Observation (CEACR) - adoptée 2000, publiée 89ème session CIT (2001)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Panama (Ratification: 1958)

La commission prend note du rapport du gouvernement ainsi que des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale en ce qui concerne le cas n^o 1931 qui portait sur l’imposition législative d’obligations faites aux employeurs et à leurs organisations contraires aux principes de la liberté syndicale (voir 310^e rapport, paragr. 493 à 507).

La commission rappelle que ses commentaires précédents portaient sur les dispositions suivantes:

-  le pouvoir de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire afin de mettre fin à une grève dans une entreprise de service public, y compris celles ne pouvant être considérées comme des entreprises assurant des services essentiels au sens strict du terme (parmi celles-ci, les entreprises d’alimentation et de transport comprises aux articles 452(3) et 486 du Code du travail;

-  l’obligation de compter 75 pour cent de nationaux pour constituer un syndicat (art. 347 du Code du travail);

-  les articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 («portant création et réglementation de la carrière administrative»), de 1994, qui prévoient, pour l’un, qu’il ne peut y avoir plus d’une association par établissement et, pour l’autre, que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux, mais au maximum un bureau par province;

-  l’article 41 de la loi n^o 44 de 1995 (modifiant l’article 344 du Code du travail), qui prescrit un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et un nombre encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40);

-  l’article 64 de la Constitution qui exige d’être Panaméen pour pouvoir constituer le comité directeur d’un syndicat;

-  l’obligation d’assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent des services publics essentiels, lesquels ne constituent pas au sens strict des services essentiels et qui incluent les transports; toute infraction à cette disposition est passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat des fonctionnaires qui auraient organisé des grèves interdites ou déclarées illégales, ou qui y auraient participé, ou qui n’auraient pas accompli les services minima requis dans le cadre de grèves légales (art. 152 et 185 de la loi n^o 9 de 1994);

-  interventions législatives dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 493 (1) et 497 du Code du travail);

-  arbitrage obligatoire dans les entreprises publiques qui ne sont pas considérées comme assurant des services essentiels au sens strict du terme.

I.  Arbitrage obligatoire dans les services publics,
  au-delà des services essentiels au sens strict du terme

Bien que le gouvernement ne fasse pas mention de cette question dans son rapport, la commission rappelle qu’en ce qui concerne le secteur de l’alimentation il serait possible d’établir un service minimum pour assurer la satisfaction des besoins de base des usagers (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994, paragr. 162) et que le service du transport ne constitue pas en soi un service essentiel, à moins qu’une grève dans ce service dépasse une certaine durée ou prenne une ampleur telle que la santé, la sécurité ou la vie de la population soient menacées (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 160).

II.  Obligation de compter 75 pour cent de Panaméens
  pour constituer un syndicat

Se référant à ses commentaires précédents, la commission note avec satisfaction que l’article 347 du Code du travail, qui prévoit que «75 pour cent des membres d’un syndicat doivent être Panaméens», a été abrogé par l’article 70 de la loi n^o 44 d’août 1995.

III.  Impossibilité qu’il existe plus d’une association
  de fonctionnaires dans une institution,
  et plus d’un bureau par province

La commission note que le gouvernement national a constitué une commission d’étude chargée de trouver des solutions viables à ce sujet. La commission rappelle que tout système d’unicité ou de monopole syndical imposé directement ou indirectement par la loi va à l’encontre du principe de liberté de constituer des organisations de travailleurs et des organisations d’employeurs énoncéà l’article 2 de la convention. La commission prie le gouvernement de l’informer des mesures prises pour modifier la législation afin que tous les fonctionnaires puissent, s’ils le souhaitent, constituer librement les organisations syndicales de leur choix et s’y affilier. Elle prie également le gouvernement de fournir copie de la nouvelle loi.

IV.  Nombre excessivement élevé prévu à l’article 41
  de la loi n^o 44 pour constituer une organisation
  professionnelle d’employeurs et de travailleurs
  au niveau de l’entreprise

La commission note de nouveau que le gouvernement justifie cette disposition par le fait qu’elle est le fruit d’un consensus tripartite entre les partenaires sociaux, c’est-à-dire les employeurs, les travailleurs et le gouvernement. A ce sujet, la commission demande de nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abaisser le nombre (actuellement 10) de membres requis pour constituer une organisation d’employeurs, de même que le nombre (actuellement 40) de travailleurs requis pour constituer une organisation syndicale au niveau de l’entreprise, et de laisser aux organisations d’employeurs et de travailleurs la possibilité de réglementer ces questions dans leurs statuts respectifs.

V.  Obligation constitutionnelle d’être Panaméen
  pour être membre des instances dirigeantes d’un syndicat

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la Constitution politique peut être difficilement modifiée, étant donné que les réformes constitutionnelles obéissent à une procédure spécifique qui requiert une majorité qualifiée, majorité dont le gouvernement ne dispose pas actuellement. La commission souligne cependant que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble, op. cit, paragr. 118). La commission espère de nouveau que le gouvernement prendra les mesures appropriées afin que cette exigence soit supprimée de la Constitution politique et elle le prie de la tenir informée de toute évolution dans ce sens.

VI.  Obligation d’assurer un service minimum en réquisitionnant
  50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent
  des services publics essentiels (art. 185 de la loi n^o 9 de 1994
  portant création et réglementation de la carrière administrative),
  et notamment des services de transport (art. 486 du Code)

Sanctions: licenciement immédiat des fonctionnaires
qui auraient organisé des grèves interdites ou déclarées
illégales, ou qui y auraient participé, ou qui n’auraient pas accompli
les services minima requis dans le cadre de grèves légales
(art. 152, paragr. 14, de la loi n^o 9)

La commission réitère qu’il est excessif d’exiger la présence de 50 pour cent des effectifs pour assurer un service minimum lorsqu’il s’agit d’un service essentiel au sens strict du terme. En revanche, dans le cas des services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme (comme c’est le cas des transports), un service minimum négocié pourrait être établi, c’est-à-dire limité aux opérations strictement nécessaires pour satisfaire les besoins de base de la population ou les exigences minima du service, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression (op. cit., paragr. 161). La commission estime que l’obligation de disposer de 50 pour cent des effectifs pour assurer un service minimum en cas de grève dans le secteur des transports n’est pas compatible avec les principes de la liberté syndicale. Par ailleurs, la commission rappelle de nouveau que «des sanctions devraient pouvoir être infligées pour fait de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale» (op. cit., paragr. 177).

VII.  Interventions législatives dans les activités des organisations
  d’employeurs et de travailleurs

Fermeture d’une entreprise, d’un établissement
ou d’un commerce en cas de grève, en application
des articles 493 1) et 497 du Code du travail

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport selon lesquelles a été engagée une consultation tripartite avec l’ensemble des organisations d’employeurs et de travailleurs à propos des recommandations du Comité de la liberté syndicale. La commission réitère qu’en cas de grève légale ces dispositions vont au-delà de la protection de l’exercice du droit de grève, peuvent porter atteinte à la liberté de travail des non-grévistes et ne tiennent pas compte des nécessités fondamentales de l’entreprise (entretien des installations, prévention des accidents et droits des chefs d’entreprise et du personnel de direction de se rendre dans les installations de l’entreprise et d’y exercer leurs activités). Dans ces conditions, la commission, à l’instar du Comité de la liberté syndicale, exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour abroger les articles 493 1) et 497 du Code du travail.

VIII.Possibilité pour les travailleurs de soumettre
  unilatéralement les conflits collectifs à un arbitrage
  (art. 452, paragr. 2, du Code du travail)

La commission rappelle que le recours à l’arbitrage obligatoire à la demande d’une seule partie n’est admissible qu’en tant que garantie compensatoire dans les services essentiels au sens strict du terme. La commission rappelle que l’arbitrage imposé par les autorités à la demande d’une seule partie est, d’une manière générale, contraire au principe de la négociation volontaire et, par conséquent, à l’autonomie des parties à la négociation. Une exception peut toutefois être admise dans le cas de dispositions autorisant par exemple les organisations de travailleurs à engager une telle procédure en vue de la conclusion d’une première convention collective … (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 257).

A ce sujet, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour que soit modifié le paragraphe 2 de l’article 452 du Code du travail en tenant compte du principe susmentionné.

IX.  Versement des salaires correspondant aux jours de grève
  et sanctions en cas d’abandon de la procédure de conciliation
  par l’une des parties, ainsi qu’en cas d’absence de réponse
  à un cahier de revendications

Se référant au cas n^o1931, la commission prend note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale, dans lesquelles, en novembre 1999, il a demandé au gouvernement d’envisager la modification de la législation de façon à ce que: 1) le versement des salaires correspondant aux jours de grève ne soit pas imposé par la législation mais soit une question à régler par les parties; 2) l’abandon de la procédure de conciliation par l’une des parties ne donne pas lieu à des sanctions disproportionnées, et 3) l’absence de réponse à un cahier de revendications n’entraîne pas de sanctions disproportionnées.

La commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que, s’il le souhaite, il peut recourir à l’assistance technique du BIT pour rendre sa législation conforme à la convention. Enfin, elle prie le gouvernement de l’informer dans son prochain rapport de tout progrès réaliséà cet égard.