Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Türkiye (Ratification: 1952)

La commission prend note du rapport du gouvernement.

Elle prend note des observations formulées par les organisations de travailleurs suivantes: Confédération des syndicats des fonctionnaires de Turquie (TURKIYE-KAMU-SEN) (communication datée du 9 février 2006), Confédération des syndicats progressistes de Turquie (DISK) (communication datée du 9 juin 2006) et Confédération internationale des syndicats libres (CISL) (communications datées du 12 juillet 2006 et du 10 août 2006). La commission prend note des observations transmises par le gouvernement à propos de la communication de la TURKIYE-KAMU-SEN et de celle de la DISK.

Elle prend également note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale à propos du cas n^o 2303 (voir 342^e rapport, juin 2006) concernant, entre autres, la modification de la loi n^o 2821 sur les syndicats et de la loi n^o 2822 sur les conventions collectives, les grèves et les lock-out.

Dans ses commentaires antérieurs, la commission a examiné la conformité des lois suivantes avec la convention: loi n^o 4688 sur les syndicats de fonctionnaires, loi n^o 2821 sur les syndicats et loi n^o 2822 sur les conventions collectives, la grève et le lock-out. Elle avait relevé que certains articles de la loi n^o 4688 avaient été modifiés par la loi n^o 5198 et qu’un projet contenant d’autres amendements à la loi n^o 4688 était à l’étude. A propos des lois n^os 2821 et 2822, elle avait noté que deux projets de loi avaient été préparés. De plus, la commission prend note de l’adoption de la loi n^o 5253 sur les associations, qui a été promulguée en 2004 et remplace la loi n^o 2908, ainsi que d’un nouveau Code pénal. Elle examinera ces deux textes dès qu’elle en aura la traduction. La commission prie à nouveau le gouvernement de lui faire parvenir le deuxième texte portant modification de la loi n^o 4688.

Articles 1 et 3 de la convention. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale. La commission rappelle que ses commentaires antérieurs portaient sur l’article 18 de la loi n^o 4688, qui interdit d’une manière générale les actes de discrimination antisyndicale, mais ne prévoit pas de sanctions suffisamment efficaces et dissuasives. Elle note que, dans ses observations de 2005, la CISL signale un nombre de cas dans lesquels des agents de la fonction publique ont été victimes de divers actes de discrimination antisyndicale en leur qualité de membres d’un syndicat ou de dirigeants syndicaux. La commission relève également que le Comité de la liberté syndicale a examiné, dans le cas n^o 2200, des allégations de discrimination antisyndicale dans la fonction publique (voir 334^e rapport, paragr. 722-762, et 338^e rapport, paragr. 319-327). Dans son rapport, le gouvernement indique que les infractions à l’article 18 de la loi n^o 4688, commises par un agent de l’administration, feront l’objet de mesures disciplinaires conformément à la législation applicable au personnel de la fonction publique. Le gouvernement indique en outre que le nouveau Code pénal de la Turquie n^o 5237, entré en vigueur en juin 2005, contient de nouvelles dispositions qui garantissent une protection contre les actes de discrimination antisyndicale. L’article 118 interdit les actes de discrimination antisyndicale et prévoit des sanctions dissuasives: il dispose que toute personne, qui a recours à la force ou profère des menaces dans le but de contraindre une personne à s’affilier ou à ne pas s’affilier à un syndicat, à participer ou à ne pas participer à des activités syndicales, à se désaffilier d’un syndicat ou à démissionner de son poste de dirigeant syndical, est passible d’une peine d’emprisonnement de six mois à deux ans. L’article 118 dispose que quiconque fait obstruction à des activités syndicales par la force, la menace ou autres actes illicites est passible d’une peine d’emprisonnement de un à trois ans. L’article 135 dispose que toute personne reconnue coupable de détenir illégalement des renseignements sur la vie privée d’une personne, y compris sur ses liens avec un syndicat, est passible d’une peine d’emprisonnement de six mois à trois ans. La commission prend note avec intérêt de cette information.

A propos des commentaires de la TURKIYE-KAMU-SEN concernant la violation générale de l’article 18 de la loi n^o 4688 (telle que modifiée par la loi n^o 5198) et des infractions précises à cet article, le gouvernement répond que cette disposition offre des garanties suffisantes aux représentants et dirigeants syndicaux. Elle impose une obligation juridique dont l’inobservation peut être portée devant les tribunaux. Tout représentant ou dirigeant syndical qui est muté à un autre lieu de travail sans raison valable a le droit de saisir la justice. Le gouvernement indique que faute d’informations plus précises il n’est pas en mesure de juger du bien-fondé des 62 cas mentionnés dans la communication de la TURKIYE-KAMU-SEN mais souligne qu’il attache une très grande importance à ce que la pratique administrative soit parfaitement conforme à la loi. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que les dispositions de la convention soient appliquées dans la législation et dans la pratique et prie celui-ci de l’informer dans ses prochains rapports de toutes mesures complémentaires prises ou envisagées pour garantir une protection adéquate contre la discrimination antisyndicale.

Article 4. Négociation collective libre et volontaire. 1. S’agissant du double critère servant à déterminer la représentativité d’un syndicat aux fins de la négociation collective, qui est prévu à l’article 12 de la loi n^o 2822 (en vertu duquel, pour pouvoir négocier une négociation collective, un syndicat doit représenter 10 pour cent des travailleurs de la branche et plus de 50 pour cent des salariés de l’entreprise), la commission avait exprimé le ferme espoir que le gouvernement prendrait les mesures nécessaires pour que le projet de loi portant modification de la loi n^o 2822 respecte les exigences de la convention. La commission prend note de l’indication du gouvernement, selon laquelle le projet de loi n^o 2822 propose deux méthodes différentes pour déterminer la représentativité des syndicats. D’une part, l’amendement à l’article 12 stipule que le syndicat majoritaire d’une entreprise donnée sera reconnu comme étant le syndicat compétent pour négocier collectivement s’il est affilié à l’une des trois confédérations syndicales les plus représentatives. Quant au deuxième amendement proposé, il consisterait à éliminer progressivement l’obligation de représenter 10 pour cent de la branche d’activité concernée sans aucune condition d’affiliation. La commission note que, dans sa communication du 9 juin 2006, la DISK indique que le gouvernement lui a fait parvenir les projets de loi portant modification des lois n^os 2821 et 2822 ainsi que le deuxième texte sur la question des 10 pour cent. Ayant examiné ces projets, la DISK estime que le projet de loi portant modification de la loi n^o 2822 et le deuxième texte proposé au sujet des 10 pour cent ne résolvent aucun des problèmes relatifs aux relations du travail et ne contribuent pas au libre exercice des droits syndicaux. La commission rappelle que le double critère numérique, prévu à l’article 12 de la loi n^o 2822, n’est pas conforme au principe de la négociation collective volontaire. En effet, selon la législation actuellement en vigueur, les syndicats qui représentent la majorité des travailleurs d’une entreprise mais pas plus de 50 pour cent des travailleurs ne peuvent pas négocier collectivement avec l’employeur. La commission estime qu’au niveau de l’entreprise, si aucun syndicat ne regroupe plus de 50 pour cent des travailleurs, le droit de négocier au moins au nom de leurs propres membres devrait être accordé à tous les syndicats existants. De même, la commission fait observer qu’un syndicat qui remplit le critère des 50 pour cent ne peut pas négocier s’il ne représente pas au moins 10 pour cent des salariés d’une branche d’activité donnée. La commission exprime l’espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour supprimer les deux critères numériques de la législation nationale afin d’encourager et de promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives, conformément à l’article 4, et le prie de l’informer de tout progrès réalisé en vue de modifier l’article 12 de la loi n^o 2822.

En outre, dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté que, selon les commentaires envoyés directement par la DISK, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale ne la mentionnait pas dans ses statistiques publiées le 17 juillet 2003, alors que celle-ci avait rempli le critère des 10 pour cent pour sa branche d’activité; elle n’avait donc pas pu participer à la négociation collective. La DISK avait formulé des griefs analogues concernant certains de ses affiliés. La commission avait noté que, dans sa réponse, le gouvernement mentionnait seulement les statistiques publiées au sujet d’un des affiliés de la DISK (Sosyal-IŞ), qui ont été ensuite rectifiées par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale à la suite d’une plainte déposée par le syndicat intéressé auprès des tribunaux. Dans son dernier rapport, le gouvernement indique que les statistiques publiées se fondent sur les effectifs syndicaux déclarés par les syndicats et que les syndicats concernés ont le droit de contester ces statistiques devant le tribunal du travail d’Ankara. Le gouvernement indique en outre que, les confédérations n’étant pas parties aux négociations, la DISK n’est pas tenue de représenter 10 pour cent des travailleurs d’une branche d’activité. La commission prend bonne note de cette information.

Dans une communication transmise à la CISL le 30 août 2005, la DISK indique que l’un de ses syndicats affiliés (DEV-SAGLIK IŞ – syndicat des travailleurs de la santé) n’ayant pas atteint le seuil des 10 pour cent du secteur, il a été obligé de signer un protocole et non une négociation collective. Le ministère a demandé l’annulation de ce protocole en arguant que le DEV-SAGLIK IŞ n’avait pas dépassé le seuil de 10 pour cent. Dans sa réponse, le gouvernement renvoie aux statistiques publiées sur le DEV-SAGLIK IŞ. Rappelant qu’en vertu de l’article 4 les gouvernements sont tenus de prendre des mesures appropriées aux conditions nationales pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives, la commission prie le gouvernement de faire en sorte qu’en l’absence d’un syndicat représentatif les syndicats puissent négocier au nom de leurs propres membres et d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier les dispositions législatives correspondantes.

2. Négociation collective dans la fonction publique. Dans ses précédents commentaires (voir l’observation de 2002), la commission avait prié le gouvernement de lui donner des précisions sur le rôle et les fonctions, dans la négociation collective, de la Commission administrative suprême, des commissions administratives institutionnelles et du Comité des employeurs publics. Elle avait noté que le gouvernement ne traitait pas de la question de la portée des négociations mais donnait certaines explications sur le rôle et les fonctions de la Commission administrative suprême et des commissions administratives institutionnelles. Dans son dernier rapport, le gouvernement donne des indications sur le Comité des employeurs publics. La commission note que les parties à la négociation sont, d’une part, le Comité des employeurs publics et, d’autre part, les syndicats de chaque administration et leurs confédérations. L’article 3(h) de la loi n^o 4688 définit en effet l’expression «négociation collective» aux fins de cette loi comme la négociation entre le Comité des employeurs publics et les syndicats compétents de fonctionnaires et leurs organisations faîtières. Le Comité des employeurs publics et les syndicats et confédérations concernés se réunissent le 15 août de chaque année (art. 32), et la négociation collective commence avec la présentation par le Comité des employeurs publics des informations et documents relatifs aux questions en négociation, les propositions de la Commission administrative suprême étant elles aussi prises en considération (art. 33). L’article 33 dispose que les parties présentent alors leurs propositions qui formeront la base de la négociation et l’ordre du jour de celle-ci. Les principes qui régissent la négociation sont déterminés par les parties. Conformément aux dispositions de l’article 53 de la Constitution et à celles de l’article 34 de ladite loi, lorsque les parties sont parvenues à un accord, le texte de celui-ci est soumis au Conseil des ministres afin que les dispositions administratives ou juridiques puissent être prises. Les négociations portent sur le coefficient et les indicateurs, les traitements et les salaires, toutes les augmentations et avantages, la rémunération des heures supplémentaires, les indemnités de déplacement, les primes, l’allocation de logement, les allocations de naissance et de décès, les allocations familiales, les dépenses médicales et les frais d’enterrement, ainsi que les indemnités pour frais de nourriture et d’habillement auxquelles ont droit les fonctionnaires et toute autre allocation de cette nature qui stimule l’efficacité et la productivité (art. 28). Dans ses derniers commentaires, la commission avait noté que le Comité des employeurs publics est composé de représentants du Premier ministre, du ministère des Finances et du Trésor et de l’Organisation des employeurs publics. La commission rappelle que les dispositions législatives, qui confèrent aux autorités financièrement responsables un droit de participation à la négociation collective aux côtés de l’employeur direct, sont compatibles avec la convention dans la mesure où elles laissent une place significative à la négociation collective (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 263). La commission prie une nouvelle fois le gouvernement d’expliquer comment l’employeur direct participe aux négociations aux côtés des autorités financièrement responsables.

De plus, la commission rappelle que les mesures prises unilatéralement par les autorités pour restreindre l’étendue des sujets négociables sont souvent incompatibles avec la convention; des discussions tripartites visant à élaborer sur une base volontaire des lignes directrices en matière de négociation collective constituent une méthode particulièrement appropriée pour y remédier (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 250). La commission prend note des indications du gouvernement, selon lesquelles les discussions qui ont lieu au niveau de la Commission administrative suprême et des commissions administratives institutionnelles portent sur les conditions de travail et sur les droits et devoirs des salariés de la fonction publique, mais souligne que l’article 28 limite clairement l’objet des négociations en les faisant porter uniquement sur des questions financières. Elle prie par conséquent le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 28 afin de le rendre conforme à l’article 4 de la convention.

3. Commentaires de la TURKIYE-KAMU-SEN. En ce qui concerne les formalités requises pour l’approbation de la négociation collective, la commission prend note des observations transmises par le gouvernement le 19 juillet 2006 en réponse à la communication de la TURKIYE-KAMU-SEN datée du 9 février 2006. Dans sa communication, la TURKIYE-KAMU-SEN attire l’attention sur le fait que l’article 34 de la loi n^o 4688 comporte des entraves aux activités syndicales en ce sens qu’il stipule que, si la négociation aboutit à un accord, le texte de cet accord doit être soumis au Conseil des ministres, afin que les dispositions administratives et juridiques correspondantes soient prises dans un délai de trois mois, et que le projet de loi doit être soumis pour adoption à la grande Assemblée nationale turque. La TURKIYE-KAMU-SEN estime que ces dispositions reviennent à affaiblir le rôle des syndicats et des fonctionnaires dans le processus de négociation collective, et demande au gouvernement d’obtenir de la part du ministère du Travail et de la Sécurité sociale un règlement qui définisse de façon plus objective et plus claire le rôle des syndicats et des fonctionnaires dans la négociation collective. Le gouvernement n’est pas de cet avis; il estime que la disposition en question ne restreint ni les obligations juridiques ni la participation des syndicats au processus de négociation. La commission rappelle que l’approbation discrétionnaire des conventions collectives par les autorités est, dans son esprit même, contraire au principe de la négociation volontaire. Les législations, qui disposent que les conventions collectives doivent être soumises pour approbation à une autorité administrative, aux autorités du travail ou encore au tribunal du travail avant d’entrer en vigueur, sont incompatibles avec la convention lorsqu’elles se bornent à prévoir que l’approbation peut être refusée si la convention collective est entachée d’un vice de forme ou ne respecte pas les normes minima prévues dans la législation générale du travail (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 251-252). La commission prie le gouvernement de l’informer de la manière dont l’article 34 est appliqué dans la pratique et de faire en sorte qu’il ne soit pas appliqué de façon à donner aux autorités le pouvoir discrétionnaire d’approuver les conventions collectives.

Article 6. Salariés commis à l’administration de l’Etat. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté qu’en raison des articles 3(a) et 15 de la loi n^o 4688 plusieurs catégories de fonctionnaires ne jouissaient pas du droit d’organisation et étaient du même coup privés du droit de négociation collective. La définition des «agents de la fonction publique» figurant à l’article 3(a) englobe uniquement ceux qui sont employés de façon permanente et qui ont terminé leur période d’essai. L’article 15 énumère les agents de la fonction publique (juristes, fonctionnaires civils du ministère de la Défense nationale et des Forces armées turques, employés d’établissements pénitentiaires, etc.) qui n’ont pas le droit de se syndiquer. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 3(a) et 15 de sorte que les fonctionnaires autres que ceux qui sont commis à l’administration de l’Etat jouissent pleinement du droit de négociation collective, conformément à la convention. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note avec intérêt de l’indication donnée par le gouvernement, selon laquelle, dans le projet de loi portant modification de la loi n^o 4688, la référence à la période d’essai serait supprimée et la définition des «agents de la fonction publique» serait révisée pour englober notamment le personnel de sécurité exerçant des fonctions particulières. Elle avait toutefois relevé, dans les informations fournies par le gouvernement, qu’il semblait que les agents de la fonction publique occupant des postes de confiance resteraient exclus du champ d’application de la loi n^o 4688. La commission rappelle qu’il convient d’établir une distinction entre, d’une part, les fonctionnaires dont les activités sont propres à l’administration de l’Etat (par exemple, dans certains pays, les fonctionnaires des ministères et autres organismes gouvernementaux comparables, ainsi que leurs auxiliaires) qui peuvent être exclus du champ d’application de la convention et, d’autre part, toutes les autres personnes employées par le gouvernement, les entreprises publiques ou les institutions autonomes, qui devraient bénéficier des garanties de la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 200). La commission exprime à nouveau le ferme espoir que la révision des articles 3(a) et 15 de la loi n^o 4688 tiendra compte des commentaires ci-dessus, et prie le gouvernement de joindre à son prochain rapport le texte des amendements correspondants.

Commentaires de la CISL. La commission prend note des commentaires de la CISL sur plusieurs questions déjà soulevées dans de précédentes observations. En outre, la CISL attire l’attention sur un certain nombre de violations de la convention telles que des obstacles à la négociation dans le secteur de la boulangerie, qui laissent 2 500 boulangers sans protection; des cas de discrimination antisyndicale (par exemple, en 2005, 520 travailleurs du secteur public ont été mutés sans autre motif que leur affiliation à un syndicat, 164 membres du Syndicat uni des travailleurs de la métallurgie, qui est affilié à la DISK, ont été licenciés, et 275 ont été obligés de démissionner); des cas de harcèlement antisyndical; des cas de violence policière contre des travailleurs syndiqués au cours d’une manifestation pacifique organisée le 26 novembre 2005 (17 blessés, 10 arrestations); des cas de violence policière contre des travailleurs, leurs épouses et leurs enfants et l’arrestation de travailleurs syndiqués pendant une action revendicative organisée le 20 juillet 2005; des pressions exercées sur les autorités locales afin qu’elles n’appliquent pas environ 130 conventions collectives et l’ordre donné à des travailleurs de rembourser les salaires perçus en application d’une convention collective. La commission prie le gouvernement de lui faire part de ses observations sur ces derniers commentaires de la CISL.

La commission exprime à nouveau l’espoir que la réforme législative à venir concernant la négociation collective tiendra pleinement compte des commentaires ci-dessus. Elle rappelle à nouveau que le gouvernement peut, s’il le souhaite, faire appel à l’assistance technique du BIT.

La commission soulève plusieurs autres points dans une demande adressée directement au gouvernement.