Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Paraguay (Ratification: 1962)

La commission prend note du rapport du gouvernement. La commission prend également note des commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) datés du 10 août 2006 qui se réfèrent à des questions déjà soulevées par la commission.

Elle rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires concernant la non-conformité de diverses dispositions législatives avec la convention.

Article 2 de la convention. Exigence d’un nombre minimum de travailleurs trop élevé (300) pour constituer un syndicat de branche (art. 292 du Code du travail). La commission prend note des commentaires du gouvernement, selon lesquels la convention ne donne pas de chiffre estimatif et ne fixe aucune restriction à ce sujet et qu’il convient par conséquent de s’adapter à la réalité nationale, le nombre exigé étant proportionnel à la population du pays et à son taux d’industrialisation. De plus, le gouvernement fait observer qu’il s’agit d’une exigence souple dans la mesure où il est possible de constituer un syndicat de branche avec 30 travailleurs et un syndicat d’entreprise avec 20 travailleurs. La commission rappelle à ce propos que l’imposition d’un nombre minimal de membres pour pouvoir constituer une organisation n’est pas en soi incompatible avec la convention mais que le seuil devrait être fixé à un niveau raisonnable de façon à ne pas entraver la constitution des organisations (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 81). Elle considère donc que le nombre de 300 travailleurs pour pouvoir constituer un syndicat de branche est trop élevé en ce sens qu’il constitue un obstacle à la constitution par les travailleurs d’organisations de leur choix. Par conséquent, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin de ramener à un niveau raisonnable le nombre exigé de 300 travailleurs pour constituer un syndicat de branche.

Conditions excessives à remplir pour pouvoir siéger dans les instances dirigeantes d’un syndicat: être un travailleur de l’entreprise, de la branche, de la profession ou de l’institution, actif ou au bénéfice d’un permis (art. 298(a) du Code du travail), être majeur et être membre actif du syndicat (art. 293(d) du Code du travail). La commission note que, selon le gouvernement, ces conditions ne restreignent pas la liberté syndicale mais au contraire préservent l’activité syndicale d’ingérences extérieures et constituent une garantie pour la démocratisation de toutes les institutions. Le gouvernement ajoute que tout syndicat peut autoriser une personne qui n’est pas un travailleur actif à siéger dans ses instances dirigeantes mais que cette disposition a pour but d’empêcher que cette situation ne devienne pratique courante pour éviter que les directions syndicales ne s’éloignent des travailleurs qu’elles sont censées représenter. En ce qui concerne la nécessité d’être membre actif du syndicat, le gouvernement indique que c’est une condition imposée pour toutes les élections, quel qu’en soit le niveau, auxquelles il est procédé dans le pays. Pour ce qui est de la condition exigeant d’être majeur, le gouvernement indique que cette condition a disparu avec l’adoption du nouveau Code de l’enfance et de l’adolescence (loi n^o 1680 de 2001 qui institue le droit de constituer des organisations de travailleurs et de s’y affilier (art. 53(f)).

La commission rappelle que sont contraires à la convention les dispositions qui prévoient la nécessité d’appartenir à la profession pour s’affilier à un syndicat et d’être membre du syndicat pour être élu à la direction de celui-ci. De telles dispositions peuvent entraver le droit des organisations d’élire librement leurs représentants en leur ôtant la possibilité d’élire des personnes qualifiées telles que des permanents syndicaux, ou en les privant de l’expérience de certains dirigeants lorsqu’elles ne disposent pas, dans leurs propres rangs, de personnes compétentes en nombre suffisant. Lorsque la législation impose des conditions de ce genre pour la totalité des dirigeants, il existe en outre un risque réel d’ingérence de l’employeur, par le biais du licenciement de dirigeants syndicaux qui perdent, de ce fait, leur qualité de responsables syndicaux. Afin de rendre ces législations conformes à la convention, il serait souhaitable de les assouplir, par exemple en acceptant la candidature de personnes ayant travaillé antérieurement dans la profession, ou levant la condition d’appartenance à la profession pour une proportion raisonnable des dirigeants (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 117). Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation (art. 293(d) et 298(a)) conformément aux principes énoncés.

Impossibilité pour un travailleur, même lorsqu’il a plus d’un contrat de travail à temps partiel, de s’affilier à plus d’un syndicat, que ce soit au niveau de l’entreprise, de la branche, de la profession ou du service ou de l’établissement (art. 293(c) du Code du travail). La commission note que, selon le gouvernement, cette disposition fait écho à celles du code électoral qui interdisent la double ou la triple affiliation. Elle rappelle que l’article 2 de la convention stipule que les travailleurs ont le droit de s’affilier aux organisations de leur choix et que, par conséquent, les travailleurs qui exercent plus d’une profession dans des entreprises ou des secteurs différents devraient avoir la possibilité de s’affilier aux syndicats correspondant à chacune des professions qu’ils exercent et simultanément, s’ils le souhaitent, à un syndicat d’entreprise et à un syndicat de branche. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation dans le sens indiqué.

Article 3. Obligation, pour les organisations syndicales, de répondre à toutes les demandes de renseignements qui leur sont adressées par les autorités du travail (art. 290(f) et 304(c) du Code du travail). La commission note que, selon le gouvernement, la Constitution de la République impose la même obligation de transparence à tous les pouvoirs de l’Etat, lesquels sont tenus de se doter de mécanismes d’information adéquats. En outre, les demandes de renseignements ont pour seul but de vérifier que la loi est bien appliquée. A ce propos, la commission rappelle que des problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque la loi accorde aux autorités administratives le droit d’inspecter à tout moment les livres de comptes et autres documents des organisations, d’effectuer des recherches et d’exiger des renseignements. La commission estime que le contrôle devrait se borner à une obligation de soumettre des rapports financiers annuels ou si les affiliés ont déposé une plainte alléguant une violation de la loi ou des statuts (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 125 et 126). En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier la législation conformément au principe énoncé.

Obligation de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire (art. 284 à 320 du Code de procédure du travail). La commission note que, selon le gouvernement, ces articles ont été tacitement abrogés par l’article 97 de la Constitution de la République promulguée en 1992, en vertu duquel: «l’Etat favorise la conciliation et la concertation sociale pour résoudre les conflits du travail. L’arbitrage est facultatif.» A ce propos, la commission considère que la grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir leurs intérêts économiques et sociaux. Les dispositions prévoyant que les différends sont soumis à l’arbitrage obligatoire à la demande d’une partie limitent considérablement les moyens dont disposent les syndicats pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres, ainsi que leur droit d’organiser leurs activités et leurs programmes d’action, et ne sont pas compatibles avec l’article 3 de la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 148 et 153). En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre, conformément à la convention et afin d’éviter toute ambiguïté sur le plan de l’interprétation, les mesures nécessaires pour abroger explicitement les articles 284 à 320 du Code de procédure du travail qui imposent l’arbitrage obligatoire dans les conflits collectifs.

Règle prévoyant, pour pouvoir déclarer la grève, que celle-ci n’ait pour objet que la défense directe et exclusive des intérêts professionnels des travailleurs (art. 358 et 376(a) du Code du travail). La commission note que, selon le gouvernement, la grève ne peut être motivée que par un conflit d’intérêts, dans le cas par exemple d’un simple conflit collectif d’ordre économique dans le cadre duquel les travailleurs font valoir leurs revendications, par opposition à un conflit d’ordre juridique qui doit toujours être soumis au pouvoir judiciaire. A ce propos, la commission rappelle au gouvernement que les organisations syndicales chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leurs positions dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politiques économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 358 et 376 conformément au principe énoncé.

L’article 362 du Code du travail impose l’obligation de garantir un service minimum en cas de grève dans des services publics indispensables à la communauté sans exiger que les organisations de travailleurs et d’employeurs concernées soient consultées. La commission note que, selon le gouvernement, les services minimums sont ceux dont l’inactivité totale mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne et que la loi ne dispose pas que ces services minimums doivent être définis sans consulter les organisations représentatives de travailleurs et d’employeurs concernées. Le gouvernement explique que dans la pratique, lorsqu’une grève survient dans ces secteurs d’activité, l’autorité administrative du travail convoque les organisations de travailleurs et d’employeurs en conflit à une réunion destinée à définir quels sont les services indispensables. La commission rappelle que les organisations de travailleurs devraient pouvoir participer, si elles le désirent, à la définition des services minimums au même titre que les employeurs et les pouvoirs publics, et qu’en cas de divergence sur le nombre de ces services et les activités concernées celle-ci devrait être tranchée par un organisme indépendant et non de manière unilatérale par l’autorité administrative. Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir explicitement dans la législation le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs de participer à la définition des services minimums et, en cas de divergence sur le nombre de ces services et les activités concernées, celle-ci soit résolue par un organisme indépendant.

Considérant qu’elle formule les commentaires ci-dessus depuis de nombreuses années sans constater de progrès tangibles, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour aligner sans délai sa législation sur la convention, en respectant les principes énoncés. Elle signale au gouvernement que l’assistance technique du Bureau est à sa disposition.

Finalement, la commission note que le gouvernement n’a pas répondu aux commentaires de la CISL de 2005 se référant à de nombreux faits violents, incluant l’assassinat de syndicalistes. La commission prie le gouvernement de fournir ses observations à cet égard.