Demande directe (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Bolivie (Etat plurinational de) (Ratification: 1991)

1. En 2004, la commission avait pris note du rapport détaillé du gouvernement reçu au mois de novembre et, en raison de la date tardive, n’en avait analysé que quelques aspects. Dans la présente demande directe, elle examine les questions restées en suspens.

Politique générale

2. Article 1 de la convention. La commission note qu’il existe en Bolivie 36 peuples indigènes et autochtones groupés en deux organisations: la Confédération des peuples indigènes de Bolivie (CIDOB), qui regroupe les peuples de la zone orientale du pays, et le Conseil national de Ayllus y Marcas del Qollasuyo (CONAMAQ), qui regroupe les peuples autochtones de l’ouest de la Bolivie (zone andine et hautes vallées). Pour la première fois en Bolivie, le recensement national de la population de 2001 comportait une question relative à l’identité ethnique et, selon les données recueillies, 61,8 pour cent de la population bolivienne s’identifie à une nation indigène ou autochtone. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer de quelle manière s’effectue cette reconnaissance légale de l’identité, notamment s’il existe des procédures ou des systèmes d’enregistrement qui permettent aux peuples en question de bénéficier de la protection prévue par la convention. Le gouvernement indique que, même s’il existe une population minoritaire de personnes d’ascendance africaine qui a donné lieu à un important métissage avec des personnes des groupes autochtones ou indigènes, surtout aymaras, cette minorité n’est pas incluse dans la catégorie des groupes indigènes ou autochtones. La commission considère que si un groupe conserve les caractéristiques visées aux alinéas a) ou b) du paragraphe 1 de l’article 1 de la convention et que ses membres s’identifient eux-mêmes à des peuples indigènes ou tribaux, ce groupe doit être couvert par la convention.

3. Articles 2 et 33. Politique coordonnée et systématique. La commission note que, selon le rapport, dans un contexte de forte dispersion du soutien au développement indigène, un cadre centré sur les aspects fondamentaux du développement et sur la démocratisation ethnique du pays a pu être défini. En 2003, il a été créé un ministère sans portefeuille chargé des questions indigènes et des peuples autochtones (MAIPO), animé par un vice-ministre de la Politique et de la Gestion des terres basses et un vice-ministre de la Politique et de la Gestion des terres hautes. Il s’agit là des instances nationales de direction des questions indigènes dans le pays, dont la responsabilité est de formuler et mettre en œuvre des normes, des politiques, des programmes et des projets concernant les peuples indigènes, même si d’autres ministères comme celui des Mines et des Hydrocarbures s’occupent de projets qui concernent aussi les indigènes.

4. Le gouvernement déclare que, pour faciliter la participation des indigènes, il a été créé un Conseil consultatif des peuples indigènes et autochtones de Bolivie, comprenant six représentants gouvernementaux et six représentants des organisations indigènes. Ce conseil fonctionne de manière régulière, notamment grâce à la rotation constante du personnel des institutions étatiques et des représentants des organisations indigènes. Le gouvernement estime cependant qu’il serait prioritaire de consolider et réactiver cette organisme. La commission fait valoir qu’aux termes de l’article 2 de la convention, une action coordonnée et systématique, en vue de protéger les droits des peuples indigènes est indispensable. Tout en étant consciente des problèmes institutionnels que connaît le pays, la commission se déclare préoccupée par le fonctionnement irrégulier des mécanismes de participation et de consultation. L’instauration d’un dialogue permanent à tous les niveaux, comme le prévoit la convention, contribuerait à éviter les conflits et à bâtir un modèle de développement inclusif. Le problème fondamental de l’application de la convention ne tient pas tant à l’absence de législation qu’aux difficultés d’application. La commission prie instamment le gouvernement de faire tout ce qui est en son pouvoir pour assurer la coordination des programmes en cours avec la participation des peuples indigènes dans toutes les phases de leur réalisation, de la planification jusqu’à l’évaluation de ces programmes, conformément à ce que prévoient les articles 2, paragraphe 1, et 33, paragraphe 2 a) et b), de la convention.

5. Discrimination. Le gouvernement indique que les pratiques d’exclusion et de discrimination continuent d’altérer les mesures de politiques publiques (absence de clarté et de précision, surtout pour ce qui est de promouvoir un développement économique équitable), dans l’élaboration des lois et leur application, ce qui l’avait conduit à demander l’assistance technique du Bureau. La commission espère que le Bureau fournira l’assistance technique demandée, ce qui pourrait contribuer de manière efficace à résoudre les problèmes de discrimination évoqués par le gouvernement.

6. Article 4. Mesures spéciales. La commission note que, selon le rapport du gouvernement, depuis les modifications apportées en 1995 à la Constitution, de nouvelles perspectives ont été ouvertes pour remédier à la situation d’exclusion dans laquelle se trouvent traditionnellement les peuples indigènes. Le gouvernement évoque, entre autres mesures spéciales, la création des districts municipaux indigènes (DMI) dont la consolidation s’est heurtée à des difficultés telles que la discontinuité territoriale des territoires indigènes; la double frontière entre subdivisions politiques de l’Etat et territoires indigènes, qui a généré des fractures territoriales; l’attribution des terres communautaires d’origine, qui ne coïncide pas toujours avec la délimitation des communes et génère une incompatibilité entre propriété publique, propriété privée et propriété communale, et la création de municipalités sans considération de leur viabilité, dans un contexte de distribution centraliste des ressources. La commission espère que le gouvernement étudiera les solutions possibles à cette situation, avec la participation des peuples intéressés et qu’il la tiendra au courant de cette question.

7. Article 5. Valeurs propres aux peuples indigènes. La commission note que, pour la première fois, le peuple Aymara bénéficie de la reconnaissance de ses pratiques religieuses dans le cadre du règlement des cultes, à travers la dénomination de Religiosité millénaire indigène de Amautas Kurmi-A. En réponse à la précédente demande directe, le gouvernement indique que le contrôle des sectes entre les peuples indigènes s’effectue sur la base du règlement précité, qui instaure l’obligation des associations religieuses de respecter le caractère multiethnique et pluriculturel de la nation. La commission saurait gré au gouvernement de la tenir informée d’éventuels conflits de caractère religieux qui pourraient se manifester avec la présence desdites sectes.

Consultation et participation

8. Article 6. La commission note que, dans les terres basses, la consultation des peuples indigènes s’effectue à travers leurs organisations et en utilisant divers mécanismes regroupés sous la CIDOB. Prière de rendre compte des consultations menées sur la période couverte par le prochain rapport avec les populations indigènes des terres basses, et des mécanismes utilisés pour la consultation des peuples indigènes des terres hautes. La commission note que le règlement des débats de la Chambre des députés fait obligation aux commissions du Congrès de mener en audience publique les consultations avec les catégories de populations directement intéressées. Prière d’indiquer quelles consultations ont effectivement eu lieu avec les peuples indigènes en application de ce règlement. En 2004, la commission avait noté que le gouvernement faisait état d’un projet de décret suprême portant «consultation et participation des peuples indigènes autochtones - convention n^o 169 de l’OIT». La commission souligne la nécessité d’une procédure adéquate de consultation, qui constitue le mécanisme fondamental prévu par la convention pour prévenir et résoudre des conflits d’intérêt éventuels grâce au dialogue et à la participation. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur l’évolution du projet en question.

9. Article 7. La commission note également que, d’après le rapport, la loi n^o 2271 de 2004 sur les regroupements d’agglomérations garantit la reconnaissance et la participation des groupes et peuples indigènes dans les processus électoraux à caractère municipal, national et constitutionnel et, à travers l’appui de leurs partis en 2002, 19 députés indigènes ont été élus. La commission saurait gré au gouvernement de continuer de fournir des informations à cet égard.

10. Etudes d’impact. La commission note qu’une étude d’impact a été menée sur les investissements dans les infrastructures de production ou autres dans les zones indigènes ou districts municipaux indigènes. Il existe un grand vide dans ce domaine étant donnée que les procédures concernant les terres communautaires d’origine sont relativement récentes et que les districts municipaux indigènes (DMI) n’ont pas encore accédé à une réelle déconcentration administrative et économique. La commission saurait gré au gouvernement de la tenir informée des progrès obtenus et des difficultés rencontrées sur ce plan. S’agissant des projets de gestion des ressources forestières et hydrocarbures, la commission prend note des informations données par le gouvernement et renvoie à son observation de 2005.

Justice

11. Articles 8 à 10. La commission note que l’article 171 de la Constitution reconnaît la justice communautaire et que l’article 28 du Code de procédure pénale prévoit l’extinction de l’action pénale lorsqu’un délit commis à l’intérieur d’une communauté est résolu conformément au droit coutumier indigène, dès lors que la solution n’est pas contraire aux droits fondamentaux et garanties fondamentales établies par la Constitution. La commission saurait gré au gouvernement de faire connaître les cas dans lesquels cette disposition aurait été appliquée. Elle note que le Défenseur du Peuple a contribué à faciliter l’accès à la justice aux membres des peuples indigènes. La commission saurait gré au gouvernement de la tenir informée de l’évolution dans ce domaine. Elle prend note avec intérêt du sous-programme de formation de techniciens supérieurs en justice communautaire, à la Paz, et souhaiterait des informations à ce sujet.

12. Article 11. Travail forcé. En 2004, la commission avait pris note du fait que le gouvernement s’employait, en concertation étroite avec le Bureau, à mener des actions efficaces pour éradiquer le travail forcé dont sont victimes en grande partie des membres des peuples indigènes. Elle prend note du document intitulé «Enganche y Servidumbre por deudas en Bolivia» (Réquisition et servitude pour dettes en Bolivie) établi par le Programme de promotion de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail. Cette étude chiffre à 21 000 le nombre de travailleurs qui ne sont pas libres, étant astreints, à des degrés divers d’intensité, à un travail forcé. L’une des recommandations sur lesquelles se conclue cette étude est la ratification de la convention (nº 29) sur le travail forcé, 1930. La commission note avec intérêt que la Bolivie a ratifié cette convention le 5 mai 2005. Pour cette raison, l’examen de cette question se poursuivra dans le cadre des rapports sur l’application de la convention n^o 29, même si certains aspects concernant spécifiquement les peuples indigènes pourront continuer à être examinés dans le cadre de la convention n^o 169.

Terres

13. Il est souligné dans le rapport que le système de tenure de la terre a été réformé, avec l’imposition de la propriété individuelle suivant le modèle du droit civil européen. Dans la réalité, il existe deux situations concernant les peuples indigènes et leurs terres: 1) les communautés qui, durant la conquête, ont fourni de la main-d’œuvre pour l’exploitation minière et ont perdu leurs terres; 2) les communautés qui, ayant bénéficié ce de que l’on a appelé le «pacte colonial», sont parvenues à préserver leurs structures et conceptions, selon lesquelles la propriété des terres revient à la collectivité et l’usufruit à la famille. Selon la loi n^o 1715 du Service national de la réforme agraire, les divers types de propriété des terres sont les suivants: «solar campesino», petite propriété, moyenne propriété, établissement d’élevage, terres communautaires d’origine et terres communautaires ou communales. Les deux premières et les deux dernières catégories ont cours chez les peuples indigènes. La législation distingue deux formes de propriété collective: les terres communautaires d’origine et la propriété communautaire.

14. Procédures. La commission note que la loi n^o 1715 instaure la participation de l’Institut national de la réforme agraire (INRA) et du MAIPO dans le cadastrage et la réattribution des terres et que, jusqu’en 2003, l’INRA avait traité 159 demandes à la suite desquelles il avait délivré 27 titres. La population bolivienne étant majoritairement indigène, la surface totale des terres demandées par les organisations indigènes s’élève à 34 millions d’hectares. La commission, rappelant les questions traitées dans la réclamation de la COB à propos de l’octroi de concessions forestières sur des terres indigènes, réitère la nécessité de résoudre cette situation et prie le gouvernement de faire connaître les procédures et les mesures effectivement mises en œuvre pour cela et éviter que de telles situations se reproduisent.

15. Peuples nomades et itinérants. Dans sa demande directe précédente, la commission avait demandé des informations sur les mesures prises pour garantir le droit des peuples concernés d’utiliser les terres qu’ils n’occupent pas exclusivement mais auxquelles ils ont toujours eu traditionnellement accès pour leurs activités traditionnelles et de subsistance. La commission note que, selon le rapport du gouvernement, il existe certains peuples qui associent des pratiques nomades et des pratiques sédentaires, comme le peuple Ayoreo, qui effectue des migrations cycliques, les peuples Uru, Uro Murato et Puquina, qui viennent périodiquement sur les terres aymaras, le peuple Tsimane, les communautés du peuple Leco, dont les droits de séjour et d’utilisation sont subordonnés à la tolérance des occupants permanents. La commission prie le gouvernement d’envisager des dispositions propres à donner une expression dans la législation aux droits dont ces peuples dépendent pour leur survie.

16. Ressources naturelles. Se référant aux paragraphes précédents, la commission rappelle que l’article 15 prévoit la consultation des peuples intéressés même lorsque les ressources naturelles sont propriété de l’Etat, dès lors que ces ressources se trouvent sur des terres indigènes telles que définies à l’article 13 de la convention. De plus, les peuples indigènes ont le droit, dans la mesure du possible, de participer aux avantages découlant de ces activités de mise en valeur des ressources naturelles. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer: a) selon quelles modalités les communautés indigènes participent aux avantages découlant de l’exploitation des ressources naturelles du sous-sol de leur terre traditionnelle; et b) selon quelles modalités ces communautés sont indemnisées par les dommages causés par ces activités.

17. Article 20. Recrutement et conditions d’emploi. La commission note également que la loi sur l’INRA inclut les travailleurs salariés de l’agriculture dans le champ d’application de la loi générale sur le travail mais que, étant donné que le règlement concernant ces travailleurs, presque tous indigènes, n’a pas été approuvé, ceux-ci ne bénéficient pas en réalité de la protection prévue par cette loi. Cependant, un projet concernant le travail agricole salarié ferait actuellement l’objet d’une concertation tripartite. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures législatives adéquates pour garantir la protection prévue par la législation aux travailleurs indigènes et elle saurait gré au gouvernement de la tenir informée de l’évolution de la situation à cet égard.

18. Articles 21 à 23. Formation. La commission prend note de la création, en 2001, de l’Université publique d’El Alto, région à population majoritairement Aymara, ainsi que des efforts de diversification de la formation et de consolidation du niveau pédagogique et administratif des institutions supérieures d’éducation interculturelle bilingues, des projets menés spécifiquement en Amazonie pour former des pédagogues destinés aux communautés indigènes et pour le tourisme ethnique et écologique, l’artisanat et la protection de la flore et de la faune. Elle saurait gré au gouvernement de fournir de plus amples informations sur l’application de l’article 22, paragraphe 3, in fine, aux termes duquel les peuples indigènes doivent assumer progressivement la responsabilité de l’organisation et du fonctionnement des programmes spéciaux de formation dont il est question au paragraphe 2 de l’article 22.

19. Articles 24 et 25. Sécurité sociale et santé. Selon le rapport du gouvernement, il existe 38 peuples indigènes, dont 80 pour cent des membres n’ont pas de centres de santé. L’assurance santé de base pour les indigènes, qui avait été instituée en 2001, n’avait pas été mise en œuvre. Elle a été remplacée par l’assurance universelle pour la maternité et l’enfance (SUMI). Ce système garantit des soins médicaux gratuits aux femmes enceintes et aux enfants jusqu’à l’âge de cinq ans mais, dans la pratique, le système de sécurité sociale de courte durée ne s’étend pas aux indigènes, à moins que ceux-ci n’aient le statut de travailleur salarié. D’après une récente étude de la Banque mondiale (Peuples indigènes, pauvreté et développement humain en Amérique latine: 1994-2004) la couverture de santé en Bolivie est de 19 pour cent et celle des indigènes est de 12 pour cent. La commission se déclare préoccupée par cette situation et prie le gouvernement de faire tout ce qui est en son pouvoir pour développer la couverture de santé des peuples indigènes, en les organisant dans la mesure du possible au niveau communautaire, et de la tenir informée des progrès et des difficultés éventuelles.

20. La commission note que des accords ont été conclu entre les peuples affiliés à la CIDOB et le ministère de la Santé en vue de faciliter l’accès à la médecine indigène traditionnelle. Le Conseil national indigène de la santé fonctionne dans les régions affiliées à la CIDOB. La résolution ministérielle n^o 0496 du 9 octobre 2001, a pour objet de favoriser l’intégration des pratiques coutumières en matière d’accouchement dans les établissements hospitaliers. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la mesure dans laquelle cette disposition est appliquée et sur le fonctionnement dans la pratique du Conseil national indigène de la santé ou de toute autre instance de coopération avec les peuples indigènes pour les services de santé visés au paragraphe 2 de l’article 25 de la convention.

21. Articles 26 à 28. Education. Le gouvernement fait état des avancées en matière de conception et d’élaboration des programmes et matériels d’enseignement. De plus, des conseils pédagogiques des peuples autochtones sont en voie de création et certains fonctionnent déjà dans les terres hautes, avec les Conseils Aymara et Quechua et dans les terres basses avec les Conseils amazoniens multiethniques. Prière de fournir des informations sur le fonctionnement dans la pratique desdits conseils.

22. D’après le rapport susvisé de la Banque mondiale, les résultats des tests standards effectués dans les écoles classent les enfants indigènes à un niveau se situant 12 pour cent en-deçà de celui des autres enfants. Selon cette étude, la progression moyenne par année de scolarité est moins importante chez les enfants indigènes que chez les autres. La commission prie le gouvernement d’assurer des études de qualité égale pour les enfants indigènes et de la tenir informée à ce sujet.

23. Article 32. Contrats de coopération à travers les frontières. La commission note que, selon le rapport, le gouvernement a lancé, dans la zone des hauts plateaux, plusieurs initiatives tendant à établir des liens dans les différents domaines de développement entre les peuples Aymaras de Bolivie, du Pérou et du Chili et cette initiative prévoit dans une deuxième étape d’associer des représentations des peuples indigènes. Prière de fournir des informations sur les suites de cette initiative.

Partie VIII du formulaire de rapport. Considérant que la convention constitue essentiellement un instrument qui favorise le dialogue et la participation, la commission rappelle au gouvernement qu’aux termes de ce point du formulaire de rapport, approuvé par le Conseil d’administration du BIT, «même si cela n’est pas une condition indispensable, il serait opportun que le gouvernement consulte les organisations des peuples indigènes et tribaux du pays, à travers leurs institutions traditionnelles, s’il en existe, sur les mesures prises pour donner effet à la présente convention, de même que lors de l’établissement des rapports relatifs à son application». La commission note que le rapport a été établi par le ministère du Travail et, ayant noté que le MAIPO est l’organisme compétent en matière indigène, elle saurait gré au gouvernement de faire savoir si cet organe ou le Conseil consultatif des peuples indigènes et autochtones de Bolivie ont participé à l’élaboration du rapport et doivent participer à celle du prochain. La commission invite également le gouvernement à étudier la possibilité de consulter les principales organisations indigènes mentionnées en vue de l’élaboration du prochain rapport.