Observation (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Japon (Ratification: 1965)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans ses rapports. Elle prend note en outre des conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1897, qui a été examiné en novembre 1997 (voir 308e rapport, adopté par le Conseil d'administration à sa 270e session), ainsi que des observations formulées par la Confédération des syndicats japonais (JTUC-RENGO), la Fédération japonaise des syndicats des employés préfectoraux et municipaux et le Réseau national des pompiers, et des réponses du gouvernement à cet égard.

1. Déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l'incendie. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté avec intérêt qu'à la suite des consultations engagées avec le ministère des Affaires intérieures la Direction de la lutte contre l'incendie et le Syndicat japonais des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO), un projet de loi tendant à modifier la loi sur l'organisation de la lutte contre l'incendie avait été adopté le 20 octobre 1995. Elle avait prié le gouvernement de communiquer copie de cette loi modifiée et de fournir les informations sur le fonctionnement du nouveau système. Elle note avec intérêt que, d'après le rapport du gouvernement, l'article 14-5 de la loi sur l'organisation de la lutte contre l'incendie, telle que modifiée, prévoit la mise en place d'un comité du personnel dans chaque poste principal, avec pour mission de contribuer au fonctionnement efficace du service de lutte contre l'incendie à travers une concertation, sur la base des avis formulés par cette catégorie de personnel, sur des questions concernant notamment leur rémunération, leurs horaires de travail et autres conditions de travail ainsi que leur protection sociale.

La commission note en outre que, selon les indications données par le gouvernement dans son dernier rapport, le ministère des Affaires intérieures et la Direction de la lutte contre l'incendie et les catastrophes, en concertation avec les parties concernées -- organisations professionnelles et postes principaux de lutte contre l'incendie -- ont mené une action préparatoire intensive en organisant, notamment, une réunion nationale avec les autorités locales pour les informer sur le nouveau système. En conséquence de ces efforts, des règlements municipaux concernant les comités des personnels de lutte contre l'incendie sont entrés en vigueur et de tels comités ont été constitués dans tous les postes principaux du Japon (le pays en comptait au total 923 en avril 1997). Conformément à ces règlements municipaux, les comités du personnel de cette catégorie sont constitués pour moitié de membres de cette catégorie même. Des discussions concernant les conditions de travail et d'autres aspects ont pu être ouvertes.

La Confédération des syndicats japonais (JTUC-RENGO) déclare dans sa communication en date du 6 octobre 1998 que ces comités du personnel des services de lutte contre l'incendie existent dans un grand nombre des postes principaux dans lesquels il existe des organisations autonomes de pompiers. Elle ajoute qu'elle s'attend à rester étroitement associée au fonctionnement du système des comités, de sorte que les conditions de travail et l'organisation du travail dans les postes pourront être progressivement améliorées et que les pompiers pourront finalement être assurés des mêmes droits syndicaux que les autres agents des services publics.

Dans une communication en date du 1er juin 1998, le Réseau national des pompiers (FFN) déclare participer à des activités tendant à garantir aux pompiers le droit de se syndiquer, bien que le gouvernement considère que cette question a déjà été réglée par la constitution des comités du personnel au niveau des postes principaux. Le FFN déclare que le gouvernement n'a pas encore résolu ce problème, du fait que la loi sur les services publics locaux n'a toujours pas été modifiée de manière à prévoir le droit, pour les pompiers, de se syndiquer. Elle ajoute que les comités du personnel constitués par le gouvernement présentent un certain nombre de défauts structurels et de problèmes. Ces difficultés recouvrent notamment le manque de représentativité du personnel, la limitation à une réunion par an et la censure appliquée à certaines propositions de discussion. Le Syndicat japonais des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO), de son côté, voit dans les comités du personnel un progrès considérable permettant à cette catégorie d'exprimer ses opinions, même s'il fait valoir que ces comités ne reviennent pas à reconnaître à ce personnel le droit de se syndiquer. Le JICHIRO se déclare préoccupé par le caractère limité des pouvoirs de ces comités et de leur aptitude à améliorer les conditions de travail de manière effective. En dernier lieu, il suggère un certain nombre de changements qui seraient nécessaires pour rendre ces comités plus efficaces et il insiste sur le fait que la loi concernant le personnel des services publics locaux devrait être modifiée afin de garantir au personnel des services de lutte contre l'incendie le droit de se syndiquer.

La commission prend note de ces informations et des commentaires formulés par les diverses organisations syndicales représentant les personnels des services de lutte contre l'incendie. Elle prend note des difficultés évoquées par le FFN et le JICHIRO ainsi que de leur souhait de voir modifier la loi sur les services publics locaux de sorte que les personnels des services de lutte contre l'incendie aient le droit de se syndiquer. A cet égard, la commission rappelle que, lors des discussions concernant le système envisagé pour constituer des comités du personnel des services de lutte contre l'incendie pour examiner les propositions formulées par cette catégorie en ce qui concerne, notamment, sa rémunération, ses horaires de travail et autres conditions de travail et sa couverture sociale, la Commission de l'application des normes de la Conférence internationale du Travail a accueilli cette évolution avec satisfaction, y voyant une étape décisive dans le sens de l'application de la convention no 87. La commission prie donc le gouvernement de la tenir informée de toute évolution pertinente quant au fonctionnement de ces comités du personnel des services de lutte contre l'incendie et de faire connaître toute mesure envisagée dans le but d'assurer à cette catégorie le droit de se syndiquer.

2. Interdiction du droit de grève pour les fonctionnaires. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, selon la JTUC-RENGO, il existe une interdiction totale de la grève pour tous les salariés du secteur public, tant au niveau national qu'au niveau local, cette interdiction s'étendant aux enseignants du secteur public, et les licenciements ou autres sanctions pour fait de grève étant très fréquents.

La commission note que, conformément aux déclarations contenues dans le rapport du gouvernement, la Cour suprême du Japon a confirmé son jugement selon lequel l'interdiction de la grève pour les salariés du secteur public et de l'Etat est constitutionnelle.

Dans sa plus récente communication, la JTUC-RENGO indique que de nouveaux arrangements sont envisagés en ce qui concerne les salariés de l'administration publique, lesquels pourraient être transférés dans de nouveaux établissements ne relevant plus de la juridiction de la loi sur l'organisation de l'administration nationale. Ces salariés auraient, semble-t-il, le choix entre conserver leur statut de fonctionnaire ou devenir des travailleurs du secteur privé. Ceux qui opteraient pour la première formule resteraient visés par l'interdiction de faire grève. La commission rappelle que l'interdiction de la grève aux travailleurs autres que les fonctionnaires publics exerçant des fonctions d'autorité au nom de l'Etat constitue une limitation importante des possibilités d'action des organisations syndicales (voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 147). La commission souligne qu'il importe que les mesures nécessaires soient prises afin que les fonctionnaires n'exerçant pas une autorité au nom de l'Etat ne puissent être sanctionnés pour avoir exercé le droit de grève. Elle prie le gouvernement de faire état, dans son prochain rapport, de toutes mesures prises ou envisagées à cet égard.

En outre, la commission prend note des conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1897 concernant les activités syndicales et l'action de grève entreprise par le Syndicat national japonais du personnel hospitalier (JNHWU). Reconnaissant que le droit de grève peut être limité, voire interdit, dans le secteur hospitalier, le Comité de la liberté syndicale a souligné néanmoins, dans le cadre de ce cas, qu'une protection adéquate doit être accordée aux travailleurs de ce secteur pour compenser les limitations dont leur liberté d'action fait l'objet. Il a souligné que de telles restrictions au droit de grève doivent être assorties de procédures adéquates, impartiales et rapides de conciliation et d'arbitrage, auxquelles les parties doivent pouvoir prendre part à toute étape et dont la décision finale, une fois prise, doit être mise en oeuvre rapidement et de manière exhaustive. La commission constate à partir de ces conclusions que, bien qu'une décision concernant le service de nuit des personnels infirmiers ait été rendue en 1965 par l'Autorité nationale du personnel (NPA), organe constitué pour compenser l'interdiction du droit de grève dans les services publics, cette décision n'a pas été appliquée avant 1996 (plus de 30 ans après), malgré plusieurs réclamations de la part du syndicat et des directeurs des hôpitaux (voir 308e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 479). La commission attire de nouveau l'attention du gouvernement sur la nécessité d'offrir aux travailleurs, dont le droit de grève est limité, des garanties compensatoires.

Elle prie le gouvernement d'indiquer les mesures prises afin qu'à l'avenir des garanties adéquates soient prévues en faveur des travailleurs qui n'ont jusqu'à présent pas la faculté de recourir à l'un des moyens essentiels de défense de leurs intérêts professionnels.