Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Costa Rica (Ratification: 1960)

La commission prend note du rapport et des autres communications du gouvernement et de la discussion qui a eu lieu en juin 2006 à la Commission de l’application des normes sur l’application de la convention. La commission prend note aussi de la réponse du gouvernement au sujet des commentaires sur l’application de la convention présentés par la Confédération syndicale internationale (CSI) et par le Syndicat des travailleurs des entreprises publiques et privées (SITEPP), qui portent principalement sur les questions en cours d’examen. La commission a pris note dans son observation précédente du rapport de la mission de haut niveau qui a séjourné dans le pays du 2 au 6 octobre 2006. La commission prend note des cas n^os 2490 et 2518 que le Comité de la liberté syndicale a examinés à sa session de novembre 2007. Ces cas confirment le nombre important de licenciements de syndicalistes, et font état de nouveaux jugements de la Cour suprême dans lesquels celle-ci déclare inconstitutionnelles certaines dispositions de conventions collectives d’institutions ou d’entreprises du secteur public.

La commission rappelle que les problèmes relatifs à l’application de la convention qu’elle avait mentionnés dans son observation précédente sont les suivants:

–           la lenteur et l’inefficacité des procédures de sanctions et de réparation dans des cas d’actes antisyndicaux (selon la mission de haut niveau, en raison de la lenteur des procédures dans les cas de discrimination antisyndicale, il faut au moins quatre ans pour obtenir un jugement définitif);

–           les restrictions au droit de négociation collective dans le secteur public en vertu de jugements de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême; selon le SITEPP, l’autorité judiciaire a confirmé que, dans le secteur public, il n’y a pas de droit de négociation collective en cas de conflit collectif avec le ministère de l’Education; en revanche, le gouvernement a souligné dans ses communications que le fait même que l’autorité judiciaire a déclaré inconstitutionnelles certaines dispositions de conventions collectives du secteur public démontre que le droit de négociation collective est reconnu;

–           la soumission de la négociation collective a des critères de proportionnalité et de rationalité, en vertu de la jurisprudence de la Chambre constitutionnelle, laquelle a déclaré inconstitutionnelles un nombre considérable de dispositions de conventions collectives dans le secteur public, à la suite de recours des autorités publiques (Défenseur des habitants, services du Procureur général de la République) ou d’un parti politique;

–           l’énorme disproportion entre le nombre de conventions collectives et le nombre très inférieur d’accords conclus directement par des travailleurs non syndiqués (la commission avait demandé une enquête indépendante sur ce point).

La commission relève que le gouvernement se réfère aux déclarations qu’il avait faites dans son rapport précédent, selon lesquelles: 1) il est pleinement disposé et résolu à régler les problèmes soulevés par la commission d’experts; 2) il a recouru à l’assistance technique du BIT et espère que celle-ci permettra de surmonter les problèmes; 3) les initiatives du gouvernement (dont beaucoup ont fait l’objet d’une concertation tripartite) au sujet de ces problèmes ont comporté la soumission de projets de loi à l’Assemblée législative et leur réactivation: projet de réforme constitutionnelle de l’article 192, projet de loi sur la négociation de conventions collectives dans le secteur public, et ajout d’un paragraphe 5 à l’article 112 de la loi générale de l’administration publique (ces trois initiatives visent à renforcer la négociation collective dans le secteur public); projet de réforme du chapitre sur les libertés syndicales du Code du travail; approbation des conventions n^os 151 et 154 de l’OIT; projet de réforme de divers articles du Code du travail, de la loi n^o 2 du 26 août 1943 et des articles 10, 15, 16, 17 et 18 du décret-loi n^o 832 du 4 novembre 1949 et ses réformes; loi concernant la réforme de la procédure du travail (règlement du problème de la lenteur des procédures en introduisant le principe d’oralité et en prévoyant une procédure rapide dans les cas de discrimination antisyndicale); 4) le gouvernement a mené aussi d’autres initiatives, par exemple une aide pour défendre les conventions collectives (coadyuvancia) dans les recours judiciaires en inconstitutionnalité interjetés pour annuler certaines dispositions; ou le renforcement des moyens alternatifs de règlement des conflits par le biais du Centre du ministère du Travail pour la résolution des conflits par d’autres moyens, qui a permis de porter à 3 329 le nombre de personnes qui en ont bénéficié en 2005. Le gouvernement avait indiqué qu’en 2005 il y avait eu 38 cas de plaintes pour discrimination antisyndicale.

La commission note que, dans son rapport, le gouvernement déclare que le taux de syndicalisation est passé de 4,2 pour cent en 2005 à 4,6 pour cent en 2006 dans le secteur privé; dans le secteur public, ce chiffre est de 9,3 pour cent; actuellement, il y a 244 organisations syndicales actives, 228 syndicats, 11 fédérations et cinq confédérations. Quant à la préoccupation que la commission a manifestée en raison de la persistance de problèmes importants dans l’application de la convention, le gouvernement ne la partage pas: beaucoup des plaintes présentées au Comité de la liberté syndicale, ou à la mission de haut niveau qui s’est rendue dans le pays en octobre 2006, sont inconnues du gouvernement, n’ont pas de fondement ou ont été résolues par la conciliation. La commission note que le gouvernement comprend qu’elle ait été préoccupée par le manque de volonté politique des gouvernements précédents de promouvoir les projets de loi visant à résoudre les problèmes en suspens. Le gouvernement actuel, lui, y est décidé et est resté en contact avec les autorités du pouvoir exécutif (dont le ministre de la Présidence) et du pouvoir législatif (députés des différents partis, dont les responsables du principal parti de l’opposition, lequel appuie aussi les réformes demandées par l’OIT) pour réactiver les projets de loi en question. Le gouvernement indique qu’il a adressé au pouvoir judiciaire des rapports pour lui communiquer les observations et les positions de la commission d’experts. Le gouvernement souligne que le ministre du Travail et de la Sécurité sociale a tenu des réunions de suivi, parfois avec l’assistance technique du bureau sous-régional de l’OIT, et que cette assistance a été étendue à la collecte d’informations au sujet des questions relatives aux conventions n^os 151 et 154 qui portent sur la négociation collective. Le gouvernement ajoute qu’une réunion s’est tenue avec de nombreux représentants de tous les secteurs intéressés (autorités, société civile, etc.) pour analyser le projet de loi de réforme de la procédure du travail, sur lequel la Commission des questions juridiques de l’Assemblée législative va se prononcer, et pour rechercher le consensus sur ce projet.

La commission note aussi que le gouvernement a demandé officiellement en juillet 2007 l’assistance technique du bureau sous-régional de l’OIT, dans le cadre du suivi des recommandations de la mission de haut niveau; conformément à la proposition de la mission, les services consultatifs du bureau sous-régional cherchent à promouvoir des activités internes et continues de formation, de promotion et d’information visant les responsables politiques et les partenaires sociaux pour faire mieux comprendre la négociation, les conflits et les normes, ainsi que les valeurs supérieures qu’elles comportent. Ainsi, on mettra sur pied, pour le quatrième trimestre 2007, un séminaire technique d’échange d’expériences afin de promouvoir le dialogue social dans un cadre tripartite, avec l’aide de la coopération internationale, et de rechercher des solutions aux problèmes d’application de la convention. Le gouvernement espère que l’ensemble de ces mesures permettra de résoudre les problèmes en suspens. La commission relève que le gouvernement souligne que certains coïncident largement avec les recommandations pour le Costa Rica qui figurent dans le livre blanc qu’ont élaboré les vice-ministres du Travail de l’Amérique centrale, et qui contient des compromis acceptés librement. On a mené à bien aussi un programme d’application des recommandations, avec la participation du pouvoir judiciaire, qui recouvre la période 2007-2009, une évaluation devant être effectuée tous les six mois.

En ce qui concerne la négociation collective dans le secteur privé, en raison du fait qu’il y a plus d’accords directs que de conventions collectives, point au sujet duquel la commission avait demandé une enquête indépendante, la commission prend note de la déclaration du gouvernement, à savoir que la directive administrative du 4 mai 1991 oblige l’inspection du travail à s’assurer que, dans l’entreprise en question, il n’y a pas de syndicat titulaire, condition nécessaire pour pouvoir présenter un accord direct avec des travailleurs non syndiqués. Toutefois, le gouvernement ajoute qu’en août 2006 on comptait 67 conventions collectives dans le secteur public et 13 dans le secteur privé et 69 accords directs.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il a accepté qu’un expert indépendant, nommé par l’OIT, enquête sur cette question. La commission remercie le gouvernement d’avoir donné à ce spécialiste tous les moyens nécessaires. De l’avis de la mission de haut niveau de 2006, seul un diagnostic convaincant et partagé permettra d’élaborer en conséquence des politiques publiques – normatives, promotionnelles et d’information – destinées à mettre un terme aux conséquences négatives de cette situation. Le gouvernement a apporté sa collaboration en fournissant l’aide et l’appui logistique et technique dont l’expert avait besoin, y compris en organisation les réunions qu’il souhaitait. La commission se félicite que, selon ce qui ressort de l’étude de l’expert, il ait été aidé par l’attitude positive de tous ses interlocuteurs.

La commission note, à la lecture de l’étude de l’expert, que, selon les informations statistiques fournies par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale, on compte aujourd’hui 74 accords directs, contre 13 conventions collectives seulement, et que l’on constate que, manifestement, ce sont les entrepreneurs qui proposent, défendent et revendiquent ces accords et, surtout, prennent l’initiative de la concertation à cette fin. L’étude fait aussi mention d’interventions d’employeurs dans l’élection des comités permanents – entre autres, des candidats sont imposés, des personnes sont dénigrées publiquement, des vétos sont opposés, etc. Le vote n’est pas secret, ce qui peut intimider les électeurs. Selon le rapport de la mission, même s’il est exagéré d’affirmer que, dans tous les cas, l’élection des membres des comités permanents résulte de procédés retors et malhonnêtes, on peut affirmer que le concept même de comités permanents et les pratiques adoptées couramment pour former ces comités ne bénéficient manifestement pas des garanties démocratiques élémentaires et des conditions indispensables d’indépendance et de représentativité. Il ressort du rapport de l’expert que les comités permanents n’ont ni les ressources ni les aptitudes nécessaires pour avoir avec les employeurs un dialogue qui assurera un certain équilibre pour la négociation. D’une manière générale, l’étude de l’expert indique que les comités permanents ont été utilisés pour empêcher la formation d’organisations syndicales ou pour entraver leurs activités.

La commission prend note avec préoccupation de ces conclusions et attire l’attention du gouvernement sur le fait qu’il est important de les soumettre à un examen tripartite pour remédier au déséquilibre qui existe entre le nombre de conventions collectives, d’un côté, et celui d’accords directs avec des travailleurs non syndiqués, de l’autre, et pour se servir des moyens juridiques et autres afin d’éviter que les comités permanents et les accords directs aient dans la pratique des effets antisyndicaux et qu’ils puissent être présentés alors qu’une organisation est déjà en place. La commission rappelle de nouveau que, conformément à l’article 2 de la convention, l’Etat doit garantir une protection adéquate contre tous actes d’ingérence des employeurs dans les organisations de travailleurs, et que l’article 4 consacre le principe de promotion de la négociation collective entre les employeurs et les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part.

La commission considère encore que la situation des droits syndicaux reste délicate. La commission se félicite que le gouvernement actuel soit résolu à promouvoir des projets de loi, souvent de manière tripartite, destinés à satisfaire à la convention et à donner suite à ses commentaires. La commission espère que les différents projets de loi en cours susmentionnés seront adoptés très prochainement et qu’ils seront pleinement conformes à la convention. La commission demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet et espère que la volonté politique du gouvernement se traduira par l’amélioration de l’application des droits et garanties contenus dans la convention.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2008.]