Demande directe (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Guatemala (Ratification: 1996)

1. Article 1 de la convention. La commission note que, d’après le recensement de la population maya et rurale que mentionne le rapport du gouvernement, 39 pour cent de la population se considèrent comme maya. Prière d’indiquer le nombre total de personnes couvertes par la convention au Guatemala, en tenant compte du fait que, d’après les informations communiquées par la Commission présidentielle contre la discrimination et le racisme au Guatemala (CODISRA) (annexe 5 du rapport), les indigènes représentent actuellement plus de la moitié de la population totale du Guatemala, soit environ 6 millions de personnes. D’après l’accord sur l’identité et les droits des peuples indigènes, ces populations comptent des Mayas, des descendants d’Africains (notamment des Garífunas) et des Xinkas.

2. Articles 2 et 33. La commission note qu’en mars 2005 un Conseil indigène (CAI) a été mis sur pied afin de permettre aux dirigeants de groupes ethniques de conseiller le gouvernement. Prière de communiquer des informations sur les activités menées par le CAI et sur les effets qu’auront eus ces activités pendant la période couverte par le prochain rapport. La commission prend note des informations sur les activités de la CODISRA et du Fonds indigène guatémaltèque (FONDIGUA). Elle saurait gré au gouvernement d’indiquer s’il existe un organe directeur chargé de suivre l’application générale de la convention ou un mécanisme permettant de coordonner l’action des instances concernées. A cet égard, prière d’indiquer comment les programmes existants sont coordonnés et comment les peuples indigènes sont associés à ces programmes, depuis la planification jusqu’à l’évaluation, conformément aux articles 2, paragraphe 1, et 33, paragraphe 2 a) et b), de la convention.

3. Article 3. Absence de discrimination. La commission prend note des activités mises en œuvre par la Commission présidentielle chargée de coordonner la politique gouvernementale en matière de droits de l’homme (COPREDEH) et du plan stratégique 2005-2025 de la CODISRA. Elle note que, d’après le plan, même si la population indigène est la plus importante du pays, elle n’a pas la possibilité d’orienter les politiques et les mesures gouvernementales dans un sens qui lui soit favorable; au contraire, elle est victime de discrimination raciale en raison de relations de production qui datent de l’époque coloniale et qui se retrouvent dans chaque institution de l’Etat. La commission sait gré au gouvernement de reconnaître le problème sans détour, car l’évaluation objective du problème permet d’élaborer des politiques et des programmes appropriés pour supprimer la discrimination. A cet égard, elle prend note des plans d’action annuels et du plan 2005-2010 et prie le gouvernement de transmettre des informations sur l’application et les effets de ces plans, notamment du plan d’action n^o 1 sur le suivi des politiques publiques, qui vise notamment à accroître la responsabilité sociale des entreprises privées pour que les relations de production soient exemptes de discrimination et de racisme.

4. Article 4. Se référant à sa précédente demande directe sur la régularisation des indigènes sans papiers, la commission note qu’un conseil n’a été assuré que pour quatre personnes, et que le Défenseur des femmes indigènes (DEMI) a souhaité que soit réactivée la loi sur les pièces d’identité. Prière de continuer à transmettre des informations sur le nombre d’indigènes qui auront été régularisés au cours de la période couverte par le prochain rapport.

5. Article 6. La commission renvoie à son observation et relève que les informations concernant le premier Forum national sur l’industrie minière ne contiennent pas les remarques finales des onze organismes qui ont œuvré pour sa tenue, ni les dix principales conclusions auxquelles le gouvernement se réfère. Prière de communiquer des informations sur le contenu de ces réflexions et conclusions et sur la suite qui leur est donnée. La commission se réfère aux commentaires formulés dans son observation concernant la demande d’assistance technique adressée au Bureau par le gouvernement en vue d’instaurer un cadre législatif sur les consultations; elle espère que, avec l’assistance technique du Bureau et en consultation avec les peuples indigènes, le gouvernement réalisera des progrès en vue d’élaborer une législation qui donne effet à cet article de la convention, et qu’il sera en mesure de lui communiquer, dans son prochain rapport, des informations sur ce point.

6. Article 7. Participation. La commission prend note de toutes les informations transmises par le gouvernement et renvoie à son observation. Elle prend note avec intérêt de l’accord n^o 402-2004 du ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles qui porte création d’une unité des peuples maya, garífuna et xinca chargée de l’environnement et des ressources naturelles; elle relève que les considérants de l’accord mentionnent les articles 4, 7 et 15 de la convention. Aux termes de l’article 5 g) de l’accord, l’unité encourage et facilite l’organisation, la participation et la consultation effective des peuples indigènes en matière de gestion et d’exploitation durable de l’environnement et des ressources naturelles. Aux termes de l’article 5 l), l’unité réglemente les questions intéressant les peuples maya, garífuna et xinca en matière d’environnement et de ressources naturelles. Prière de transmettre des informations détaillées sur les activités menées par l’unité en application des alinéas g) et l) de l’article 5.

7. Justice. La commission prend note avec intérêt des différentes mesures adoptées pour mettre en œuvre les dispositions pertinentes de la convention. Elle prend note d’une publication où sont recensées 24 décisions de justice fondées sur le droit indigène et conformes à la convention. Elle relève que le Bureau des avocats d’office en matière pénale a créé une structure au sein de la section de défense des intérêts indigènes et qu’à ce jour elle compte 10 bureaux régionaux. Le Bureau des avocats d’office s’efforce de mettre en œuvre la convention et encourage l’instauration du pluralisme juridique au Guatemala en vue d’établir des liens entre le système juridique indigène et le système juridique dominant. Avec le concours du Programme des Nations Unies pour le développement, des formations et des diplômes relatifs à la convention ont été créés à l’intention des officiers de justice (juges, procureurs et avocats d’office). La Cour suprême de justice a encouragé la mise en place du diplôme «Droit indigène et application de la convention n^o 169 de l’OIT dans le cadre de la législation en vigueur» dans huit départements. La commission estime qu’il faut saluer les initiatives menées par le gouvernement en matière de justice, qu’elles contribuent à lutter contre la discrimination et qu’elles peuvent constituer des exemples de bonnes pratiques pour d’autres pays. Elle saurait gré au gouvernement de continuer à transmettre des informations complètes sur les progrès réalisés et sur les difficultés rencontrées pour appliquer les dispositions pertinentes de la convention.

8. Terres. La commission prend note des activités du Fonds pour les terres (FONTIERRA), institution chargée de définir et de mettre en œuvre une politique publique concernant l’accès à la terre. Elle note aussi que le Secrétariat des affaires agraires de la présidence de la République (CONTIERRA) a pour objectif de créer une juridiction agraire et de former les juges. Actuellement, cet organisme assure le suivi de 2 000 conflits fonciers répartis en quatre catégories: occupations, conflits de droits, conflits de limites territoriales entre municipalités et régularisation de l’occupation des terres. La création d’un bureau d’enregistrement des informations cadastrales (RIC) prévue par le décret d’application n^o 41-2005 est une autre mesure importante envisagée dans les accords de paix pour régler les problèmes de possession de terres et établir la propriété avec certitude. Ce bureau tiendra à jour le cadastre national et élaborera des politiques cadastrales. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les peuples indigènes ont été consultés à propos de cette loi et s’ils estiment qu’elle prend en considération leurs problèmes d’accès à la terre. Elle note que, d’après les indications données par le gouvernement dans son rapport, le conseil de direction du bureau ne semble comprendre aucun représentant des peuples indigènes. Comme le bureau est censé jouer un rôle clé dans le règlement des conflits fonciers, la commission invite le gouvernement à s’intéresser aux moyens de faire siéger des représentants des peuples indigènes à ce conseil et le prie de la tenir informée sur ce point. Elle lui saurait gré d’indiquer comment les peuples indigènes qui n’ont aucun titre de propriété pour des terres qu’ils occupent traditionnellement peuvent exercer leurs droits et d’expliquer comment le bureau d’enregistrement des informations cadastrales traite ces questions.

9. Se référant à sa précédente demande directe concernant les activités de l’Unité présidentielle de règlement des conflits (UPRECO), la commission note que, ces dernières années, cette unité est intervenue dans divers domaines, notamment dans le domaine foncier et dans celui des ressources en eau. Elle prend également note des informations concernant la Commission paritaire sur les droits fonciers des peuples indigènes (COPART). Elle saurait gré au gouvernement d’indiquer comment les activités du FONTIERRA, du CONTIERRA, du RIC, de l’UPRECO et de la COPART sont coordonnées, et de mentionner tout autre organisme chargé des questions foncières dont les activités permettent d’appliquer les articles 13 et 14 de la convention. De plus, la commission saurait gré au gouvernement d’indiquer brièvement les dispositions qui donnent effet à ces articles de la convention, notamment pour identifier les terres que les peuples occupent traditionnellement et pour instituer des procédures adéquates (article 14, paragraphes 2 et 3, de la convention), en précisant comment ces dispositions s’appliquent en pratique. Enfin, elle le prie d’évaluer les résultats obtenus, les progrès réalisés et les difficultés rencontrées.

10. Article 20. Recrutement et conditions d’emploi. La commission note que le Département des migrations du travail du ministère du Travail prend des mesures d’ordre, de protection et d’enregistrement pour assurer l’application des dispositions de la convention aux travailleurs indigènes saisonniers employés dans le sud du Mexique, parfois de façon illégale. Les mesures spéciales de protection visent notamment: 1) à recenser les recruteurs. Des listes actualisées sont dressées à l’intention des autorités concernées (services des migrations et consulats guatémaltèques à la frontière). Elles seront remises au groupe ad hoc sur les travailleurs migrants guatémaltèques lorsqu’il se réunira (ce groupe est composé de membres mexicains et guatémaltèques); 2) à instaurer un dialogue avec les employeurs mexicains. Une réunion a eu lieu avec des membres de l’Union agricole régionale des producteurs de café Tacaná. Lors de cette réunion, les employeurs mexicains ont exprimé le souhait de recruter les employés au Guatemala même, et le ministère du Travail a indiqué qu’il fallait procéder à l’enregistrement de ces travailleurs dans les bureaux locaux frontaliers. En juillet 2005, une autre réunion était prévue avec les producteurs de café mais également de mangues, de bananes, etc.; 3) à renforcer les procédures de régularisation. Trois formulaires différents sont utilisés pour: i) les travailleurs, ii) les femmes et les adolescents migrants, et iii) les enfants qui accompagnent leurs parents. La commission prend note avec intérêt des informations détaillées communiquées par le gouvernement. Elle le prie de continuer à transmettre des informations sur l’évolution de la situation et d’indiquer le nombre approximatif de travailleurs indigènes guatémaltèques au Mexique en précisant combien d’entre eux se trouvent en situation régulière. Elle prend note des programmes élaborés par le Fonds d’investissement social et relève qu’il existe plusieurs organismes publics. Enfin, elle note que des progrès ont été faits en vue de décentraliser les inspections du travail à l’échelle des régions et que les services d’inspection mènent des activités en langues indigènes. Prière de communiquer des informations sur les principales difficultés rencontrées pour appliquer cet article aux travailleurs indigènes.

11. Articles 21 à 23. Formation professionnelle. La commission note que, le 12 février 2004, le gouvernement a passé un accord avec le Bureau international du Travail à propos du projet «Educación para el trabajo, empleo y derechos de los pueblos indígenas» (ETEDPI) (Education pour le travail, l’emploi et les droits des peuples indigènes). Elle note que, pour élaborer cet accord, des activités ont été menées dans les communautés où sont exécutés des projets complets en matière de tourisme et de conservation des ressources, et que des progrès ont été réalisés en vue de développer un tourisme communautaire. Prière de continuer à transmettre des informations sur les résultats du projet et d’autres projets exécutés en application de ces articles.

12. Sécurité sociale et santé. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, l’Institut guatémaltèque de sécurité sociale se fonde sur l’article 100 de la Constitution qui garantit le droit à la sécurité sociale, sans distinction de race, d’opinion ou de statut économique, à toute personne qui travaille pour un employeur inscrit formellement à la sécurité sociale. Par ailleurs, la commission note que, d’après le rapport de la Banque mondiale intitulé «Pueblos indígenas, probreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004», 18 pour cent de la population non indigène bénéficient d’une couverture santé au Guatemala; pour la population indigène, cette proportion est de 5 pour cent. Le gouvernement indique que le ministère de la Santé publique favorise une décentralisation des services de santé pour apporter des soins par le biais de méthodes simples, en s’appuyant sur les associations municipales et les promoteurs de santé. Prière d’indiquer toute mesure adoptée pour élargir la couverture santé des membres des peuples indigènes et d’en préciser les effets, en tenant compte du fait que, conformément à l’article 25, paragraphe 4, de la convention, la prestation des services de santé doit être coordonnée avec les autres mesures sociales, économiques et culturelles prises dans le pays.

13. La commission note que, d’après le rapport mentionné, parmi les peuples indigènes d’Amérique latine, les résultats médiocres en termes de développement humain s’expliquent surtout par la prévalence de la dénutrition. Elle note aussi que 58 pour cent des enfants indigènes guatémaltèques souffrent de retards de croissance; cette proportion est plus élevée que celle du Yémen ou du Bangladesh. Parmi les enfants non indigènes, cette proportion est presque deux fois moindre. Prière d’indiquer toutes les mesures adoptées avec la participation des peuples indigènes en vue de remédier d’urgence à cette situation.

14. La commission a pris connaissance du rapport du Médiateur pour les droits de l’homme au Guatemala qui concerne l’industrie minière et les droits de l’homme. Elle note avec préoccupation que, d’après le médiateur, la compagnie Montana-Glamis mène des activités de prospection minière et exploite des mines à ciel ouvert en utilisant du cyanure, ce qui peut polluer l’eau et l’environnement et expose la population à des risques. La commission prie le gouvernement de réaliser, avec la participation des peuples indigènes, les études nécessaires pour protéger la santé des peuples concernés et la salubrité de l’environnement.

15. Education. D’après le rapport de la Banque mondiale, c’est au Guatemala que les niveaux d’instruction des populations indigènes sont les plus bas: à la fin des années quatre-vingt-dix, la durée moyenne de scolarisation de ces populations était d’à peine 2,5 ans; pour la population non indigène, elle était de 5,7 ans. Le rapport indique toutefois que, s’ils sont bien conçus et exécutés, et s’ils font l’objet d’une évaluation rigoureuse, certains programmes peuvent avoir des résultats satisfaisants. Il indique par exemple que, dans le cadre du Programme national bilingue du Guatemala, les élèves des écoles bilingues affichent les taux de fréquentation scolaire et de réussite les plus élevés, et que leurs taux de redoublement et d’abandon sont plus bas. De plus, les élèves bilingues obtiennent de meilleurs résultats dans toutes les matières, y compris en espagnol. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles, en 2004, des cours d’alphabétisation ont été assurés dans 17 langues mayas et que, entre 1997 et 2005, 200 000 personnes de différents groupes ethniques ont été alphabétisées. Elle prend également note des initiatives menées pour développer l’enseignement bilingue et invite le gouvernement à les poursuivre afin d’allonger la scolarité et d’améliorer l’enseignement pour réduire les inégalités qui existent entre indigènes et non-indigènes en matière éducative. Prière de continuer à transmettre des informations sur ce point.

16. Article 32. Prière de communiquer des informations sur tout accord international conclu pour faciliter les contacts entre les peuples indigènes et tribaux de part et d’autre des frontières, notamment sur les accords passés avec le Mexique.

17. Partie VIII du formulaire de rapport. Estimant que la convention constitue essentiellement un instrument censé faciliter le dialogue et la participation, la commission tient à rappeler au gouvernement que, aux termes de cette partie du formulaire de rapport approuvé par le Conseil d’administration, «bien qu’une telle mesure ne soit pas obligatoire, il paraît utile que le gouvernement consulte les organisations des peuples indigènes et tribaux du pays, à travers leurs institutions traditionnelles lorsqu’elles existent, au sujet des mesures prises pour donner effet à la présente convention, et dans le cadre de l’élaboration des rapports sur son application». La commission saurait gré au gouvernement de l’informer s’il est prévu de mener ces consultations.