable entre la libération des travailleurs en servitude et leur réintégration, constatant les carences du suivi et les rechutes qui en ont résulté. Les chiffres donnés par le gouvernement dans son plus récent rapport indiquent une amélioration, avec environ 7 500 travailleurs en servitude en instance de réinsertion en mai 1995, contre plus de 10 000 lors du précédent rapport. Ce chiffre de 10 000 avait été retenu comme cible pour l'exercice 1995-96, mais le gouvernement a déclaré qu'en mars 1996 seulement 1 115 de ces travailleurs avaient été réinsérés. Comme le gouvernement devait prochainement se concerter avec les gouvernements des Etats à ce sujet, la commission le prie de fournir des informations plus précises sur les problèmes rencontrés, les raisons de la lenteur des progrès et de la situation actuelle, compte tenu également de toute nouvelle découverte de travailleurs en servitude.

14. La commission prend note des informations données en réponse à sa précédente demande au sujet des travailleurs en servitude classés comme "non disponibles pour la réintégration", réputés morts ou ayant émigré après leur libération. Cet aspect pourrait être un indice supplémentaire de la lenteur de la réinsertion.

15. La commission a noté précédemment qu'avec le système centralisé de patronage de la réinsertion une somme de 6 250 roupies est consacrée à la réinsertion de chaque travailleur en servitude. Ayant demandé si cette somme était suffisante pour les besoins de cette réinsertion, elle se félicite de constater que cette somme a été désormais portée à 10 000 roupies.

16. La commission avait pris note avec intérêt des indications détaillées données par le gouvernement sur les mesures prises dans neuf Etats en vue d'intégrer le système centralisé de patronage de la réinsertion avec d'autres programmes. Elle avait demandé au gouvernement un complément d'information à ce sujet. Elle note que le gouvernement fait état de plusieurs types de mesures envisageables pour la réinsertion des travailleurs en servitude, y compris l'attribution d'un logement et de terres, l'offre d'un emploi dans le cadre du système d'assurance de l'emploi, une couverture de sécurité sociale dans plusieurs domaines, l'admission dans les établissements scolaires, l'organisation de coopératives et un système de crédit. La commission note que, selon les déclarations du gouvernement, les systèmes d'attribution de terres se sont révélés efficaces pour la réinsertion et que, compte tenu des pressions s'exerçant sur le patrimoine foncier et de la nécessité d'abréger les attentes, les gouvernements des Etats ont été habilités à engager des dépenses d'assistance dans le cadre du système centralisé de patronage. Elle note qu'il est difficile de dégager une impression générale de la façon dont ces différents systèmes de réinsertion fonctionnent dans la pratique. Elle prie donc le gouvernement de fournir dans son prochain rapport une évaluation sur le fonctionnement des différents programmes de réinsertion.

Respect de la législation

17. Dans ses précédents commentaires, la commission analysait en détail le nombre des poursuites engagées, des condamnations ou des acquittements prononcés dans les différents Etats sur le fondement de la loi de 1976 sur le travail en servitude (abolition). Elle s'interrogeait sur l'adéquation des sanctions infligées (les amendes prévues par la loi de 1976 ne s'élèvent qu'à 2 000 roupies) et demandait des informations à jour sur ces deux questions. Le gouvernement indique qu'il n'a pas été engagé de nouvelles procédures parce qu'il n'a pas été découvert de nouveaux cas de travail en servitude. Il indique également que les dispositions pénales prévues par la loi sont assez contraignantes, mais il ne fait aucun commentaire sur le montant de l'amende prévue par la législation. La commission ne peut que prendre note de cette information et prier le gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport si de nouvelles actions ont été introduites et quelle en a été l'issue, compte tenu notamment de la requête précitée devant la Cour suprême. La commission prie également le gouvernement de communiquer des informations sur les sanctions prévues en cas de non-respect de la loi de 1976 sur le travail en servitude (abolition).

Enfants en servitude et autres formes de travail obligatoire

18. La commission note que des observations ont été reçues de la Confédération mondiale du travail (CMT) à propos de travail forcé d'enfants dans une communication datée du 23 octobre 1997 qui a été transmise au gouvernement afin que celui-ci formule, à ce sujet, tels commentaires qu'il estimera appropriés. Comme le gouvernement n'a pas eu le temps de faire parvenir sa réponse, ces informations comme les commentaires que le gouvernement aurait éventuellement formulés à leur sujet seront considérés la prochaine fois que la commission examinera ce dossier.

19. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport et devant la Commission de la Conférence, au sujet du travail forcé d'enfants et d'autres formes de travail obligatoire s'appliquant à des enfants, pratique qu'il convient de distinguer dans le contexte de la présente convention de l'existence d'un grand nombre d'enfants qui travaillent sans être soumis à une contrainte au sens de cette convention. Elle note que le gouvernement bénéficie d'une assistance dans le cadre du Programme international de l'OIT sur l'élimination du travail des enfants (IPEC) et de la part d'autres donateurs.

20. La commission note -- en ce qui concerne le travail en servitude en général -- qu'il n'existe pas d'ordre de grandeur communément admis quant au nombre d'enfants en servitude ou soumis à d'autres formes de travail obligatoire en Inde, même si certaines estimations se chiffrent en millions. La commission envisage deux situations visées par cette convention: les enfants assujettis à une servitude pour dettes et, d'autre part, ceux qui sont soumis à d'autres formes de travail obligatoire, notamment aux formes de travail les plus dangereuses s'effectuant sous la contrainte. Il ne ressort pas toujours clairement des informations reçues que telle situation relève du travail en servitude ou telle autre du travail forcé d'enfants, ce qui rend les estimations numériques d'autant plus difficiles. Mais il ne semble pas faire de doute que l'assujettissement d'enfants à du travail forcé se pratique sur une vaste échelle dans le pays.

21. La commission prend note des informations complémentaires présentées devant la Commission de la Conférence au sujet de la mise en oeuvre d'un projet gouvernemental intitulé "Identification, libération et réinsertion d'enfants soumis au travail", qui prévoit tout un éventail d'initiatives devant permettre de s'attaquer au problème, notamment dans les activités dangereuses. Constatant qu'aucune information n'est donnée sur l'impact de ces activités, la commission prie le gouvernement d'en fournir une évaluation dans son prochain rapport, en précisant leur incidence dans la pratique et les plans d'action retenus pour l'avenir.

22. La commission a appris que la Cour suprême de l'Inde a rendu son jugement dans l'affaire M.C. Mehta contre Etat du Tamil Nadu le 10 décembre 1996, soit après la réception du rapport du gouvernement. Dans cette décision, la Cour suprême a ordonné un certain nombre de mesures touchant à la convention, notamment les suivantes:

-- une intervention simultanée, dans tous les districts du pays, pour que les enfants soient retirés du travail dans les domaines d'activité dangereux et pour qu'ils soient scolarisés dans des établissements appropriés;

-- une enquête pour identifier les enfants travaillant dans des secteurs d'activité dangereux et une amende de 20 000 roupies par enfants, à verser par l'employeur contrevenant d'un secteur d'activité dangereux à un fonds constitué pour assurer l'éducation des enfants;

-- la fourniture d'un emploi à un membre adulte de la famille de l'enfant ayant été retiré du travail ou, à défaut, contribution de 5 000 roupies à verser au nouveau fonds devant être constitué par le gouvernement de l'Etat;

-- une aide financière aux familles d'enfants retirés du travail, à prélever sur les intérêts produits par la masse des contributions de 20 à 25 000 roupies déposées sur le fonds tandis que l'enfant est scolarisé.

23. Le gouvernement est prié de fournir dans son prochain rapport des informations sur la manière dont cette décision est appliquée, sous l'angle de la présente convention, et de communiquer copie de cette décision.

24. En ce qui concerne la protection contre l'exploitation sexuelle, la commission a noté antérieurement qu'il a été conseillé à l'ensemble des gouvernements des Etats et des administrations territoriales de l'Union indienne de constituer des comités consultatifs pour l'éradication de la prostitution d'enfants, et de concevoir et mettre en oeuvre des programmes sociaux assurant leur encadrement, leur protection, leur traitement, leur épanouissement et leur réinsertion. Le gouvernement est prié d'indiquer si de tels comités consultatifs ont été constitués et quelle forme de travail ils ont accomplie. Elle souhaiterait recevoir tous les rapports de ces comités décrivant éventuellement leur action.

25. La commission a également noté que le gouvernement de l'Uttar Pradesh devait mener une étude sur le problème de la prostitution qui mettrait en cause des enfants. Elle constate que cette étude a été confiée par le gouvernement de cet Etat à l'Institut Tata des sciences sociales, ce dernier étant chargé d'étudier, entre autres aspects, l'ampleur du problème, le profil type des victimes et les moyens existants de réinsertion des enfants prostitués. Cette étude devait être réalisée dans un délai d'un an et les résultats communiqués à l'OIT. La commission attend de recevoir ce rapport, ainsi que toute autre information disponible sur l'ampleur du problème dans le pays et sur les mesures qui ont été prises ou envisagées pour le résoudre.

26. La commission note que ce problème semble dépasser le cadre des enfants. Elle invite à nouveau à se reporter aux conclusions formulées par la Commission des droits de l'homme des Nations Unies en 1997:

31. La commission déplore la forte incidence de la prostitution d'enfants et du trafic de femmes et de jeunes filles contraintes à la prostitution. Elle regrette l'absence de mesures efficaces tendant à prévenir de telles pratiques, protéger les victimes et assurer leur réinsertion. Elle déplore en outre que les femmes ayant été contraintes à la prostitution se trouvent sous le coup de la loi sur la prévention des trafics immoraux, et qu'en outre l'article 20 de cet instrument fasse peser sur la femme la charge de la preuve de ce qu'elle n'est pas prostituée, ce qui est incompatible avec la présomption d'innocence. La commission recommande donc que l'application de cette loi aux femmes se trouvant dans cette situation soit abrogée et que des mesures soient prises pour protéger les femmes et les enfants dont les droits ont été bafoués de cette manière et pour les réinsérer.

27. La commission prend à son compte les conclusions de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies, qui dénonce une prostitution forcée incompatible avec la présente convention, et prie le gouvernement de prendre des mesures pour abroger la législation en cause et de communiquer les informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer le respect de la convention.

28. La commission estime que les commentaires que les organisations d'employeurs et de travailleurs pourraient formuler sur l'application de cette convention seraient utiles à l'examen des questions soulevées dans cette observation. A cet égard, la commission saurait gré au gouvernement d'obtenir de ces organisations leurs commentaires et de les communiquer avec son prochain rapport.