Demande directe (CEACR) - adoptée 1999, publiée 88ème session CIT (2000)

Convention (n° 168) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage, 1988 - Norvège (Ratification: 1990)

Se référant à ses précédents commentaires, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport sur l'application de la convention, du 32e rapport annuel sur l'application du Code européen de sécurité sociale, ainsi que de la traduction en anglais des dispositions pertinentes de la loi sur l'assurance nationale, du règlement sur les prestations de chômage et les directives en vigueur de la Direction du travail qui visent le service de l'emploi. La commission prie le gouvernement de lui fournir un complément d'information sur les points suivants.

1. Article 10, paragraphe 1 (lu conjointement avec l'article 21 de la convention). Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note de la nouvelle loi du 28 février 1997 sur l'assurance nationale qui oblige un "authentique demandeur d'emploi" à accepter tout emploi proposé par le service de l'emploi, quelle que soit notamment, la rémunération de cet emploi, sa localisation en Norvège, et qu'il s'agisse d'un emploi à temps plein ou à temps partiel (art. 4-5). Par ailleurs, l'article 4-20 dispose que, lorsque l'assuré refuse "sans aucun motif raisonnable" une offre de travail, il peut perdre son droit aux prestations de chômage pendant une période allant de huit semaines à six mois. Enfin, l'article 4-21 dispose que le droit aux prestations est suspendu à partir du moment où l'assuré ne remplit plus les conditions de demandeur d'emploi authentique. La commission avait noté que, en vertu des modifications susmentionnées de la loi sur l'assurance nationale, la règle antérieure selon laquelle l'intéressé pouvait être déchu de son droit à la prestation de chômage pour avoir refusé "un emploi convenable" avait été remplacée par la notion apparemment plus restrictive de déchéance du droit à la prestation pour refus "sans aucun motif raisonnable" de l'emploi offert. Afin d'évaluer les effets dans la pratique de la nouvelle législation, la commission avait prié le gouvernement de lui communiquer copie des directives suivies par le service de l'emploi pour proposer des offres d'emploi aux chômeurs et pour apprécier les raisons invoquées par le chômeur refusant l'emploi offert, en indiquant en particulier dans quelle mesure il est notamment tenu compte dans la pratique des compétences du chômeur, de ses qualifications, de son expérience acquise, de son ancienneté dans la profession antérieure et de sa situation personnelle ou familiale lorsque l'emploi offert implique un changement de résidence. La commission avait également prié le gouvernement de lui fournir des statistiques sur le nombre de cas dans lesquels la prestation de chômage a été suspendue pour refus de l'emploi offert par le service de l'emploi, cela depuis le 1er janvier 1997, date à laquelle la nouvelle législation était entrée en vigueur.

La commission note, à la lecture des statistiques fournies par le gouvernement, que le nombre des cas dans lesquels la prestation de chômage a été suspendue pour refus de l'emploi offert par le service de l'emploi a diminué en 1998 (2 202 cas) par rapport à 1997 (2 349 cas), année où la nouvelle législation est entrée en vigueur, et qu'une tendance à la baisse pour le premier trimestre de 1999 est enregistrée. Le gouvernement indique que cette tendance coïncide avec la période de baisse du chômage (3,3 pour cent en 1997 contre 2,4 pour cent en 1998), période pendant laquelle on a infligé des sanctions de manière plus stricte qu'en période de fort taux de chômage aux bénéficiaires de prestations de chômage qui refusent d'accepter un emploi. Cette tendance s'explique par le fait que, pendant les périodes de faible taux de chômage, où la demande de main-d'oeuvre est forte et où le service de l'emploi a davantage d'emplois à offrir, il peut être nécessaire pour le service de l'emploi d'attribuer aux chômeurs des emplois qui ne leur conviennent pas tout à fait. Néanmoins, le gouvernement estime que la législation en vigueur, qui permet de retirer la prestation de chômage aux personnes qui refusent un emploi "sans aucun motif raisonnable", est moins restrictive que la législation précédente qui s'appuyait sur la notion d'"emploi convenable", étant donné qu'elle permet de tenir compte, en faveur des bénéficiaires, de leurs obligations de soutien à une autre personne ou de leurs responsabilités familiales plutôt que de questions ayant trait à l'emploi. Le gouvernement fait mention en particulier des articles G.5 et G.7 des directives de la Direction du travail qui prévoient des exceptions à l'obligation d'accepter un emploi à temps plein et à celle de mobilité géographique totale, entre autres lorsque le demandeur d'emploi est de santé fragile, qu'il a des responsabilités familiales envers de jeunes enfants, qu'il doit apporter un soutien à un autre membre proche de sa famille, ou lorsque ses enfants ne peuvent pas changer d'école. La commission note que ces critères correspondent à ceux qui s'appliquent normalement pour déterminer si l'emploi convient à la situation personnelle ou familiale du demandeur d'emploi.

Pour ce qui est de déterminer si l'emploi correspond aux compétences, aux qualifications, à l'expérience acquise et à l'ancienneté dans la profession antérieure, le gouvernement indique que l'Administration du marché du travail évalue avec le demandeur d'emploi ses qualifications et capacités individuelles lors du premier entretien et lui apporte l'assistance nécessaire. Les demandeurs d'emploi sont donc incités à rechercher activement un emploi et il est fait en sorte qu'ils puissent en trouver un, dans la mesure du possible, sans que l'Administration du marché du travail n'ait à leur apporter une assistance supplémentaire. Lorsque les demandeurs d'emploi ont des difficultés pour trouver un emploi ou ne sont pas certains de leurs possibilités d'emploi, ils peuvent bénéficier d'une orientation supplémentaire, soit à titre individuel soit en groupe. Trois mois plus tard, le service de l'emploi examine la situation de ces demandeurs d'emploi. Lors de tous les entretiens avec les demandeurs d'emploi, on insiste sur le fait qu'il est essentiel pour eux de rechercher activement un emploi adapté à leurs compétences théoriques et pratiques et à leur situation personnelle. Dans chaque cas, on évalue les capacités du demandeur d'emploi, ses qualifications, son expérience acquise et son ancienneté dans la profession antérieure, ainsi que sa situation personnelle et familiale. Toutefois, le gouvernement précise que, lorsqu'il s'agit de décider de retirer la prestation de chômage pour une période limitée, il n'est pas tenu compte de l'ancienneté du demandeur d'emploi dans la profession antérieure ni de l'expérience acquise, et qu'il n'existe pas de directives officielles à cette fin. Par ailleurs, le fait que le bénéficiaire soit au chômage depuis longtemps peut constituer un motif pour appliquer de manière plus stricte les principes en vigueur. Dans son rapport sur le Code européen de sécurité sociale, le gouvernement ajoute que, dans les faits, c'est l'employeur qui détermine si l'emploi qu'il offre est adapté lorsqu'il accepte la personne proposée par le service de l'emploi. Tout service de l'emploi qui s'efforce de placer des chômeurs doit tenir compte des considérations de l'employeur.

La commission prend note de cette information. Elle convient avec le gouvernement que, du point de vie de l'offre d'emplois, le fait de proposer des personnes correspondant aux conditions requises par l'employeur est l'une des fonctions importantes que doit remplir le service public de l'emploi sur le marché du travail. A cet égard, l'efficacité du service de l'emploi est confirmée par la baisse du taux de chômage qu'enregistre la Norvège ces dernières années. Toutefois, pour faire concorder demandes et offres d'emploi, le service public de l'emploi doit également remplir une fonction qui n'est pas moins importante, à savoir celle de veiller à ce que les emplois offerts soient d'une qualité qui corresponde aux compétences et aux qualifications professionnelles des demandeurs d'emploi. De ce point de vue, il semble, à la lumière des explications fournies par le gouvernement, qu'en vertu de la nouvelle législation la recherche d'emplois de qualité, adaptés aux compétences théoriques et pratiques des demandeurs d'emploi, recherche qu'assurait le service de l'emploi, incombe désormais en premier lieu aux demandeurs d'emploi. Le fait que le service de l'emploi ne semble pas tenir compte des compétences du demandeur d'emploi lorsqu'il détermine le bien-fondé de son refus d'accepter un emploi pourrait conduire à obliger le demandeur d'emploi à accepter un emploi de médiocre qualité et inadapté à ses qualifications, dans le cas où le service de l'emploi doit attribuer cet emploi, en particulier en période de faible taux de chômage. Si, à l'échelle nationale, les travailleurs qualifiés sont systématiquement placés à des postes moins qualifiés, sans qu'il soit tenu compte de leurs qualifications, cette politique du marché du travail conduira inévitablement à faire baisser le niveau de qualification de la population active et à réduire sensiblement les possibilités d'emploi des travailleurs non qualifiés, entraînant ainsi ces derniers vers le chômage de longue durée et l'exclusion. Par conséquent, le fait de privilégier l'offre par rapport à la demande dans la régulation du marché du travail, d'orienter le service de l'emploi de manière à ce qu'il fournisse des travailleurs adaptés aux emplois et non l'inverse peut conduire à la longue à des déséquilibres et à une inefficacité du marché du travail, ainsi qu'à des situations dans lesquelles les ressources humaines ne seront pas utilisées pleinement. Alors que, dans l'esprit de la convention, qui vise à équilibrer offre et demande sur le marché du travail du point de vue de la quantité mais aussi de la qualité des emplois, le service de l'emploi devrait prévenir ces situations en appliquant systématiquement dans sa politique de placement la notion d'emploi convenable, notion qui n'est plus utilisée dans la législation norvégienne en vigueur sur les prestations de chômage.

A ce sujet, la commission note que, conformément à l'article G.4 des directives de la Direction du travail, pour qu'un bénéficiaire de prestations de chômage soit considéré comme un authentique demandeur d'emploi, il doit, en règle générale, être désireux et en mesure d'accepter tout emploi rémunéré conformément à une convention collective salariale ou à la coutume locale. L'article G.4.1 indique qu'il faut entendre par l'obligation d'accepter tout emploi le fait que les demandeurs d'emploi ne peuvent pas formuler de restrictions quant au type de profession qu'ils accepteront d'exercer et qu'ils doivent prendre tout emploi correspondant à leurs capacités physiques et mentales, y compris des professions pour lesquelles ils ne sont pas formés ou dans lesquels ils n'ont aucune expérience. Dans ce cas, c'est l'évaluation par l'employeur des qualifications du demandeur d'emploi qui est décisive. Les demandeurs d'emploi doivent être également prêts à accepter un emploi moins rémunéré que l'emploi qu'ils occupaient précédemment et même, dans certains cas, une rémunération d'un montant moins élevé que celui de leur allocation journalière de chômage. La commission prend également note des précisions du gouvernement, à savoir qu'il peut être tenu compte des capacités, des qualifications, de l'expérience acquise et de l'ancienneté dans la profession antérieure lors des entretiens entre le demandeur d'emploi et l'Administration du marché du travail, mais qu'il n'est pas tenu officiellement compte de ces critères pour déterminer si l'emploi offert est adapté, dans le cas où une décision a été prise de retirer la prestation lorsque le demandeur d'emploi refuse d'accepter un emploi pour les motifs susmentionnés. La commission rappelle à cet égard que le gouvernement, dans son rapport précédent, en expliquant les raisons pour lesquelles la nouvelle législation n'appliquait plus la notion d'emploi convenable, avait souligné que les dispositions de la nouvelle législation visaient à encourager autant que possible les chômeurs à accepter des emplois ordinaires.

Dans ces circonstances, la commission ne peut qu'observer que, abstraction faite des quelques exceptions prévues, il y a tout lieu de s'attendre à ce que les nouvelles dispositions de la loi sur l'assurance nationale susmentionnées et les directives émises en vue de son application aient pour effet d'obliger les chômeurs, sous peine de se voir privés de leur droit à une prestation, à accepter un emploi ordinaire, pour lequel ils auront les qualités physiques et intellectuelles requises, sans tenir compte de leurs capacités, de leurs qualifications, de leur expérience acquise et de leur ancienneté dans la profession antérieure. La commission souhaite donc attirer de nouveau l'attention du gouvernement sur le fait que, conformément à la définition des éventualités donnée au paragraphe 1 de l'article 10, le but de la convention est précisément d'offrir aux chômeurs, pendant la période initiale de chômage, une protection contre l'obligation de prendre tout emploi qui ne serait pas convenable, et de garantir ainsi, pour le bien des travailleurs comme pour celui de la société, une utilisation aussi efficace que possible du potentiel des ressources humaines. L'article 21, paragraphe 1, dispose en outre que les prestations en cas de chômage complet ne peuvent être refusées ou suspendues que lorsque l'intéressé refuse d'accepter un emploi convenable, compte étant tenu, dans des conditions prescrites et dans la mesure appropriée, du caractère convenable de l'emploi énoncé au paragraphe 2 de cet article et, en particulier, de son ancienneté dans sa profession antérieure et de l'expérience acquise. A la lumière de ces dispositions de la convention, la commission prie le gouvernement de réexaminer cette question afin de garantir que, dans tous les cas couverts par le paragraphe 1 de l'article 10 de la convention, lu conjointement avec l'article 21, les indemnités de chômage soient payées au moins pendant la période initiale de chômage indiquée au paragraphe 2 a) de l'article 19. La commission prie également le gouvernement de continuer de fournir, dans ses prochains rapports, des statistiques sur le nombre de cas de suspension des prestations de chômage pour refus de l'emploi offert par le service de l'emploi.

2. Article 20. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement d'indiquer comment s'appliquent dans la pratique, les dispositions des articles 4-5 et 4-20 de la nouvelle loi sur l'assurance nationale, qui soumettent le droit à la prestation de chômage à la condition que le chômeur s'efforce de dégager un revenu par la création d'un emploi indépendant, compte étant tenu du fait que cette situation ne figure pas parmi les motifs de refus, suspension ou suppression de la prestation prévus à l'article 20 de la convention. En réponse, le gouvernement indique que ces dispositions ne conduisent que très rarement à une suppression ou à une suspension de la prestation de chômage, et que les directives susmentionnées reconnaissent qu'il est souvent difficile de déterminer si le bénéficiaire d'une prestation de chômage est en mesure de dégager un revenu par la création d'un emploi indépendant. Ainsi, selon le gouvernement, il est recommandé de ne suspendre les prestations de chômage qu'après un examen minutieux de ces cas.

La commission prend note de cette information. Elle rappelle qu'au regard de l'article 4-5 de la loi sur l'assurance nationale un authentique demandeur d'emploi est une personne disposée, entre autres, à "dégager un revenu par la création d'un emploi indépendant", et que l'article 4-21 dispose que le droit aux prestations est retiré à partir du moment où l'assuré ne remplit plus les conditions de demandeur d'emploi authentique. Elle note en outre que l'article 4-6 autorise le versement d'une prestation de chômage journalière pendant une période de neuf mois, dans le cas où le demandeur d'emploi prépare ou crée un emploi indépendant, mais que l'article 4-20 prévoit la déchéance du droit de prestation journalière pendant une certaine période, dans le cas où l'assuré, sans aucun motif raisonnable, refuse de chercher à dégager un revenu de la création d'un emploi indépendant pendant la période de la prestation. En ce qui concerne la manière dont les dispositions de la loi en question sont appliquées dans la pratique par le service de l'emploi, la commission note que les articles G.8 et P.5.3 des directives insistent sur l'obligation qu'ont les demandeurs d'emploi de faire tout leur possible pour obtenir un revenu suffisant; les bénéficiaires d'une prestation journalière sont non seulement tenus de s'efforcer de dégager un revenu grâce à un emploi rémunéré au service d'un tiers, mais ils doivent aussi faire leur possible pour obtenir un revenu par un emploi indépendant. A cet égard, l'article G.8 fait en particulier mention de la situation des personnes qui travaillent partiellement au service d'un tiers et partiellement à leur compte. Cet article dispose que, dans le cas où ils perdent leur emploi au service d'un tiers et où ils ont la possibilité de travailler davantage à leur compte, ils doivent saisir cette possibilité au lieu de continuer à recevoir des prestations journalières. Toutefois, l'article P.5.3 des directives reconnaît qu'il est souvent difficile de déterminer si le bénéficiaire d'une prestation journalière est en mesure de dégager un revenu grâce à un emploi indépendant et s'il faut suspendre son droit à la prestation pour cette raison. Aussi est-il recommandé, en vertu de cet article, de faire preuve de prudence au moment de décider de suspendre pour cette raison la prestation.

La commission observe, à la lecture de ces dispositions, que, malgré la prudence qui est recommandée pour leur application, l'objectif de la loi semble être d'obliger les chômeurs, qui sont en mesure de le faire, de passer d'un emploi pour un tiers à un emploi indépendant, l'interruption de leurs prestations de chômage étant laissée à l'appréciation des fonctionnaires du service de l'emploi. En obligeant ces personnes à exercer un emploi indépendant, le service de l'emploi les exclut inévitablement du champ de la protection accordée en cas de chômage, étant donné que, conformément à l'article 4-3 de la loi sur l'assurance nationale, les travailleurs indépendants ne jouissent pas de prestations de chômage. Ceci pourrait conduire à une situation paradoxale, à savoir que l'organisme de prestations de chômage, dans les faits, priverait les personnes intéressées d'une protection contre le chômage dans le cas où leur emploi indépendant échouerait. La commission estime que, dans la mesure où cela serait effectivement le cas, ces modalités d'attribution des prestations de chômage ne sauraient être considérées comme conformes à la convention, laquelle, au contraire, vise à étendre progressivement la protection contre le chômage à d'autres catégories de personnes, par exemple en faisant bénéficier d'une protection contre le chômage les personnes qui avaient auparavant travaillé à leur compte (article 26). Comme le prévoit la convention, les prestations de chômage visent à servir d'indemnisation transitoire de la perte de gains pour aider les chômeurs à retrouver un emploi convenable en comportant le droit à bénéficier pleinement d'une protection contre le chômage et d'autres prestations de sécurité sociale (articles 10 et 14), mais non à conduire les chômeurs à exercer un emploi indépendant s'ils risquent de perdre tous ces droits. L'article 20 de la convention, lu conjointement avec ces autres dispositions de la convention, ne permet donc pas de supprimer une prestation de chômage au motif que la personne intéressée a refusé de chercher à obtenir un revenu par une activité indépendante alors qu'elle aurait été prête à obtenir un revenu par un emploi convenant à ces capacités.

La commission comprend tout à fait que, outre l'emploi pour le compte d'autrui, développer l'emploi indépendant, les micro-entreprises et l'esprit d'entreprise est un aspect important d'une politique active de promotion de l'emploi plein et productif, au sens le plus large. Elle rappelle toutefois que les emplois que doit promouvoir ce type de politique par tout moyen approprié, y compris la sécurité sociale, doivent être librement choisis, comme l'indique l'article 7. Par conséquent, le principe d'emploi librement choisi devrait être étendu à d'autres formes d'activités productives que la société estime nécessaire de promouvoir par sa politique du marché du travail. En outre, aux termes de l'article 19, paragraphes 1 et 5, de la convention, le droit pour les chômeurs de retrouver un emploi librement choisi doit être garanti, pendant toute la durée de l'éventualité, même dans le cas où ils continuent d'être au chômage au-delà de la période initiale de prestation et où ils bénéficient de programmes pour l'emploi visant les chômeurs de longue durée. De ce point de vue, la commission souhaite souligner que le caractère contraignant des dispositions susmentionnées de la loi sur l'assurance nationale, lesquelles menacent de la déchéance du droit à la prestation de chômage, dans le cas où le bénéficiaire refuse de s'efforcer de dégager un revenu par l'emploi indépendant, fait qu'il est difficile de considérer que ces dispositions sont conformes aux articles 7 et 2 de la convention, qui prévoient que la sécurité sociale, d'une manière générale, et les modalités d'attribution des prestations de chômage, en particulier, devraient contribuer à promouvoir l'emploi librement choisi. La commission exprime donc l'espoir que le gouvernement tiendra dûment compte de cette question et elle le prie de fournir des statistiques détaillées sur le nombre de cas dans lesquels les indemnités de chômage ont été retirées en application des dispositions correspondantes des articles 4-5 et 4-20 de la loi sur l'assurance nationale, sur le nombre d'appels qui ont été intentés par des assurés dans ces cas, et de lui donner quelques exemples de décisions prises par le service de l'emploi et les juridictions d'appel.

3. Article 20 f). Dans ses commentaires précédents relatifs aux prescriptions des articles 4-5 et 4-20 de la loi sur l'assurance nationale qui soumettent le droit à la prestation de chômage à la participation à des programmes d'insertion dans le marché du travail, la commission avait rappelé qu'aux termes de l'article 20 f) de la convention le refus ou la suppression de la prestation n'est autorisé que dans les cas où l'intéressé a négligé, sans motif légitime, d'utiliser les services mis à sa disposition en matière de placement, d'orientation, de formation, de conversion professionnelle ou de réinsertion dans un emploi convenable. Tout en gardant à l'esprit que la participation à des programmes de réinsertion dans le marché du travail ne dispense pas les chômeurs de l'obligation de prendre un emploi ordinaire, la commission avait prié le gouvernement d'expliquer de manière détaillée les règles et critères qui s'appliquent pour proposer des programmes de réinsertion dans le marché du travail et pour évaluer le bien-fondé des raisons invoquées par le chômeur qui refuse d'y participer, notamment au motif de l'inadéquation de ces programmes par rapport à son niveau d'instruction, ses qualifications, son ancienneté dans la profession exercée antérieurement et son expérience.

La commission remercie le gouvernement des explications détaillées qu'il a fournies, selon lesquelles les règles et critères qui s'appliquent pour ce qui est de l'acceptation d'une offre d'emploi s'appliquent également à la participation à ces programmes. Si la personne en question jouit des capacités physiques et intellectuelles nécessaires pour participer au programme, aucune raison ne saurait justifier un refus. Ainsi, s'il est demandé à cette personne de participer au programme et qu'elle refuse de le faire ou qu'elle cesse d'y participer, l'indemnité de chômage sera normalement suspendue pour une période limitée. Compte étant tenu du fait que, selon le gouvernement, aucune procédure officielle n'a été instituée pour le cas d'un demandeur d'emploi qui refuserait d'accepter de participer à un programme de réinsertion dans le marché du travail au motif que ce programme n'est pas en rapport avec son niveau d'instruction, ses qualifications, son ancienneté dans la profession exercée antérieurement ou son expérience, la commission renvoie le gouvernement aux commentaires qu'elle a formulés à cet égard sous le point 1 ci-dessus.

4. Article 26. La commission note que le rapport du gouvernement ne répond pas à ses commentaires précédents concernant l'application de cet article de la convention. Elle espère donc que le gouvernement fournira dans son prochain rapport des informations détaillées sur les conditions et les modalités selon lesquelles l'assurance sociale est versée par les communes aux personnes dans le besoin, en particulier les personnes de la catégorie a), c'est-à-dire les jeunes gens ayant terminé leur formation professionnelle, et de lui communiquer le texte des dispositions législatives correspondantes. En outre, tout en tenant compte du fait que, en vertu des articles 4-5 et 4-20 de la loi sur l'assurance nationale, qui soumettent le droit à la prestation de chômage à la condition que le chômeur s'efforce de dégager un revenu par la création d'un emploi indépendant, la commission souhaiterait recevoir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour étendre la protection prévue à l'article 26 de la convention aux personnes ayant auparavant travaillé à leur compte (catégorie j)).

5. Enfin, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer la version consolidée la plus récente de la loi no 9 du 27 juin 1947 sur la promotion de l'emploi, avec sa traduction en anglais si possible.