Observation (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Canada (Ratification: 1972)

La commission prend note du rapport du gouvernement. La commission prend note également des commentaires formulés par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) dans une communication datée du 19 juillet 2004 au sujet de plusieurs questions qui avaient fait l’objet d’observations antérieures de la commission, ainsi que de la réponse du gouvernement à leur sujet. La commission prend note aussi des conclusions et recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans des cas récents concernant le Canada (cas n^o 2277 (voir le 333^e rapport, paragr. 240-277 et le 337^e rapport, paragr. 347-360) et cas n^o 2305 (voir le 335^e rapport, paragr. 471-512)).

A. Article 2 de la convention. Droit syndical de certaines catégories de travailleurs. 1. Travailleurs de l’agriculture et de l’horticulture (Alberta, Ontario et Nouveau Brunswick). Dans son observation antérieure, la commission avait pris note des informations fournies par le représentant du gouvernement à la Commission de la Conférence en 2004 ainsi que de la discussion qui a suivi, concernant, notamment, l’exclusion du champ d’application de la législation sur les relations du travail des travailleurs de l’agriculture et de l’horticulture, qui sont privés d’une protection pleine et entière eu égard au droit d’organisation. La commission rappelle d’après ses commentaires antérieurs, que les travailleurs de l’agriculture et de l’horticulture dans les provinces de l’Alberta, de l’Ontario et du Nouveau Brunswick sont exclus du champ d’application de la législation sur les relations du travail et sont ainsi privés de la protection eu égard au droit syndical et à la négociation collective.

La commission note avec regret, d’après le rapport du gouvernement qu’il n’est pas prévu de réviser les législations de l’Alberta et du Nouveau Brunswick (le gouvernement de l’Alberta indique que cette question peut être traitée à l’occasion de la prochaine révision du Code des relations du travail et le gouvernement du Nouveau Brunswick maintient que le fait de limiter le champ d’application de la loi aux lieux de travail occupant cinq travailleurs agricoles et plus est juste et équitable). Quant à l’Ontario, la commission note, d’après le rapport du gouvernement, que la loi sur la protection des travailleurs agricoles, 2002, (AEPA), qui est entrée en vigueur en juin 2003, accorde aux travailleurs agricoles le droit de constituer des associations de travailleurs et d’adhérer à ces associations mais ne prévoit pas le droit à un système légal de négociations collectives et maintient l’exclusion des travailleurs agricoles de la législation généralement applicable (loi sur les relations du travail (LRA)); en avril 2004, les travailleurs de la «United Food and Commercial» ont présenté une requête devant les tribunaux contestant la constitutionalité de l’exclusion des travailleurs agricoles du champ d’application de la LRA et la restriction des droits de négociation collective prévue dans l’AEPA. La requête n’a pas encore été examinée.

La commission rappelle à nouveau qu’aux termes de la convention tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte (avec la seule exception possible des forces armées et de la police), bénéficient du droit syndical. Elle prend note aussi des conclusions de la Commission de la Conférence en juin 2004, rappelant la nécessité de modifier les textes législatifs dans différentes provinces en vue de garantir pleinement l’application de la convention par rapport au droit syndical dans l’agriculture qui connaît des restrictions depuis de nombreuses années. La commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, toutes mesures prises ou envisagées par les gouvernements de l’Ontario, de l’Alberta et du Nouveau Brunswick, en vue de modifier leur législation de manière à garantir le droit syndical des travailleurs agricoles.

2. Travailleurs domestiques, architectes, dentistes, géomètres, juristes et médecins (Ontario). La commission rappelle aussi, d’après ses commentaires antérieurs concernant l’Ontario, que d’autres catégories de travailleurs (travailleurs domestiques, architectes, dentistes, géomètres, juristes et médecins) sont exclus du champ d’application de la loi sur les relations du travail en vertu de l’article 13(a) de la loi sur les relations du travail dans sa teneur modifiée, 1995. La commission note avec regret que, selon le gouvernement de l’Ontario, aucune modification législative n’est prévue et que ces catégories de travailleurs ne bénéficient donc pas d’un système légal de négociation collective; la législation du travail, promulguée à l’origine à l’intention des établissements industriels ne convient pas toujours aux lieux de travail non industriels, tels que les logements privés ou les bureaux professionnels, dans lesquels les obligations en matière d’emploi peuvent ne pas être compatibles avec les modalités et les conditions d’emploi hautement formalistes. Soulignant qu’aux termes de la convention tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, bénéficient du droit syndical, la commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer toutes mesures prises ou envisagées par le gouvernement de l’Ontario en vue de modifier l’article 13(a) de la loi sur les relations du travail dans sa teneur modifiée, 1995, de manière à garantir le droit syndical à différentes catégories de travailleurs (travailleurs domestiques, architectes, dentistes, géomètres, juristes et médecins) qui sont exclus du champ d’application de la loi sur les relations du travail.

3. Infirmières praticiennes (Alberta). Par ailleurs, la commission prend note des conclusions et recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2277 (voir le 333^e rapport, paragr. 240-277 et le 337^e rapport, paragr. 347-360) selon lesquelles les infirmières praticiennes ont été privées du droit de constituer des organisations de leur choix et de s’affilier à de telles organisations en vertu de la loi portant modification des relations du travail (restructuration des autorités régionales de santé), ainsi que des commentaires de la CISL concernant cette question. La commission rappelle à nouveau que l’expression «sans distinction d’aucune sorte» utilisée à l’article 2 de la convention signifie que la liberté syndicale devrait être garantie sans discrimination d’aucune sorte. La commission, tout en prenant note de la recommandation formulée par le Comité de la liberté syndicale à ce propos, demande donc au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises ou envisagées par le gouvernement de l’Alberta en vue de modifier la loi portant modification des relations du travail (restructuration des autorités régionales de santé) de manière que les infirmières praticiennes recouvrent le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’affilier à de telles organisations.

4. Directeurs, directeurs-adjoints dans les établissements d’enseignement et les travailleurs participant à des activités communautaires (Ontario). Par ailleurs, la commission rappelle, en ce qui concerne l’Ontario, que ses commentaires antérieurs portaient sur la nécessité d’accorder aux directeurs et directeurs-adjoints dans les établissements d’enseignement ainsi qu’aux travailleurs participant à des activités communautaires le droit de se syndiquer, conformément aux conclusions et recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 1951 (325^e rapport, paragr. 197-215) et le cas n^o 1975 (316^e rapport, paragr. 229-274 et 321^e rapport, paragr. 103-118). La commission rappelle à ce propos les conclusions formulées par la Commission de la Conférence selon lesquelles les problèmes demeurent quant au droit des travailleurs du secteur éducatif de se syndiquer, dans plusieurs provinces, et notamment en Ontario.

La commission note avec regret que le gouvernement de l’Ontario indique qu’il n’a aucune nouvelle information à ajouter à ce sujet. La commission souligne à nouveau que tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier en vue de la protection et de la promotion de leurs droits et intérêts professionnels. La commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, toutes mesures prises ou envisagées par le gouvernement de l’Ontario pour modifier sa législation de manière à garantir aux directeurs et directeurs-adjoints dans les établissements d’enseignement ainsi qu’aux travailleurs participant à des activités communautaires, le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

5. Personnel de l’enseignement (Alberta). En ce qui concerne le droit syndical du personnel de l’enseignement à Alberta, la commission rappelle que ses commentaires antérieurs portaient sur la nécessité d’abroger les dispositions de la loi sur l’université qui habilitent le Conseil des gouverneurs à désigner les membres du personnel universitaire qui sont autorisés par la loi à constituer une association professionnelle et à y adhérer pour la défense de leurs intérêts. De l’avis de la commission, ces dispositions permettent aux désignations futures d’exclure les membres des facultés et le personnel non administratif ou de planification, de l’affiliation aux associations du personnel dont le but est de protéger et défendre les intérêts de ces catégories de travailleurs.

La commission note avec regret que, selon le gouvernement de l’Alberta, il n’est pas prévu de modifier cette législation mais que la question peut être réexaminée à l’occasion d’une prochaine révision de la législation du travail de l’Alberta. Le gouvernement attire à nouveau l’attention sur une décision antérieure de la Cour supérieure «Queen’s Bench» de l’Alberta qui a estimé que les articles concernant la désignation présents dans la loi sur les collèges, la loi sur les instituts techniques et la loi sur les universités, lesquels sont maintenant regroupés dans le cadre de la loi sur l’enseignement postsecondaire, sont conformes aux dispositions de la liberté syndicale de la Charte canadienne des droits et libertés.

La commission note à nouveau que les dispositions sur la désignation, qui ont été dernièrement regroupées dans le cadre de la loi sur l’enseignement postsecondaire, n’accordent pas les garanties adéquates contre de possibles restrictions au droit du personnel de l’université de se syndiquer. Elle demande donc à nouveau au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises ou envisagées par le gouvernement de l’Alberta en vue de garantir au personnel de l’université le droit de se syndiquer sans aucune exception.

B. Article 2. Monopole syndical établi par la loi (Ile-du-Prince-Edouard, Nouvelle-Ecosse et Ontario). La commission note, d’après les informations fournies par le représentant du gouvernement et la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de la Conférence en juin 2004, que de sérieux problèmes demeurent à l’Ile-du-Prince-Edouard, en Nouvelle-Ecosse et en Ontario en ce qui concerne la référence spécifique au syndicat reconnu en tant qu’agent de négociation dans la loi de ces provinces (Ile-du-Prince-Edouard, loi sur la fonction publique, 1983; Nouvelle-Ecosse, loi sur les professions de l’enseignement; Ontario, loi sur les professions de l’enseignement).

La commission note avec regret, d’après le rapport du gouvernement, qu’il n’est pas prévu de modifier la législation dans l’Ile-du-Prince-Edouard, en Nouvelle-Ecosse et en Ontario. La commission souligne à nouveau que, si elle considère comme compatible avec la convention un système où un seul agent de négociation peut être accrédité pour représenter les travailleurs à une négociation donnée et négocier en leur nom, elle estime en revanche qu’un monopole syndical instauré ou maintenu par la mention expresse dans la loi de l’organisation syndicale nommément désignée est contraire à la convention. La commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer toutes mesures prises ou envisagées par les gouvernements de l’Ile-du-Prince-Edouard, de la Nouvelle-Ecosse et de l’Ontario pour abroger leurs législations respectives par la désignation expresse de syndicats déterminés en tant qu’agents de négociation.

C. Article 3. Droit de grève des travailleurs dans le secteur de l’éducation. La commission rappelle, d’après ses commentaires antérieurs, que des problèmes demeurent dans plusieurs provinces au sujet du droit de grève des travailleurs dans le secteur de l’éducation (Colombie-Britannique, Manitoba et Ontario).

1. Colombie-Britannique. En ce qui concerne la Colombie-Britannique, la commission rappelle que ses commentaires antérieurs portaient sur la nécessité d’abroger les dispositions du projet de loi n^o 18 (modifiant les lois du travail et les lois sur l’amélioration des qualifications professionnelles) qui assimilent l’éducation à un service essentiel, et d’adopter des dispositions permettant aux travailleurs du secteur de l’éducation de jouir du droit de grève et d’exercer ce droit, et ce, conformément aux conclusions et aux recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2173 (voir 330^e rapport, paragr. 239-305).

La commission note avec regret, d’après le rapport du gouvernement, qu’aucun nouveau développement n’est à signaler à ce propos. La commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, toutes mesures prises ou envisagées par le gouvernement de Colombie-Britannique en vue de modifier la législation de manière que les services essentiels, dans lesquels les grèves peuvent faire l’objet de restrictions ou même être interdites, soient limitées aux services dont l’interruption risque de mettre en danger la vie, la sécurité personnelle ou la santé de la population et que les travailleurs dans le secteur de l’éducation, qui ne constitue pas un service essentiel au sens strict du terme, puissent jouir du droit de grève et exercer ce droit sans restrictions excessives.

La commission rappelle aussi que dans ses commentaires antérieurs concernant la Colombie-Britannique, elle avait demandé des informations sur le nouveau système de négociation collective du personnel d’appui dans certaines commissions scolaires après l’abrogation en juillet 2000 d’une loi qui avait servi à mettre fin à un différend collectif dans ces commissions. Un rapport devait être établi et le gouvernement a indiqué qu’il avait engagé un vaste dialogue sur cette question, lequel aurait pu s’étendre à des secteurs tels que la santé et le secteur public. La commission note, d’après le dernier rapport du gouvernement, que la révision du système de négociation collective du personnel d’appui n’a pas été achevée et que le rapport susmentionné n’a jamais été élaboré. La commission demande au gouvernement de la tenir informée de tout nouveau développement à l’avenir concernant le système de négociation collective et en particulier des règlements ou mécanismes de règlement des différends applicables au personnel d’appui des écoles ainsi qu’à l’égard du personnel de santé et du personnel public en Colombie-Britannique.

2. Manitoba. En ce qui concerne le Manitoba, la commission rappelle que ses commentaires antérieurs portaient sur la nécessité de modifier l’article 110(1) de la loi sur l’école publique qui interdit la grève aux enseignants. La commission note avec regret, d’après le rapport du gouvernement, qu’il n’est pas prévu à l’heure actuelle d’apporter des modifications à la loi sur l’école publique. La commission note à nouveau que les restrictions au droit de grève devraient se limiter aux fonctionnaires publics exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et aux services essentiels au sens strict du terme. Elle prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises ou envisagées par le gouvernement du Manitoba pour modifier sa législation de manière que les enseignants dans les écoles, qui ne fournissent pas de services essentiels au sens strict du terme et qui ne sont pas qualifiés de fonctionnaires publics exerçant l’autorité au nom de l’Etat, puissent exercer le droit de grève sans restrictions excessives.

3. Ontario. Par ailleurs, la commission rappelle, d’après ses commentaires antérieurs concernant l’Ontario, qu’elle avait souligné, conformément aux conclusions et recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2025 (320^e rapport, paragr. 374-414) la nécessité de modifier la législation, et en particulier le projet de loi n^o 22 et la loi de 1998 sur le retour à l’école, mettant fin à une grève légale d’enseignants, de manière que tous les enseignants puissent exercer le droit de grève. La commission prend également note des conclusions et recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2305 (335^e rapport, paragr. 471-512) selon lesquelles le gouvernement a adopté la loi de 2003 sur le retour à l’école (projet de loi n^o 28) laquelle est entrée en vigueur au début du mois de juin 2003, a mis fin à une grève du zèle légale d’une unité de négociation des enseignants du secteur élémentaire, a interdit toute grève ultérieure, a imposé une procédure de médiation/arbitrage et a élargi la définition du terme «grève», introduisant ainsi de nouvelles restrictions au droit de grève de tous les enseignants de l’Ontario. Déplorant que le gouvernement ait décidé, pour la troisième fois en quelques années (septembre 1998, novembre 2000 et juin 2003) d’adopter une loi de circonstance qui crée une situation où les établissements d’enseignement et les travailleurs de l’éducation ont un droit légal qui leur est cependant dénié dans la pratique dès qu’ils veulent l’exercer, le Comité de la liberté syndicale a demandé instamment au gouvernement d’envisager d’établir un système volontaire et efficace de prévention et de résolution des conflits du travail plutôt que d’avoir recours à des législations de retour au travail. Il a demandé aussi au gouvernement de veiller à ce que le recours à l’arbitrage pour le règlement des conflits se fasse sur une base volontaire et que cet arbitrage soit véritablement indépendant (335^e rapport, paragr. 505 et 512).

La commission note, d’après le rapport du gouvernement, que les enseignants et les commissions scolaires ont un droit général de grève. La loi de 1998 sur le retour à l’école a été introduite par le précédent gouvernement en vue de mettre fin aux grèves dans huit commissions scolaires. Le nouveau gouvernement de l’Ontario, élu en 2003, s’est engagé à créer un climat dans lequel les syndicats et les commissions scolaires peuvent négocier des conventions collectives qui leur sont mutuellement favorables. Pour la première fois dans l’histoire du secteur, 100 pour cent des 122 négociations engagées entre les commissions scolaires financées par les pouvoirs publics et leurs enseignants ont abouti à un règlement grâce à des accords de quatre ans, et aucune grève n’a été enregistrée sous ce gouvernement. Le ministère de l’Education indique qu’il a été en mesure de remplacer un environnement conflictuel entre le gouvernement et les enseignants par un climat de collaboration. Tout en prenant note de ces informations avec intérêt, la commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur les mesures prises ou envisagées par le gouvernement de l’Ontario en vue d’établir un système volontaire et efficace de prévention et de résolution des différends, basé sur le recours volontaire à un mécanisme d’arbitrage indépendant.

D. Article 3. Droit de certaines catégories de travailleurs du secteur de la santé de recourir à la grève (Alberta). La commission rappelle qu’en ce qui concerne l’Alberta elle avait demandé, dans ses commentaires antérieurs, des informations sur le fait de savoir si le personnel de cuisine, les brancardiers et les jardiniers employés dans le secteur hospitalier et qui, de l’avis de la commission, n’appartiennent pas à des services essentiels, sont visés par l’interdiction de la grève prévue dans la loi modifiant les relations du travail (restructuration des autorités régionales de la santé). La commission prend note par ailleurs des conclusions et recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2277, selon lesquelles, la loi modifiant les relations du travail (restructuration des autorités régionales de la santé) étend l’interdiction des grèves à tous les travailleurs relevant des autorités régionales de la santé, y compris aux différentes catégories d’ouvriers et de jardiniers (333^e rapport, paragr. 240-277). La commission prend note enfin des commentaires de la CISL selon lesquels la loi susmentionnée met un terme au droit des 10 pour cent restants des travailleurs de la santé en Alberta qui bénéficiaient encore de ce droit.

La commission note, d’après le rapport du gouvernement, que le gouvernement de l’Alberta réaffirme sa responsabilité d’assurer des services de santé financés et administrés par les pouvoirs publics avec comme priorités l’accès des patients à ces services et leur sécurité. Selon le gouvernement, l’interdiction des grèves à tous les travailleurs relevant des autorités régionales de la santé et des autres hôpitaux agréés reflète l’interdépendance et l’intégration croissantes de la prestation des soins de santé dans la province; refuser des services peut menacer la vie des citoyens de l’Alberta qui ont des besoins légitimes en matière de santé auxquels il faut répondre. Le gouvernement ajoute que certains travailleurs qui fournissent des services de santé en dehors des autorités régionales de la santé ou des hôpitaux agréés peuvent toujours avoir recours aux grèves, comme par exemple dans les services médicaux d’urgence des municipalités, certaines cliniques, institutions et laboratoires médicaux.

La commission note que, bien que les secteurs de la santé et des hôpitaux puissent être considérés comme des services essentiels au sens strict du terme, dans lesquels le droit de grève peut faire l’objet de restrictions ou même être interdit, certaines catégories de travailleurs dans ces services essentiels, telles que les ouvriers et les jardiniers, ne devraient pas être privées de leur droit de grève. La commission prie en conséquence le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes les mesures prises ou envisagées par le gouvernement de l’Alberta pour que ces travailleurs des secteurs de la santé et des hôpitaux qui ne fournissent pas de services essentiels, au sens strict du terme, ne soient pas privés du droit de grève.

E. Article 3. Arbitrage imposé à la demande de l’une des parties à l’expiration d’un délai de soixante jours suivant une grève (article 87.1(1) de la loi sur les relations de travail (Manitoba)). La commission rappelle que ses commentaires antérieurs portaient sur la nécessité de modifier l’article 87.1(1) de la loi sur les relations de travail permettant à une partie à un différend collectif de présenter une demande unilatérale au Conseil du travail afin de déclencher le processus de règlement du différend, lorsque la grève dépasse les soixante jours. La commission note, d’après le rapport du gouvernement, qu’en octobre 2004 le ministre du Travail et de l’Immigration a demandé à la Commission d’examen des questions du travail (LMRC) d’effectuer son deuxième examen biennal au sujet du fonctionnement des dispositions des articles 87.1 à 87.3 de la LRA. Les groupes travailleurs et employeurs de la LMRC, ayant consulté leurs sections locales, ont indiqué au ministre qu’il n’était pas nécessaire de modifier actuellement les articles en question de la LRA. A ce stade, le gouvernement continue à penser que des grèves de longue durée sont préjudiciables aux travailleurs, aux employeurs, aux syndicats et à l’intérêt public et que le mécanisme alternatif de règlement des différends établi par la LRA est raisonnable et justifiable. Depuis la promulgation de cette disposition, le nombre moyen de jours de travail perdus par mois en raison des grèves au Manitoba a été réduit de moitié.

Nonobstant les effets d’une interruption de travail prolongée, la commission estime que les grèves constituent un moyen essentiel dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir leurs intérêts économiques et sociaux; les dispositions permettant à l’une des parties de renvoyer un différend à l’arbitrage obligatoire, limitent considérablement les moyens dont disposent les syndicats pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres, ainsi que leur droit d’organiser leur activité et leur programme d’action et ne sont donc pas compatibles avec l’article 3 de la convention (voir l’étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 137, 148 et 153). La commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises ou envisagées par le gouvernement du Manitoba pour modifier la loi sur les relations de travail de manière que les sentences arbitrales ne puissent être imposées que dans les cas des services essentiels, au sens strict du terme, aux fonctionnaires publics exerçant l’autorité au nom de l’Etat ou sur la base de l’accord des deux parties.