Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Allemagne (Ratification: 1955)

La commission prend note du rapport du gouvernement pour la période finissant le 31 mai 2006, ainsi que des informations en réponse à ses commentaires antérieurs, notamment ceux relatifs à l’observation formulée par la Confédération des fonctionnaires, employés et travailleurs techniques (BTB) en 2004 au sujet de l’amoindrissement du contrôle des questions de sécurité et santé au travail, qui serait résulté de la réforme des structures chargées de l’inspection du travail dans le Land de Baden-Württemberg. La commission prend note d’une nouvelle observation de cette organisation en date du 23 octobre 2006, détaillant les points précédemment exposés, que le BIT a transmise au gouvernement le 28 février 2007.

Restructuration du système d’inspection du travail. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté le point de vue du gouvernement selon lequel les modifications législatives affectant le système d’inspection du travail dans le Land de Baden-Württemberg, et consistant dans la répartition des responsabilités entre des autorités de niveaux différents, ne remettaient pas en question la garantie de la surveillance et du contrôle du système de l’inspection du travail prévue par la loi, le ministère des Affaires intérieures du Land assumant les fonctions d’autorité centrale en la matière.

La commission avait estimé que, si l’intégration du système d’inspection du travail dans les structures administratives communes du Land n’allait pas, en soi, à l’encontre de la convention, il convenait néanmoins que le gouvernement fournisse des informations en réponse à la préoccupation de l’organisation quant à l’affectation déséquilibrée des effectifs de l’ancien système de l’inspection du travail au détriment de certains districts sous-régionaux, susceptible d’entraver l’application de l’article 16 de la convention.

Dans son rapport reçu au BIT en 2006, le gouvernement a indiqué que la nouvelle loi portant réforme administrative est entrée en vigueur le 1^er janvier 2005 et que l’inspection du travail au sens de la convention a été regroupée dans le Land de Baden-Württemberg avec le contrôle de l’environnement. Cette approche intégrée traduit le principe d’un interlocuteur unique pour ce qui concerne tous les aspects de santé et sécurité au travail et de protection de l’environnement. Du point de vue du gouvernement, cette réorganisation n’affecterait en rien les principes fondamentaux de la convention. Il affirme que la répartition des effectifs d’inspecteurs entre les autorités régionales, d’une part, et les autorités sous-régionales, d’autre part, est équilibrée, dès lors qu’elle répond aux besoins propres à chaque entité territoriale. Le principe directeur des réformes administratives mises en œuvre est de confier aux autorités régionales les missions d’inspection technique concernant les établissements susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’environnement. Ces autorités sont en conséquence responsables de la certification et du contrôle des entreprises visées par les dispositions de la directive européenne n^o 96/61/CE sur le contrôle de la prévention en matière de pollution, ou des entreprises qui exercent des activités régies par les dispositions de l’ordonnance sur les incidents (Störfallverodnung). Un autre principe directeur de la réforme consiste dans le renforcement de la coordination des autorités régionales et sous-régionales pour l’exécution des missions publiques. Les responsabilités dans ce cas ne dépendent plus du type d’entreprise mais de la qualité de «site industriel» au sens de l’article 162(2) de la nouvelle loi, à savoir une région délimitée en fonction de la superficie occupée par les entreprises, les installations ou les zones d’opération liées par une interconnexion spatiale, technique ou fonctionnelle et placées sous la supervision d’une personne physique ou juridique.

Le gouvernement précise que seules les autorités régionales effectuent des missions relatives à la sécurité des produits, y compris des produits de sécurité et des médicaments, à la protection contre les radiations, à la protection de la maternité et à la protection des travailleurs à domicile, ce point n’ayant pas été reflété par la BTB, bien qu’il explique en partie la nouvelle répartition des effectifs. Le gouvernement attire par ailleurs l’attention de la commission sur le fait que les autorités régionales sont investies d’autres missions que celles relatives aux usines et installations. Il s’agit notamment de missions d’inspection technique, de coordination et de conseil vis-à-vis des autorités publiques de niveau inférieur, dont les autorités sous-régionales.

Selon le gouvernement, aucun des ministres chargés des questions de sécurité et santé au travail n’aurait eu connaissance d’un quelconque motif susceptible de justifier un réexamen approfondi de la nouvelle répartition du personnel. Il souligne que l’équilibre de la répartition des effectifs s’apprécie non seulement en fonction du nombre d’établissements sous contrôle, mais également eu égard à la complexité des procédures de certification, ainsi qu’à leur place dans l’environnement, les critères exclusivement arithmétiques étant à eux seuls insuffisants. Le gouvernement évoque à cet égard l’article 10 de la convention, et souligne que la nature et la taille des établissements, d’une part, le nombre et la complexité des dispositions légales, d’autre part, peuvent être significativement différents d’une autorité régionale à une autorité sous-régionale. S’il est vrai que la compétence des autorités sous-régionales s’étend à une multitude de catégories d’établissements et d’activités (détaillants, hôtels, restaurants, boutiques, et autres bureaux et bâtiments administratifs), le nombre d’installations industrielles et le niveau de risque y sont peu élevés en comparaison des établissements à hauts risques qui, selon le gouvernement, mobilisaient avant la réforme la majeure partie des activités des services publics d’inspection des usines. Ces derniers intervenaient également dans les entreprises d’une certaine importance environnementale, lesquelles dépendaient par ailleurs des autorités régionales pour leur certification et autorisation d’installation, situation considérée par le gouvernement comme traduisant une compatibilité naturelle entre le rôle des services d’inspection et celui des autorités régionales, avant même la mise en œuvre de la réforme. Il estime en outre que la réforme institutionnelle est source de synergie. Ainsi, le ministère de l’Environnement du Baden-Württemberg et le ministère des Affaires sociales accordent la même importance à la promotion de la formation et du recyclage en matière de santé et sécurité au travail.

Dans son observation communiquée le 23 octobre 2006, outre les points qu’elle avait précédemment soulevés et qui avaient donné lieu aux développements ci-dessus, la BTB a de nouveau estimé que les services d’inspection et les services étatiques de supervision devraient demeurer regroupés dans une même structure. Elle a souligné l’impact négatif que les mêmes réformes appliquées dans d’autres Länder avaient eu sur la situation en matière de sécurité et de santé au travail. Son analyse s’articule autour de l’argumentation suivante:

–           La dualité de structures impliquerait le risque d’une exécution fondée sur une approche différente et rendrait difficile la coordination entre les différents Länder.

–           La fragmentation des tâches d’inspection entre différents départements, municipalités et districts urbains réduirait l’impact du contrôle étatique, celui-ci se limitant à un contrôle de légalité.

–           La responsabilité du recrutement du personnel d’inspection n’étant pas clairement définie, il en serait résulté depuis plusieurs années une absence de renouvellement de personnel et, par voie de conséquence, une perte d’expertise considérable.

–           La dispersion des autorités responsables de la formation entre diverses structures serait source d’inégalité de traitement des questions.

–           La diversité des systèmes informatiques utilisés par les différentes structures serait source de difficultés de communication de l’information.

–           Les compétences en matière de sécurité et santé au travail sont réparties entre un nombre excessif de subdivisions régionales au sein du gouvernement de chaque Land.

Selon le syndicat, ces aspects avaient déjà été mis en relief dans un rapport d’évaluation du Comité des hauts responsables de l’inspection du travail (CHRIT) de 2006. Le syndicat affirme que le contrôle de la santé et de la sécurité au travail en Allemagne n’est plus en conformité avec les principes de la convention.

Tout en notant que le gouvernement n’a pas communiqué son point de vue quant au complément d’information et aux documents produits à leur appui par la BTB, la commission relève qu’il signale qu’aux termes de l’article 179 de la loi portant réforme administrative un rapport des autorités urbaines et rurales sous-régionales au ministère de l’Intérieur sur la mise en œuvre de la réforme était attendu au 30 juin 2007. Elle espère que le gouvernement communiquera des informations détaillées au sujet du résultat de l’examen des deux rapports susmentionnés, de manière à permettre de mieux apprécier, au regard des dispositions pertinentes de la convention, l’impact des réformes structurelles de l’inspection du travail dans toutes ses dimensions.