Demande directe (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - France (Ratification: 1974)

Se référant à sa demande directe précédente, la commission a pris note du rapport détaillé sur l’application de la convention, ainsi que des dix-neuvième et vingtième rapports annuels sur l’application par la France du Code européen de sécurité sociale.

Gouvernance et financement de la sécurité sociale. Selon le dix-neuvième rapport du gouvernement pour la période se terminant au 30 juin 2006, la structure de financement du Régime général de la sécurité sociale a subi des évolutions profondes depuis une quinzaine d’années. A part le déplafonnement progressif de l’assiette de cotisation, les ressources du Régime général ont été étendues à des prélèvements sur certains comportements coûteux pour le régime (certains alcools et tabacs, primes d’assurance automobile) et à d’autres prélèvements destinés à accroître la solidarité financière entre les assurés sociaux (prélèvements sur les revenus du patrimoine et des placements destinés aux branches famille et vieillesse). Des contributions ont été créées sur le chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique et de la vente en gros de produits pharmaceutiques, sur les bénéfices des sociétés et sur les activités polluantes. Un nouvel instrument de financement à statut juridique d’impôt – la Contribution sociale généralisée – a été introduit progressivement à partir de 1991. En 1996, fut créée la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), qui a pour mission d’apurer jusqu’en 2014 l’intérêt et le principal de la dette cumulée par le Régime général. Les ressources de la CADES sont essentiellement constituées par la Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), de nature fiscale, dont l’assiette s’étend à la plupart des revenus à l’exception des minima sociaux. Par ailleurs, la Commission des comptes de la sécurité sociale analyse annuellement les comptes des régimes de sécurité sociale et soumet ses rapports au parlement. Depuis 1996, le projet de loi annuel de financement de la sécurité sociale est accompagné d’un rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale ainsi que les objectifs qui déterminent les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale. L’ensemble du pilotage de la politique publique de sécurité sociale a été amélioré par la loi organique du 2 août 2005. Celle-ci renforce la sincérité et la transparence des équilibres financiers de la sécurité sociale et introduit une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses.

Le vingtième rapport du gouvernement pour la période se terminant au 30 juin 2007 met en évidence la décrue du déficit de la sécurité sociale. Dans ce contexte, la loi n^o 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 a prévu un nombre réduit de recettes nouvelles (essentiellement des aménagements des contributions de l’industrie pharmaceutique), mais a permis de prendre plusieurs nouvelles mesures suite à la création en octobre 2006 d’un Comité national de lutte contre la fraude à la protection sociale: sanctions à l’égard des personnes qui incitent les assurés à refuser de se conformer aux prescriptions de la législation de sécurité sociale, restitution de la carte Vitale (accès aux soins) en cas de transfert de résidence à l’étranger, clarification de la situation des travailleurs détachés en France au regard du système français de protection sociale, prise en compte des éléments de train de vie pour l’appréciation des conditions de ressources et mise en place d’un nouveau répertoire national d’identification des assurés sociaux.

a) La commission a pris note de ces informations, qui témoignent de l’attention accrue portée au cours de la dernière décennie à la question du financement et de la bonne gestion de la sécurité sociale en France. Elle note que l’aggravation de la situation financière du régime a conduit le gouvernement à adopter toute une panoplie de mesures: élargir et déplafonner l’assiette des cotisations, introduire de nouvelles taxes et contributions, instituer un mécanisme spécial de remboursement de la dette sociale, passer à la gestion du système sur la base des lois annuelles de financement de la sécurité sociale votées par le parlement, créer le Comité national de lutte contre la fraude à la protection sociale. La commission observe avec intérêt la décrue significative du déficit de la sécurité sociale qui en a résulté en 2006. Elle note toutefois que la Cour des comptes, dans son rapport La sécurité sociale paru en septembre 2007, souligne à nouveau l’importance du déficit et de l’endettement de la sécurité sociale et estime que les solutions actuellement retenues par le gouvernement ne sont pas à la hauteur de la gravité de la situation. Malgré la reprise par la CADES entre 2004 et 2006 de 50 milliards d’euros de déficits de la branche maladie du Régime général, le total des déficits des autres branches, des fonds de financement et de ceux prévus pour les prochaines années par l’annexe à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 devrait dépasser 40 milliards d’euros d’ici 2009. Outre leurs déficits, les régimes de sécurité sociale sont grevés par les créances qu’ils détiennent sur l’Etat et qui sont en augmentation. L’établissement de la comptabilité de l’Etat en droits constatés a permis d’établir pour la première fois une liste précise des dettes et créances de l’Etat envers les organismes sociaux. Au 31 décembre 2006, les dettes comptabilisées à ce titre dans le bilan de l’Etat s’élevaient à 9,13 milliards d’euros, soit une progression au cours de l’exercice 2006 de près de 1 milliard d’euros. La Cour estime que, dès lors que l’Etat vient de reconnaître ses dettes dans ses comptes 2006, il doit s’en acquitter dans les meilleurs délais. En outre, afin d’éviter la reconstitution de nouvelles dettes, il importe que l’Etat inscrive des dotations budgétaires suffisantes pour faire face à ses engagements et pour éviter qu’elles ne s’accroissent d’année en année. La Cour estime que le retour à l’équilibre annuel des comptes sociaux doit constituer la priorité des pouvoirs publics.

Dans la réponse commune à la Cour des comptes du ministre du Travail, des Relations sociales et de la Solidarité, du ministre de la Santé, de la Jeunesse et des Sports et du  ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, qui est annexée au rapport de la Cour, les ministres souscrivent pleinement à l’exigence d’une clarification des relations financières entre la sécurité sociale et l’Etat. La certification des comptes, conduite cette année pour la première fois tant pour l’Etat que pour la sécurité sociale, a permis de recenser de façon exhaustive les dettes réciproques, et le gouvernement a décidé d’en tirer toutes les conséquences, en procédant dès cette année à l’apurement de la dette contractée par l’Etat jusqu’à fin 2006 et en mettant en place, pour l’avenir, des règles de gouvernance devant éviter qu’elle ne se renouvelle. Il veillera notamment à une programmation sincère des dotations budgétaires dont bénéficie la sécurité sociale au titre des compensations d’exonérations ou des prestations versées pour le compte de l’Etat. Le gouvernement répond ainsi aux recommandations formulées par la Cour.

Les travaux de la Cour des comptes démontrent que les déficits des régimes et des fonds de financement de la sécurité sociale en France restent à un niveau très élevé, conduisant ainsi à un nouveau report d’une partie significative du coût de la protection sociale sur les générations futures. La persistance d’une telle situation contredit la logique du développement durable de la sécurité sociale, qui est à la base de la convention. La commission estime que les principes de bonne gouvernance de la sécurité sociale établis par la convention, qui s’imposent à l’Etat et investissent celui-ci de la responsabilité générale de la gestion des risques, du service des prestations et du maintien de l’équilibre financier du système, ne peuvent pas s’accommoder d’un accroissement continu de la dette publique. Ces principes prescrivent au contraire à l’Etat d’apurer les dettes anciennes des régimes sociaux dans les meilleurs délais et de prévoir des dotations budgétaires suffisantes pour faire face à ses futurs engagements. La commission note à ce sujet que le gouvernement français est résolu à apurer la dette contractée par l’Etat jusqu’à fin 2006 et à mettre en place, pour l’avenir, des règles de gouvernance qui éviteront qu’elle ne se renouvelle. Elle saurait gré au gouvernement de décrire dans son prochain rapport l’ensemble des mesures prises pour rétablir l’équilibre financier du système. En outre, la commission tient à rappeler que, bien que dans le contexte de forts déficits des régimes l’intensification de la lutte contre la fraude à la protection sociale paraisse une mesure nécessaire et logique, toute mesure qui résulte en une privation ou une suspension des prestations garanties par la convention pour les personnes protégées doit s’exercer dans les limites prescrites par son article 69 et dans le respect des principes de proportionnalité et d’égalité de traitement des non-nationaux. Dans cette optique, la commission prie le gouvernement d’indiquer la base législative et réglementaire sur laquelle le Comité national de lutte contre la fraude à la protection sociale va s’appuyer dans ses actions répressives.

b) La Cour des comptes a également examiné les pertes de cotisations subies par le Régime général par suite des multiples exonérations, abattements, déductions et réductions d’assiette des prélèvements qui contribuent à son financement. Des ressources importantes sont ainsi enlevées à la sécurité sociale au profit de politiques publiques multiples et variées. En fait, les dettes de l’Etat les plus importantes ont trait aux exonérations de cotisations sociales (4,5 milliards d’euros). Aux yeux de la Cour, l’importance croissante de ces dérogations au principe général de taxation de tous les revenus acquis en contrepartie ou à l’occasion du travail justifie que leurs finalités et leur efficacité soient réexaminées. La Cour souligne que l’information disponible sur l’ampleur des différents dispositifs d’abattement est très partielle, ne constitue pas un bilan actualisé (même estimatif) des coûts/avantage de chaque dispositif et ne comporte pas d’éléments précis sur les effets potentiels en cas de remise en cause. Dans un contexte de déficits publics importants, la Cour estime qu’une telle approche évaluative périodique est nécessaire et qu’un objectif général de réduction de ces dispositifs devrait être retenu.

Selon la Cour, les exonérations de cotisations sociales se concentrent principalement sur les petites entreprises (59 pour cent des exonérations sur les bas salaires bénéficient aux entreprises de moins de 50 salariés, soit un coût de 9,5 milliards d’euros en 2005). D’un autre côté, les mesures relatives à l’intéressement, à la participation, à la retraite d’entreprise et aux stocks-options et actions gratuites bénéficient, de droit ou de fait, aux seules entreprises de plus de 200 salariés et entraînent une perte de recettes d’un peu plus de 10 milliards d’euros. Si les montants des pertes de recettes sont proches, il n’en demeure pas moins que ces dispositifs génèrent de fortes distorsions entre les catégories d’entreprises bénéficiant des exonérations et entre les salariés bénéficiaires des revenus exonérés. Cette distorsion justifierait la mise à l’étude d’une réforme de la part patronale des cotisations sociales, qui rechercherait une assiette plus large des cotisations, notamment en supprimant ou en plafonnant les exonérations des cotisations sociales appliquées à la plus-value d’acquisition des stock-options, aux déductions forfaitaires spécifiques dont bénéficient certaines professions et aux avantages de départ en retraite et de licenciement. Cette réforme offrirait l’avantage de la neutralité au regard des différentes formes de rémunération et de la taille de l’entreprise. Le vingtième rapport du gouvernement sur le Code illustre bien la tendance croissante à la promotion du développement des entreprises, grandes et petites, aux dépends de la sécurité sociale. La loi de financement de la sécurité sociale en 2007 a fixé plusieurs nouvelles mesures en faveur des petites entreprises (adaptation de l’assiette de cotisation des professions indépendantes, extension du dispositif d’aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d’entreprise (ACCRE) aux entreprises des «zones urbaines sensibles») et un réajustement du statut social des indemnités de départ volontaire dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences dans les grandes entreprises. La loi de finances pour 2007 n^o 2006-1666 du 21 décembre 2006 a amélioré l’allègement général des cotisations patronales de sécurité sociale pour les très petites entreprises (1 à 19 salariés) et une exonération partielle pour les entreprises des zones de recherche et de développement des pôles de compétitivité à compter du 1^er juillet 2007. La loi n^o 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a adopté plusieurs dispositions de portée similaire sur les cotisations sociales applicables aux travailleurs indépendants relevant du régime fiscal de la micro-entreprise. Enfin, la loi de finances rectificatives n^o 2006-1771 du 30 décembre 2006 a également fixé un dispositif temporaire destiné à alléger les impôts et exonérations sociales patronales dans les bassins d’emploi à redynamiser.

La commission constate, sur la base de ces informations, que de nombreux dispositifs d’exonération, de réduction ou de redressement d’assiette se sont superposés et conduisent à minorer les produits des régimes sociaux au profit d’un nombre variable de bénéficiaires, tant du côté des travailleurs que du côté du patronat. Elle observe que la multiplicité et la variété de ces dispositifs, dont nul ne connaît l’envergure et l’impact exacts, non seulement contribuent à la complexité et l’instabilité financière du système, mais posent des limites à sa gestion qui remettent en cause l’efficacité de celle-ci. La commission note, d’après la réponse commune des ministres à la Cour des comptes, que le gouvernement reste attaché à la garantie de ressources pérennes pour la sécurité sociale et souscrit à l’idée formulée par la Cour des comptes d’un réexamen régulier de la pertinence de certaines exceptions au principe d’assujettissement aux cotisations et aux contributions de sécurité sociale des différents avantages financiers et en nature servis au travailleur en contrepartie ou à l’occasion du travail («niches sociales»). Tout en notant également la résolution des ministres de renforcer l’équité du prélèvement social, la commission prie le gouvernement de bien vouloir indiquer sa position  sur l’idée avancée par la Cour d’une réforme de la part patronale des cotisations sociales en vue de remettre à plat les distorsions existantes au regard des différentes formes de rémunération et de la taille de l’entreprise. Dans ce contexte, la commission observe que des ressources importantes sont retirées à la sécurité sociale au profit d’intérêts économiques qui sont parfois bien éloignés des objectifs de la sécurité sociale. Pareil détournement des ressources de la sécurité sociale pour d’autres fins, si importantes qu’elles puissent être, risque à la fois de mettre en cause la bonne gestion et l’équilibre financier du système, et d’occasionner une utilisation abusive ou frauduleuse de ces ressources. En tout état de cause, un contrôle renforcé de l’utilisation effective et efficace des ressources provenant des abattements sociaux accordés par l’Etat s’impose. Dans ce domaine, le droit international de sécurité sociale, bien qu’autorisant l’emploi des moyens de la sécurité sociale pour, par exemple, promouvoir la politique nationale de plein emploi, précise que, lorsque des subventions sont accordées par l’Etat ou le système de sécurité sociale en vue de sauvegarder des emplois, le gouvernement doit prendre les mesures nécessaires pour garantir l’affectation exclusive de ces subventions au but prévu et empêcher toute fraude ou tout abus de la part des bénéficiaires (convention (n^o 168) sur la promotion de l’emploi et la protection contre le chômage, 1988, art. 7 et 30). Etant donné l’importance des exonérations sociales patronales, la commission voudrait savoir dans quelle mesure l’application de ces dispositifs par les entreprises est évaluée et contrôlée par les autorités compétentes et quel rôle est réservé dans ce domaine au Comité national de lutte contre la fraude à la protection sociale.

Partie II (Soins médicaux). Dans ses conclusions de 2005, la commission a pris note de la loi n^o 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie qui a constitué une nouvelle étape dans la réforme profonde imposée par la dégradation de la situation financière de l’assurance maladie. S’agissant de l’effet financier de cette réforme, le gouvernement indique dans son vingtième rapport qu’après une baisse du déficit en 2005 les dépenses d’assurance maladie ont recommencé à croître plus rapidement que prévu dès la mi-2006, particulièrement les dépenses en soins de médecine de ville, indemnités journalières et médicaments. Le mécanisme d’alerte mis en place par la réforme de 2004 s’est déclenché au printemps 2007, et les caisses d’assurance maladie ont dû présenter un programme de redressement pour limiter cette croissance des dépenses. Accepté par le gouvernement, il donnera lieu à des mesures immédiates qui renforceront la maîtrise des soins médicaux, le développement de la chirurgie ambulatoire et la lutte contre la fraude et dont la charge sera répartie de manière équilibrée sur les assurés, les professionnels de santé et l’industrie des produits de santé. A l’automne 2007, le gouvernement devrait proposer au parlement des mécanismes plus structurels, destinés à réguler plus durablement les dépenses de santé. Les réflexions sont en cours pour déterminer de meilleures sources de financement de la sécurité sociale, notamment le remplacement d’une partie des cotisations sociales patronales par un supplément de taxe sur la valeur ajoutée qui serait affecté à la sécurité sociale. Par ailleurs, l’assurance maladie sera l’une des six grandes politiques publiques qui feront l’objet en 2007-08 de la «révision générale des politiques publiques» mise en place par le nouveau gouvernement. Le rapport confirme son attachement à poursuivre l’effort de redressement financier et d’amélioration de la qualité et de l’efficience du système de santé engagé par la loi du 13 août 2004 tout en menant une politique de santé ambitieuse et en veillant à offrir aux usagers un meilleur accès aux soins, à la prévention et à l’innovation thérapeutique.

La commission prend bonne note de cette déclaration. Elle note également, sur la base des principaux indicateurs de l’état de santé général de la population suivis en France, que cet état de santé est bon et a tendance à progresser. Le rapport indique toutefois que, même si la mise en place en 2000 de la couverture maladie universelle (CMU) a contribué notablement à améliorer la santé des personnes les plus modestes, des disparités sensibles continuent à exister tant entre hommes et femmes qu’entre régions ou entre catégories sociales, et dans certains groupes de population et pour certaines pathologies on constate encore des situations préoccupantes. Des progrès pourraient être réalisés à travers la prévention et une amélioration de la prise en charge et ce, pour toutes les tranches d’âge. En ce qui concerne la participation financière des patients, le gouvernement se réfère au rapport 2007 du Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, qui montre que les modifications intervenues n’ont pas d’effet majeur sur le niveau de la prise en charge, lequel est compensé pour partie par les assurances complémentaires, que le principe de la prise en charge intégrale des grosses dépenses de soins par les régimes de base est respecté, et que le système continue à répondre aux principes de solidarité. Il signale toutefois des cas de restes à charge élevés (par exemple, pour les maladies de longue durée), en particulier lorsque le patient n’a pas souscrit une assurance complémentaire (7 à 8 pour cent de la population). La loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a relevé le plafond des ressources ouvrant droit à l’aide à l’acquisition d’une assurance complémentaire santé de 15 à 20 pour cent au-dessus du plafond de ressources fixé pour accéder à la CMU complémentaire. Les assureurs privés sont également incités socialement et fiscalement à proposer des contrats complémentaires «responsables» et «solidaires». Vu l’ampleur des efforts de redressement financier du système et le report continu d’une part croissante des charges de l’assurance maladie sur les assurés, les professionnels de santé et l’industrie des produits de santé, la commission prie le gouvernement d’exposer dans son prochain rapport sa nouvelle politique publique en matière d’assurance maladie, en précisant les mesures prises pour garantir la pérennité du système à long terme et l’accès effectif à des services de qualité pour tous.

Partie V (Prestations de vieillesse). Dans ses demandes directes de 2004 et 2006, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’incidence de la loi n^o 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites au regard de l’application de chacun des articles de la Partie V de la convention. Elle réitère cette demande. Compte tenu de l’allongement par cette loi de la durée d’assurance complète à 160 trimestres et de la minoration de la pension pour les années manquantes, la commission avait également attiré l’attention du gouvernement sur le fait que la prestation de vieillesse du niveau minimum requis par la convention (40 pour cent du salaire de référence) doit être garantie dans tous les cas à un bénéficiaire type (homme ayant une épouse d’âge à pension) ayant accompli la période de stage prévue à l’article 29, paragraphe 1 a), de cet instrument (30 années ou 120 trimestres de cotisation ou d’emploi), et qu’une prestation réduite doit être garantie déjà après un stage de 15 années, selon le paragraphe 2 a) de ce même article. La commission constate néanmoins que le calcul du taux de remplacement dans le dix-neuvième rapport du gouvernement est calculé en se référant à un «homme de 60 ans disposant de 160 trimestres d’assurance en 2004 ayant une épouse d’âge à pension bénéficiant de droits propres et deux enfants». Dans ce cas, la pension à taux plein en 2004 atteint 52,7 pour cent du salaire de référence (salaire mensuel brut de l’ouvrier qualifié masculin de la métallurgie et de la transformation des métaux). Recalculé pour un bénéficiaire type de 60 ans sans enfants justifiant de 120 trimestres d’assurance, la pension atteint seulement 37,5 pour cent, ce qui est en-dessous du niveau prescrit par la convention. Le rapport indique toutefois que, bien que la pension de vieillesse puisse être liquidée à partir de 60 ans, il s’agit d’une faculté et non d’une obligation. A 60 ans, la pension à taux plein (taux de 50 pour cent) ne peut être accordée que si l’assuré justifie d’une durée d’assurance de 160 trimestres, tous régimes de base confondus. A 65 ans, par contre, quelle que soit la durée d’assurance dont justifie l’assuré, la pension est liquidée à taux plein. Elle est proratisée le cas échéant si l’assuré justifie de moins de 160 trimestres d’assurance dans le régime. Compte tenu de ces explications, la commission prie le gouvernement d’inclure dans son prochain rapport le calcul actualisé du taux de remplacement de la pension de vieillesse pour un bénéficiaire type de 65 ans justifiant de 120 trimestres d’assurance, sans enfants et ayant une épouse d’âge à pension ne bénéficiant pas de droits propres. Prière d’expliquer également comment est calculée la pension réduite servie après 15 années d’assurance, compte tenu du fait que, selon le rapport, à partir de 2008, le salaire servant de base au calcul de la pension correspondra à la moyenne des 25 années d’assurance. En ce qui concerne plus particulièrement la durée du stage, prière d’indiquer toutes les périodes d’interruption de la carrière d’assurance ou de réduction d’activité qui peuvent être validées en vue d’une majoration de la durée d’assurance.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2008.]