Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Bélarus (Ratification: 1956)

La commission prend note des informations contenues dans les rapports du gouvernement, des conclusions du Comité de la liberté syndicale à propos des mesures prises par le gouvernement pour mettre en œuvre les recommandations de la commission d’enquête (voir 341^e rapport du Comité de la liberté syndicale, approuvé par le Conseil d’administration à sa 295^e session), y compris du rapport de la mission qui s’est rendue au Bélarus en janvier 2006 pour donner suite aux demandes formulées en juin 2006 par la Commission de l’application des normes de la Conférence, et de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2005. La commission prend aussi note des commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) sur l’application de la convention en droit et dans la pratique. Enfin, la commission note à la lecture du rapport du gouvernement que des consultations à propos des recommandations de la commission d’enquête ont eu lieu en octobre 2006 à Genève entre une délégation de haut niveau du Bélarus (dont le Vice-Premier ministre), des fonctionnaires du BIT (entre autres, le directeur exécutif du Secteur des normes et des principes et droits fondamentaux au travail, et la directrice et la directrice adjointe du Département des normes internationales du travail) et des représentants de la CISL et de l’Organisation internationale des employeurs.

La commission rappelle que l’ensemble de ses commentaires auxquels il n’a pas encore été donné suite porte sur des questions qui ont directement trait aux recommandations de la commission d’enquête. La commission observe en outre que la Commission de la Conférence, dans ses conclusions, a déploré qu’aucun élément de la déclaration du gouvernement ne démontre la compréhension de la gravité de la situation qu’a examinée la commission d’enquête, ou de la nécessité d’une action rapide pour remédier aux effets des graves violations des éléments les plus fondamentaux du droit d’organisation.

Article 2 de la convention. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait demandé instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le décret présidentiel n^o 2 en ce qui concerne certaines mesures destinées à réglementer les activités des partis politiques, des syndicats et d’autres associations publiques, ainsi que ses réglementations correspondantes, notamment l’exigence d’avoir une adresse légale et de représenter au moins 10 pour cent des travailleurs dans l’entreprise, pour pouvoir constituer un syndicat à ce niveau. La commission avait prié le gouvernement de dissoudre la Commission républicaine d’enregistrement, afin de rendre le décret et son application conformes aux dispositions de la convention.

La commission note avec intérêt que, le 6 octobre 2006, le Président de la République du Bélarus a pris le décret présidentiel n^o 605 qui porte sur certaines questions relatives à l’enregistrement par l’Etat d’associations publiques et de leurs syndicats (confédérations), décret qui abolit la Commission républicaine d’enregistrement. La commission note en outre que la responsabilité de l’enregistrement incombe désormais au ministère de la Justice, aux Départements de la justice des conseils exécutifs régionaux et à la commission exécutive de la ville de Minsk. La commission espère que la procédure d’enregistrement auprès de ces organes est une simple formalité et que la manière dont ces organes s’acquittent de leurs fonctions ne revient pas, dans la pratique, à exiger une autorisation préalable, ce qui est contraire à l’article 2 de la convention. La commission demande donc au gouvernement de la tenir informée de la façon dont l’enregistrement est effectué par ces autorités, et des éventuels obstacles dans la pratique au droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

La commission note en outre que le décret présidentiel n^o 605 fait mention de l’élaboration par le Conseil des ministres d’un projet de loi visant à mettre en œuvre les dispositions du décret. En particulier, le gouvernement se réfère dans ses rapports à l’élaboration d’un cadre conceptuel aux fins d’un projet de loi sur les syndicats. Ce cadre conceptuel évoque la possibilité de constituer deux types de syndicats, c’est-à-dire dotés de la personnalité juridique ou non. L’obligation d’avoir une adresse légale et de représenter au moins 10 pour cent des travailleurs ne s’appliquerait pas aux syndicats qui n’ont pas la personnalité juridique. Selon le gouvernement, l’élaboration de cette loi et sa soumission sont prévues pour 2007. La commission rappelle à cet égard que, dans ses commentaires précédents au titre de l’application de la convention n^o 98, elle avait noté que des représentants syndicaux de la Fédération syndicale du Bélarus et du Congrès des syndicats démocratiques avaient été invités à participer aux travaux d’un groupe d’experts-conseils, à savoir le Conseil pour l’amélioration de la législation relative aux questions sociales et du travail. Ce conseil a été créé pour examiner les questions suivantes: le type de contrat qui devrait être utilisé pour les travailleurs au Bélarus et des approches conceptuelles pour améliorer la loi sur les syndicats. La commission avait pris note des commentaires formulés par le Congrès des syndicats démocratiques au sujet de plusieurs propositions d’amendement de la loi sur les syndicats, lesquelles, selon lui, aboutiraient à la dissolution des syndicats indépendants et à l’établissement d’un monopole syndical contrôlé par l’Etat. La commission exprime le ferme espoir que le cadre conceptuel et le projet de loi sur les syndicats seront élaborés en consultation avec l’ensemble des syndicats intéressés, et que la loi finale sera pleinement conforme aux dispositions de la convention.

Notant que le gouvernement propose maintenant d’éliminer les deux obstacles susmentionnés à l’enregistrement des syndicats qui n’ont pas la personnalité morale, syndicats qui seraient simplement inscrits sur le registre. La commission estime que la distinction dans la pratique au Bélarus entre les syndicats dotés de la personnalité juridique et les autres n’est pas suffisamment claire. La commission rappelle que, lorsque la législation fait de l’acquisition de la personnalité juridique une condition préalable à l’existence et au fonctionnement des organisations, les conditions pour l’obtention de la personnalité juridique ne doivent pas être telles qu’elles équivalent en fait à une autorisation préalable nécessaire pour la constitution de l’organisation, ce qui reviendrait à mettre en cause l’application de l’article 2 (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 76). La commission demande donc au gouvernement de l’informer en détail sur la distinction qui est envisagée entre les syndicats dotés de la personnalité juridique et les autres, et sur les conséquences que cette distinction aura sur le fonctionnement des syndicats.

La commission note en outre avec une profonde préoccupation, à la lecture du cadre conceptuel, que le gouvernement envisage une approche dans le projet de loi sur les syndicats qui vise à ce que, lorsqu’un syndicat ou une organisation de premier niveau en place dans une entreprise représente 75 pour cent des effectifs de l’entreprise et a déjà conclu une convention collective avec l’employeur, aucune autre organisation de premier niveau ne peut être inscrite sur le registre. La commission se rappelle que, actuellement, les organisations de premier niveau (c’est-à-dire les syndicats créés dans l’entreprise par une organisation syndicale de plus haut niveau, conformément aux statuts de cette organisation) peuvent être établies sans soumettre une adresse légale ou sans satisfaire à l’exigence d’un nombre de membres minimum autre que celui prévu dans l’organisation de plus haut niveau. Cette nouvelle approche aura vraisemblablement de graves incidences non seulement sur l’existence de ces organisations de premier niveau, mais aussi, en définitive, sur l’existence de l’organisation correspondante à l’échelle nationale, ce qui donnera lieu à un monopole de fait de la représentation des travailleurs. La commission demande donc instamment au gouvernement d’abandonner cette approche et de veiller à ce que la nouvelle loi sur les syndicats garantisse pleinement et véritablement la liberté d’association et le droit de tous les travailleurs de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, que ce soit par le biais des organisations traditionnelles de premier niveau ou de syndicats à l’échelle de l’entreprise.

En outre, la commission note que le cadre conceptuel mentionne la représentativité des syndicats nécessaire à l’acquisition d’autres droits en ce qui concerne la négociation collective, le suivi de l’application de la législation du travail, la protection sociale, les locaux, la protection de l’environnement, l’obtention et la diffusion d’informations, la participation à la prise de décisions et la protection des droits au travail, ainsi que l’utilisation d’équipements, entre autres l’utilisation libre des locaux, des équipements, des moyens de transport et de communication nécessaires à leurs activités et la cession de locaux, entre autres, aux fins de l’organisation d’activités culturelles, éducatives, récréatives et de loisirs. La commission estime que l’octroi de ces privilèges aux syndicats représentatifs pourrait influencer indûment le choix d’une organisation par les travailleurs et compromettre le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier (voir étude d’ensemble de 1994, paragr. 98 et 104). La commission considère par ailleurs que l’octroi de privilèges si étendus aux syndicats représentatifs, combiné avec l’incertitude entourant le statut qui peut être obtenu par des syndicats sans personnalité juridique, peut donner lieu à une influence indue sur le choix fait par les travailleurs quant à l’organisation qu’ils souhaitent joindre. La commission demande donc au gouvernement de veiller à ce que les privilèges accordés aux syndicats représentatifs ne leur donnent pas un avantage abusif sur les autres syndicats au point de rendre sans effet le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

La commission demande au gouvernement de communiquer copie du projet de loi sur les syndicats dès qu’il aura été finalisé afin qu’elle puisse en évaluer la conformité avec la convention.

Enfin, la commission rappelle les conclusions du Comité de la liberté syndicale, à savoir qu’aucun progrès n’a été accompli en ce qui concerne les recommandations qu’a formulées la commission d’enquête d’enregistrer les organisations de premier niveau qui étaient mentionnées dans la plainte. Dans ses commentaires précédents, au titre de l’application de la convention n^o 98, la commission avait noté en outre avec préoccupation, à la lecture du 339^e rapport du Comité de la liberté syndicale que le non-enregistrement des organisations de premier niveau s’était traduit par le refus d’enregistrement de trois organisations régionales du Syndicat libre du Bélarus (BFTU) (organisations en place à Mogilev, Baranovichi et Novopolotsk-Polotsk) et avait eu une incidence sur leurs droits de négociation collective. Maintenant, la commission note avec préoccupation que le Syndicat des travailleurs de l’industrie radioélectronique s’est vu refuser l’enregistrement de ses organisations de premier niveau (voir 341^e rapport, paragr. 49). La commission exprime donc le ferme espoir que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour le réenregistrement immédiat de ces organisations, tant au premier niveau qu’au niveau régional, afin que ces travailleurs puissent exercer leur droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix et celui de s’affilier à ces organisations.

Article 3. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait instamment prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi sur les activités de masse (de même que le décret n^o 11, si celui-ci n’avait pas été déjà abrogé) afin de les rendre conformes au droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser librement leurs activités. Elle avait également demandé au gouvernement de faire connaître les mesures prises pour modifier les articles 388, 390, 392 et 399 du Code du travail, et pour veiller à ce que les salariés de la Banque nationale puissent recourir à une action revendicative sans s’exposer à des sanctions. Enfin, la commission avait instamment prié le gouvernement de l’informer en détail sur les mesures prises, conformément aux recommandations de la commission d’enquête, pour déclarer officiellement que les actes d’ingérence dans les affaires internes des syndicats sont inacceptables et seront sanctionnés, et pour que le Procureur général, le ministère de la Justice et les greffes des tribunaux aient instruction de veiller à ce que toute plainte de la part d’un syndicat contre une intervention extérieure fasse l’objet d’investigations approfondies.

La commission prend note avec regret de l’indication du gouvernement selon laquelle la loi sur les activités de masse n’a pas été modifiée. Elle note aussi avec regret que, au lieu d’indiquer les mesures envisagées à cet égard, le gouvernement remet en question l’utilité et la clarté des recommandations de la commission d’enquête. A ce sujet, la commission doit rappeler qu’elle demande depuis 2001 la modification des dispositions sur les activités de masse. La commission avait demandé en 2001 au gouvernement de modifier le décret présidentiel n^o 11, décret qui a été remplacé par la loi actuelle sur les activités de masse, en ce qui concerne la disposition qui prévoit la possibilité de dissoudre un syndicat dans le cas où une assemblée, une manifestation ou un piquet de grève entraîneraient la perturbation d’une manifestation publique, la suspension temporaire des activités d’un organisme ou des perturbations dans les transports, étant donné l’extrême gravité de ces mesures. La commission avait rappelé que les restrictions aux piquets de grève devraient être limitées aux cas dans lesquels ces actions perdent leur caractère pacifique. Tout en notant le fait que le gouvernement réaffirme que la dissolution ne peut découler que d’une décision de justice, contre laquelle il peut être fait appel, et que cette disposition n’a jamais été appliquée à cette fin, la commission doit rappeler que les dispositions de la loi sur les activités de masse qui permettent de décider de la dissolution d’un syndicat dans le cas où une assemblée, une manifestation ou un piquet de grève entraîneraient des dommages importants ou substantiels (dommages qui sont définis comme étant, entre autres, la suspension temporaire des activités d’un établissement ou la perturbation des transports) ne sont pas conformes au droit des organisations de travailleurs d’organiser librement leur activité et leur programme d’action sans intervention des autorités publiques. En outre, dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note avec préoccupation des constatations de la commission d’enquête quant à l’application dans la pratique de la loi sur les activités de masse, à savoir, en particulier, le fait que les autorités substituent systématiquement et unilatéralement au lieu demandé pour organiser une manifestation un lieu peu connu et peu fréquenté, ce qui rend sans effet le droit de manifester. La commission demande donc de nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que la loi en question soit modifiée, y compris en supprimant toute référence à la dissolution de syndicats, afin que les restrictions aux piquets de grève soient limitées aux cas dans lesquels l’action cesserait d’être pacifique ou entraînerait une grave perturbation de l’ordre public, et de façon à ce que toute sanction imposée en pareils cas soit proportionnée à la gravité de l’infraction. La commission demande aussi au gouvernement d’indiquer les mesures prises pour modifier les articles 388, 390, 392 et 399 du Code du travail, et pour veiller à ce que les salariés de la Banque nationale puissent recourir à une action revendicative sans encourir de sanctions.

En ce qui concerne l’adoption d’une déclaration officielle pour indiquer clairement que les actes d’ingérence dans les affaires internes des syndicats ne seront pas tolérés, et qu’instruction sera donnée au Procureur général, au ministère de la Justice et aux greffes des tribunaux pour enquêter de façon approfondie sur les plaintes de syndicats à ce sujet, la commission note que le gouvernement évoque la séparation des pouvoirs et l’existence d’une législation appropriée à ce sujet. Le gouvernement ajoute néanmoins que ces questions sont examinées dans le cadre du groupe interdépartemental, qui a été créé pour coordonner l’action menée pour mettre en œuvre les recommandations de la commission d’enquête – ce groupe comprend le président de la Cour suprême et le Procureur général adjoint. Enfin, le gouvernement fait mention d’activités qui sont prévues, dont un séminaire à l’intention des agents du pouvoir judicaire et des agents du Ministère public pour les informer sur les normes de l’OIT en matière de liberté syndicale, séminaire auquel l’OIT est invitée à participer. La commission prend note de cette information et exprime le ferme espoir que toutes les mesures seront prises pour condamner publiquement les actes d’ingérence des autorités publiques dans les activités internes des syndicats, et pour que soient amplement diffusées les recommandations de la commission d’enquête et les dispositions des conventions relatives à la liberté syndicale par tous les moyens possibles, y compris des séminaires à l’intention des agents du pouvoir judiciaire et du ministère public, avec la participation de l’OIT.

Dans son commentaire précédent, la commission avait demandé au gouvernement de ne pas intervenir dans le choix par les représentants syndicaux des organes syndicaux. La commission note tout d’abord avec regret, à la lecture du 341^e rapport du Comité de la liberté syndicale que, au lieu de ne pas commettre ces actes d’ingérence, le gouvernement n’a pas pris de mesures pour restreindre une initiative de la Fédération syndicale du Bélarus (FSB) visant à établir une condition concernant le nombre minimal d’adhérents nécessaire pour pouvoir siéger au Conseil national du travail et des questions sociales, ce qui a eu pour effet de supprimer le siège dont disposait le Congrès des syndicats démocratiques du Bélarus (CSDB), et a même voté en faveur de la proposition de modification du règlement du Conseil national en novembre 2005 (voir 341^e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 44). La commission note, à la lecture des rapports du gouvernement, que des mesures ont été prises dans le règlement pour que les syndicats qui ne sont pas représentatifs puissent participer aux discussions et recevoir des documents. Toutefois, la commission estime que la situation créée par le règlement a pour effet de renforcer davantage la position prépondérante de la FSB, contrairement aux recommandations de la commission d’enquête, à savoir qu’il est crucial que «des mesures importantes soient prises incessamment pour que les syndicats non affiliés à la FSB puissent constituer les organisations de leur choix et exercer leurs activités librement» (voir Droits syndicaux au Bélarus: rapport de la commission d’enquête instituée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT, paragr. 634). Néanmoins, la commission note, à la lecture des informations les plus récentes du gouvernement, que la FSB a formulé une proposition qui vise à offrir l’un de ses onze sièges à la CSDB, et que, selon le gouvernement, lui et les employeurs ont approuvé cette proposition qui a été présentée officiellement dans une résolution du Conseil national du travail et des questions sociales. La commission demande au gouvernement de communiquer copie de cette résolution avec son prochain rapport.

Articles 3, 5 et 6. Dans ses précédents commentaires, de nouveau, la commission avait demandé instamment au gouvernement de modifier l’article 388 du Code du travail, qui interdit aux grévistes de recevoir une aide financière venant de l’étranger, de même que le décret présidentiel n^o 24 relatif à l’acceptation et l’utilisation par des organisations d’employeurs et de travailleurs d’une aide gratuite provenant de l’étranger pour qu’elles puissent effectivement organiser leur administration et leurs activités, et bénéficier de l’assistance d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir que ces restrictions sont une question de principe, étant donné que le gouvernement estime que les grèves sont utilisées à des fins politiques, qu’elles constituent une mesure d’action extrême et qu’elles nuisent aux travailleurs, en particulier, et à l’économie, en général. Le gouvernement ajoute que recevoir une aide financière de l’étranger place l’autre partie dans une situation d’inégalité et pourrait être utilisé à des fins de concurrence déloyale dans l’économie mondialisée. Le gouvernement ajoute que la disposition du décret qui porte sur la dissolution d’un syndicat en cas d’infraction n’a jamais été appliquée et que, par conséquent, on ne saurait affirmer que le décret entrave les activités syndicales licites. Enfin, le gouvernement dit qu’il a besoin d’éclaircissements quant aux difficultés que pose le décret n^o 24 pour appliquer la convention.

A ce sujet, la commission déplore d’avoir à rappeler qu’elle évoque les problèmes de conformité de l’article 388 du Code du travail et du décret n^o 8 (qui a été remplacé par le décret n^o 24 aux dispositions analogues) depuis 2000 et 2001, respectivement. Tout en tenant compte dûment des arguments du gouvernement, à savoir qu’il craint qu’autoriser l’utilisation d’une aide financière de l’étranger à des fins d’action collective ne rompe l’équilibre des pouvoirs et puisse être utilisé à des fins politiques, la commission doit rappeler que le droit de grève est un corollaire indissociable du droit d’association syndicale protégé par la convention et que, en ce qui concerne les préoccupations que suscitent d’éventuelles fins politiques, les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politiques économiques et sociales qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour leurs travailleurs (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 151 et 165). Par ailleurs, la commission n’estime pas que le fait que la disposition prévoyant la dissolution n’a pas été appliquée puisse permettre de conclure que les activités syndicales n’ont pas été entravées, étant donné que la simple existence de cette interdiction et de ses conséquences juridiques sont suffisantes pour empêcher les syndicats d’utiliser de cette manière une assistance financière. La commission doit donc réaffirmer que des restrictions à l’utilisation d’une aide étrangère aux fins d’activités syndicales licites sont contraires au droit des organisations nationales de travailleurs et d’employeurs de recevoir une assistance financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs pour réaliser leurs buts. De nouveau, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le décret n^o 24 et l’article 388 du Code du travail afin qu’il ne soit pas interdit aux organisations de travailleurs d’utiliser cette aide aux fins d’une action collective ou de toutes autres activités licites.

La commission estime que la situation actuelle au Bélarus est loin de garantir le plein respect de la liberté d’association et l’application des dispositions de la convention. La commission est particulièrement préoccupée par les conséquences que le projet de loi sur les syndicats peut avoir sur la possibilité d’exercer le pluralisme syndical. Prenant note des indications que le gouvernement donne dans son rapport, à savoir qu’il souhaite recevoir l’assistance technique du Bureau, la commission exprime le ferme espoir que le gouvernement aura recours à cette assistance afin de prendre les mesures nécessaires pour appliquer pleinement les recommandations de la commission d’enquête et veiller à ce qu’une nouvelle législation dans le domaine des droits syndicaux soit pleinement conforme aux dispositions de la convention.

La commission demande en outre au gouvernement de répondre à propos des commentaires en date du 9 novembre 2006 de la Confédération syndicale internationale.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 96^e session.]