Demande directe (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Botswana (Ratification: 1997)

La commission prend note du rapport du gouvernement et de la déclaration selon laquelle un avant-projet de loi examiné par les partenaires sociaux devrait être soumis au Parlement lors de sa prochaine session. La commission croit comprendre que deux projets de loi relatifs à l’application de la convention n^o 87 sont en cours d’élaboration, l’un portant modification de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs et l’autre sur les conflits du travail.

La commission rappelle que ses précédents commentaires portaient sur la nécessité de modifier la législation en vue de garantir l’application des articles suivants de la convention.

Article 2 de la convention. a) Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait précédemment noté que l’article 13 de la Constitution du Botswana permettait de restreindre la liberté syndicale des fonctionnaires et des enseignants et que la loi de 1992 sur les syndicats et les organisations d’employeurs (TUEOA) ne couvrait pas les fonctionnaires ni les autres personnes au service d’une autorité locale qui, de par leur statut, ne rentraient pas dans la définition d’«employé». La commission constate avec intérêt que l’avant-projet d’amendement élargit la définition du terme «employé» de façon à inclure les fonctionnaires et les personnes au service d’autorités locales. Elle prie à nouveau le gouvernement de préciser si des restrictions ont été appliquées aux enseignants en ce qui concerne leur droit d’organisation.

b) Droit des travailleurs et des employeurs de constituer les organisations de leur choix. La commission constate avec intérêt que l’avant-projet de l’amendement propose d’abroger l’article 10 4) a) de la TUEOA qui conférait au greffier le pouvoir de refuser l’enregistrement d’une organisation syndicale ou d’une organisation d’employeurs s’il estimait qu’une autre organisation déjà enregistrée représentait suffisamment les intérêts des travailleurs ou des employeurs concernés.

c) Droit des employeurs et des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait précédemment noté qu’en vertu de l’article 10 2) b) et c) de la TUEOA le greffier pouvait refuser l’enregistrement d’un syndicat ou d’une organisation d’employeurs dont les statuts n’étaient pas conformes à la liste de critères (schedule) ou si l’un de ses principaux objectifs ou une disposition de ses statuts se révélait contraire au droit ou incompatible avec la loi ou un autre règlement. Elle avait en outre noté que la loi ne ménageait pas la possibilité d’apporter des rectifications lorsque les prescriptions formelles n’avaient pas été satisfaites et qu’aux termes de son article 11  1) a) un syndicat ou une organisation d’employeurs pouvait être dissout sur notification du refus de son enregistrement. Qui plus est, la commission avait noté que l’enregistrement d’une organisation pouvait être refusé, aux termes de l’article 10 2) g), si un membre de ses instances dirigeantes avait été condamné pour une «infraction prévue par la loi» remontant à moins de cinq ans à partir de la date de la demande de l’enregistrement. Elle avait également noté qu’aux termes de l’article 6 2) d) une demande d’enregistrement devait être accompagnée de la liste des noms complets de tous les membres du syndicat, de la fédération ou de l’organisation d’employeurs. La commission avait prié le gouvernement d’indiquer les incidences concrètes de cette disposition et de préciser si, dans le passé, des refus d’enregistrement avaient été motivés par la non-communication d’une telle liste. La commission note avec regret que l’avant-projet d’amendement ne tient pas compte de ses précédents commentaires. Etant donné que l’article 15 de la loi interdit aux organisations non enregistrées d’exercer leurs activités, la commission rappelle à nouveau que les réglementations nationales portant sur les formalités d’enregistrement ne doivent pas équivaloir à une «autorisation préalable», contraire à l’article 2 de la convention, ou constituer un obstacle tel qu’elles aboutissent en fait à une interdiction pure et simple (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 69). La commission prie donc à nouveau le gouvernement de modifier la législation de telle sorte qu’il soit possible d’apporter des rectifications lorsque certaines prescriptions formelles prévues par la loi (art. 10 2) a), b) et c)) n’ont pas été satisfaites et d’abroger les articles 11 et 15, qui entraînent la dissolution automatique des organisations dont l’enregistrement a été rejeté ainsi que l’interdiction de leurs activités. Elle prie également le gouvernement d’abroger l’article 10 2) g), du fait que la notion particulièrement large d’«infraction prévue par la loi» risque d’englober l’exercice légitime d’activités syndicales. La commission note cependant avec intérêt que l’avant-projet d’amendement prévoit l’abrogation de l’article 10 3) conférant au greffier le pouvoir de refuser l’enregistrement d’un syndicat ou d’une fédération de syndicats, si un membre de ses instances dirigeantes n’est pas ressortissant du Botswana.

Article 3. a) Droit des travailleurs d’élire librement leurs représentants. La commission note avec intérêt que l’avant-projet d’amendement propose d’abroger l’article 12 3) de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs, en vertu duquel l’enregistrement d’un syndicat ou d’une fédération de syndicats pouvait être annulé si l’un de ses membres dirigeants n’était pas citoyen du Botswana.

Pour ce qui est de la condition d’éligibilité relative à une condamnation, la commission avait précédemment noté qu’aux termes de l’article 22 7) de la TUEOA «nul ne peut siéger dans les instances dirigeantes d’un syndicat ou d’une fédération s’il a, au cours des cinq années précédentes, été condamné pour une infraction prévue par la loi». La commission note que l’avant-projet d’amendement propose de modifier cet article en le formulant comme suit: «nul ne peut siéger dans les instances dirigeantes d’un syndicat ou d’une fédération s’il a, au cours des cinq années précédentes, été reconnu coupable d’une infraction et condamnéà une peine de prison». La commission considère qu’une condamnation pour un acte qui n’est pas de nature à remettre en cause l’intégrité de la personne concernée ni à porter préjudice à l’exercice des obligations syndicales, ne devrait pas constituer un motif d’exclusion des instances dirigeantes d’un syndicat. Par conséquent, cette disposition, qui fixe des critères d’inéligibilité beaucoup trop larges au moyen d’une définition vague, est incompatible avec la convention. La commission prie le gouvernement de modifier l’article 22 7) de telle sorte que cette restriction ne soit maintenue que pour des condamnations mettant manifestement en cause l’intégrité de l’intéressé (voir étude d’ensemble de 1994, paragr. 120).

En ce qui concerne la question de l’élection à un syndicat, la commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier sa législation relative à la condition d’appartenance à la profession. Elle note que le projet d’amendement prévoit l’abrogation de l’article 22 1), qui interdit à une personne non affiliée à un syndicat ou à une fédération de siéger dans les instances dirigeantes de cette organisation, et de l’article 21 2), en vertu duquel tout membre d’un syndicat qui n’est plus salarié dans le secteur dont s’occupe directement ce syndicat doit renoncer à son affiliation à celui-ci, mais qu’aucune modification n’est envisagée pour l’article 22 2). L’article 22 2) stipule toujours qu’un dirigeant syndical qui cesse d’être membre de son syndicat doit renoncer à ses fonctions de dirigeant et, étant donné qu’en vertu de l’article 21 1) seuls les salariés d’un secteur donné peuvent s’affilier au syndicat correspondant, la condition d’appartenance à la profession demeure. La commission prie donc le gouvernement de modifier sa législation pour la rendre compatible avec la convention, soit en levant la condition d’appartenance à la profession pour une proportion raisonnable des dirigeants, soit en admettant la candidature de personnes ayant travaillé antérieurement dans l’organisation concernée.

En outre, se référant à ses commentaires antérieurs, la commission note qu’aucun amendement n’a été proposé pour les articles 22 3) et 6) de la TUEOA. La commission prie donc à nouveau le gouvernement d’abroger ces dispositions et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce sujet.

b) Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leurs programmes d’action. 1. La commission avait précédemment prié le gouvernement d’abroger les articles 28 et 29 de la TUEOA, qui réglementent dans le détail le fonctionnement interne des syndicats, notamment en ce qui concerne leurs réunions, et accordent au greffier et au ministre le droit de demander, et même de convoquer, les assemblées générales. La commission note que l’avant-projet d’amendement propose la suppression de l’article 28 3) qui confère au greffier le droit de convoquer l’assemblée générale et la référence dans l’article 29 au droit du ministre de convoquer des assemblées générales extraordinaires. La commission note, cependant, que les autres alinéas de l’article 28, comprenant des dispositions en vertu desquelles le manquement à l’obligation de tenir une assemblée générale est un délit punissable, sont maintenus. La commission considère que ces dispositions portent atteinte au droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion interne et que les questions particulières du quorum et des réunions doivent être réglementées par les statuts des syndicats. La commission prie donc à nouveau le gouvernement d’abroger l’article 28 et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

2. En ce qui concerne l’utilisation et l’encaissement de fonds, la commission avait prié le gouvernement d’abroger les articles 39 et 41 de la TUEOA, comportant une liste restrictive des utilisations que les syndicats et les organisations d’employeurs peuvent faire de leurs fonds, toute autre utilisation étant soumise à l’approbation du ministre (art. 39 2) c)) et prévoyant qu’une interdiction peut être prononcée à la demande du greffier ou du procureur général pour empêcher une utilisation de fonds non autorisée ou illégale. La commission note avec regret que l’avant-projet d’amendement conserve ces dispositions et prie donc à nouveau le gouvernement d’abroger les articles 39 et 41 et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce sujet. La commission note cependant avec intérêt que l’article 64 de la loi, qui comportait des restrictions concernant l’encaissement de fonds provenant de l’étranger, sera abrogé en vertu de l’avant-projet d’amendement.

La commission avait précédemment prié le gouvernement de restreindre les pouvoirs des autorités publiques en ce qui concerne les inspections de la comptabilité, des livres et autres documents des syndicats en modifiant les articles 45, 51, 52 et 53 de la TUEOA. Elle note que l’avant-projet d’amendement propose l’abrogation de l’article 53 (prévoyant la vérification des listes de membres de tout syndicat), mais non celle des articles 45, 51 et 52 prévoyant des inspections par le greffier «en toute circonstance raisonnable» et par le ministre «lorsque [celui-ci] l’estime nécessaire dans l’intérêt public». Elle prie donc à nouveau le gouvernement de restreindre les pouvoirs des autorités publiques en la matière.

3. La commission rappelle qu’elle avait précédemment formulé des commentaires à propos de la disposition de la loi sur les conflits du travail qui confère au ministre le pouvoir de saisir le tribunal du travail d’un conflit syndical lorsqu’un tel conflit «met en péril ou risque de mettre en péril les conditions essentielles d’existence ou de subsistance du peuple du Botswana» et avait prié le gouvernement de supprimer la mention de «subsistance» qu’elle considérait comme excessive par rapport à la notion de services essentiels au sens strict du terme. La commission note que l’article 14 1) b) du projet de loi sur les conflits du travail conserve cette disposition et prie donc à nouveau le gouvernement de supprimer la mention de «subsistance»à l’article 14 1) b) de la loi.

Articles 5 et 6. Droit de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note avec intérêt que les articles 47 et 63 de la TUEOA à propos desquels elle avait formulé des commentaires, qui prévoyaient que les syndicats devaient obtenir l’autorisation préalable du ministre avant de constituer une fédération ou de s’affilier à un organisme hors du Botswana, doivent être abrogés en vertu de l’avant-projet d’amendement.

La commission veut croire que les points susmentionnés seront reflétés dans la nouvelle législation et prie le gouvernement de lui transmettre les textes législatifs en question dès qu’ils auront été adoptés.