Demande directe (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Türkiye (Ratification: 1998)

1. La commission prend note de la réponse du gouvernement à ses commentaires précédents, ainsi que des observations de la Confédération des syndicats progressistes de Turquie (DISK) et de la Confédération des associations d’employeurs de Turquie (TISK) qui sont annexées au rapport du gouvernement. La commission prend note en particulier des explications fournies par le gouvernement concernant le droit du personnel des forces armées de démissionner.

2. Article 2, paragraphe 2 a), de la convention. Utilisation de conscrits à des fins non militaires. La commission prend note de la réponse du gouvernement à ses commentaires, qui figure dans ses rapports de 2005 sur l’application des conventions n^os 29 et 105, et se réfère à son observation sur ce point qu’elle formule au titre de la convention n^o 105.

3. Article 2, paragraphe 2 b). Travail exigé au titre des obligations civiques normales des citoyens. La commission avait noté précédemment qu’en vertu de l’article 18 de la Constitution de la Turquie l’expression «travail forcé» n’inclut pas le travail physique ou intellectuel nécessaire pour répondre aux besoins du pays, travail qui constitue une obligation civique. La commission avait demandé des éclaircissements au sujet de cette disposition. En l’absence de réponse sur ce point, la commission prie le gouvernement d’indiquer des exemples de types de «travail physique ou intellectuel» qui peuvent être exigés «en tant qu’obligation civique» au titre de l’article 18 de la Constitution.

4. Article 2, paragraphe 2 c). Travail des prisonniers détenus sans condamnation. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté qu’en vertu de l’article 18 de la Constitution de la Turquie l’expression «travail forcé» ne recouvre pas le travail exigé d’un individu accomplissant une peine prononcée par un tribunal ou se trouvant en détention. Elle avait également noté qu’en vertu de l’article 198 du règlement de 1967 relatif à l’administration des établissements pénitentiaires et des centres de détention ainsi qu’à l’exécution des peines, tel que modifié en 1987 (règlement APES), le travail pénitentiaire est obligatoire pour les condamnés et les détenus provisoires. La commission avait rappelé que le travail pénitentiaire obligatoire n’est exclu du champ d’application de la convention que si ce travail est exigé en raison d’une condamnation prononcée par une décision judiciaire.

5. La commission prend note de l’adoption de l’article 114 de la loi n^o 5275 de décembre 2004 sur l’exécution des peines et les mesures de sécurité (ESSMA), en vertu duquel les détenus en attente d’un jugement ou qui sont détenus sans jugement ne peuvent pas être tenus de travailler. Toutefois, la commission note que l’article 198 du règlement APES et l’article 20 du règlement de 1998 sur l’administration des établissements pénitentiaires et des unités de travail des centres de détention, et sur l’administration, la comptabilité et les offres des unités de travail (règlement APWC), en vertu desquels le travail en prison est obligatoire pour tous les prisonniers condamnés ou en détention provisoire, sont en contradiction avec l’article 114 de la loi n^o 5275. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier ces règlements afin de les rendre conformes à la convention sur ce point.

6. Article 2, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 2 c). Travail de prisonniers pour le compte d’employeurs privés. La commission avait noté précédemment qu’en vertu des articles 198 et 200 du règlement APES susmentionné certaines catégories de prisonniers (par exemple, les personnes détenues dans des prisons à sécurité minimale et moyenne ou dans des prisons de haute sécurité qui n’ont plus que deux ans à accomplir avant leur libération, etc.) peuvent être employés à l’extérieur des établissements pénitentiaires dans les secteurs public et privé. La commission note que cette politique ressort aussi dans les articles 6 et 7 du règlement de 1983 concernant l’emploi des détenus condamnés à l’extérieur des prisons (règlement ECOP), articles qui sont mentionnés à l’article 198 du règlement APES. La commission note aussi que les articles 198 et 200 du règlement APES sont aussi étroitement repris dans les articles 20 et 21 du règlement APWC.

7. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 2, paragraphe 2 c), de la convention tout travail ou service exigé d’un individu en raison d’une condamnation prononcée par une décision judiciaire est exclu du champ d’application de la convention si deux conditions sont remplies, à savoir: «… que ce travail ou service soit exécuté sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques et que ledit individu ne soit pas concédé ou mis à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées». La commission renvoie à son étude d’ensemble de 2007, Eradiquer le travail forcé, dans laquelle elle a précisé que ces deux conditions sont nécessaires et que chacune doit être observée indépendamment de l’autre (paragr. 105). En ce qui concerne la seconde condition, la commission a considéré que les termes «concédé à» ou «mis à la disposition de» (un employeur privé) impliquent que le prisonnier n’a pas donné son accord (paragr. 56). Les prisonniers dont l’emploi dans le secteur privé est régi par une relation triangulaire, qui implique que l’autorité publique et une entreprise privée ont conclu directement un contrat, contrat dont l’objet est le travail des prisonniers, peuvent être considérés comme étant «concédés» à l’entreprise privée, situation qui correspond à celle qui est mentionnée à l’article 2, paragraphe 2 c), et qui est incompatible avec la convention (paragr. 108). Il est difficile de considérer que la situation des prisonniers qui travaillent pour le compte d’entités privées dans ces circonstances relève de l’exclusion prévue à l’article 2, paragraphe 2 c)de la convention (paragr. 113).

8. La commission note que les règlements APES, APWC et ECOP disposent que les prisonniers condamnés seront occupés par des entités publiques et privées en dehors de la prison, et que ce travail sera réalisé en groupe et non individuellement, «conformément aux dispositions du protocole conclu, d’un côté, au nom de l’institution par le représentant de l’atelier ou, s’il n’y a pas d’atelier, par le procureur local, et, de l’autre, par l’employeur, et approuvé par le ministère de la Justice (règlement APES, article 200; règlement APWC, article 21; règlement ECOP, article 6). La commission considère que, dans ces conditions, les prisonniers occupés en dehors de l’établissement pénitentiaire par un employeur du secteur privé sont «concédés» à un employeur du secteur privé et que, par conséquent, les règlements pénitentiaires ne relèvent pas de l’exclusion prévue à l’article 2, paragraphe 2 c) de la convention.

9. Il reste à déterminer si les détenus concernés acceptent volontairement de travailler dans le secteur privé, sans être soumis à des pressions ou à la menace d’une peine quelconque, de telle sorte que leur travail peut être considéré comme ne relevant pas de la définition d’ensemble du travail forcé donnée à l’article 2, paragraphe 1, de la convention. Se référant de nouveau à son étude d’ensemble de 2007, la commission a considéré que, dans ce contexte de captivité, il est nécessaire d’obtenir des prisonniers un consentement écrit formel au travail lorsque ce dernier est exécuté pour le compte d’entreprises privées (paragr. 115). Toutefois, ce consentement devrait être authentifié afin de s’assurer qu’il est libre et éclairé, et l’indicateur le plus fiable du consentement librement donné au travail dans ces circonstances est que ce travail soit exécuté dans des conditions se rapprochant de celles d’une relation de travail libre (paragr. 116), ce qui implique que certains facteurs soient pris en compte, par exemple le niveau des rémunérations, les prestations de sécurité sociale et la sécurité et la santé au travail des prisonniers occupés ainsi que la mesure dans laquelle ces conditions se rapprochent de celles dont bénéficient les travailleurs sur le marché libre du travail (paragr. 116).

10. La commission note que ni la loi ESSMA ni les règlements correspondants ne semblent contenir des dispositions prévoyant que, pour être occupés sur des lieux de travail du secteur privé, les détenus doivent avoir donné par écrit leur consentement. En ce qui concerne la question de savoir si les conditions de travail des détenus se rapprochent de celles d’une relation de travail libre, que la commission considère comme l’indicateur le plus fiable du consentement au travail libre, la commission prend note des dispositions suivantes:

–           les conditions de travail des détenus employés en dehors des établissements pénitentiaires sont régies par l’article 30(5) de la loi ESSMA;

–           les détenus condamnés (certaines exceptions étant prévues toutefois) peuvent travailler en dehors des établissements pénitentiaires dans les secteurs public et privé, en groupes, et sous la supervision et la protection de membres du personnel pénitentiaire; le travail individuel n’est pas autorisé (règlement APES, art. 199 et 200);

–           les détenus peuvent être employés à des postes de travail dans les secteurs public ou privé «conformément à la loi sur le travail» (règlement APES, article 200; règlement APWC, art. 21);

–           le travail en dehors de l’établissement pénitentiaire doit être effectué «conformément aux dispositions d’un protocole conclu, d’une part, au nom de l’institution, par le représentant du lieu de travail ou, s’il n’y a pas de lieu de travail, par le procureur public local, et, d’autre part, l’employeur, et approuvé par le ministère de la Justice» (règlement ECOP, article 6; règlement APES, art. 200; et règlement APWC, art. 21);

–           les conditions d’emploi des détenus sur des lieux de travail à l’extérieur de la prison doivent être définies dans le protocole. Le protocole type élaboré par le ministère de la Justice doit servir de base à l’élaboration du protocole (règlement ECOP, art. 10);

–           la mesure dans laquelle les détenus qui travaillent bénéficient de prestations et droits sociaux doit être déterminée par le protocole (règlement ECOP, art. 21);

–           la sécurité au travail doit être garantie par l’employeur, conformément à la loi n^o 1475 sur le travail (règlement ECOP, art. 22);

–           le montant du salaire doit être fixé dans le protocole. Toutefois, le salaire ne peut pas être inférieur au salaire minimum en vigueur à la date de la réalisation du travail (règlement ECOP, art. 9);

–           la durée du travail doit être régie par le règlement interne de l’établissement pénitentiaire et être conforme aux dispositions applicables de la loi n^o 1475 sur le travail (règlement APES, art. 201; règlement APWC, art. 24);

–           il peut être demandé aux détenus de travailler au-delà de la durée de travail normale prévue par la loi sur le travail lorsqu’il est nécessaire d’accroître la productivité, d’améliorer la qualité de la production ou de répondre aux besoins généraux de l’économie nationale (règlement APWC, art. 24).

11. La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations détaillées permettant de clarifier les points suivants:

–           indiquer si, dans le cadre de la loi, de la pratique ou d’une politique, les autorités pénitentiaires demandent leur consentement formel ou écrit aux détenus qui travaillent pour le secteur privé en dehors des établissements pénitentiaires et, dans l’affirmative, communiquer copie des dispositions, directives ou autres informations qui illustrent cette pratique;

–           spécifier les dispositions de la loi sur le travail, telles que mentionnées à l’article 200 du règlement APES et à l’article 21 du règlement APWC, qui régissent les conditions d’emploi des prisonniers dans le secteur privé en dehors des établissements pénitentiaires;

–           indiquer si et dans quelle mesure l’article 201 du règlement APES et l’article 24 du règlement APWC sur la durée du travail s’appliquent à l’emploi des détenus dans le secteur privé en dehors des établissements pénitentiaires;

–           indiquer la mesure dans laquelle les conditions d’emploi dans le secteur privé qui sont déterminées par un protocole (par exemple, les prestations et droits sociaux), telles que mentionnées à l’article 6 du règlement ECOP, à l’article 200 du règlement APES et à l’article 21 du règlement APWC, ou par des règlementations du ministère de la Justice (par exemple, les salaires journaliers et les primes au titre des heures supplémentaires) se rapprochent des conditions d’emploi des travailleurs sur le marché du travail libre.

La commission prie le gouvernement de communiquer dans son prochain rapport copie du protocole type élaboré par le ministère de la Justice et copie des protocoles qui ont été élaborés sur la base du protocole type pour régir l’emploi de détenus par des employeurs du secteur privé en dehors des établissements pénitentiaires, et copie de toute réglementation interne applicable adoptée par le ministère de la Justice.

En outre, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute modification récente de ces réglementations qui porterait sur les points susmentionnés et de fournir copie des textes de ces éventuelles modifications. La commission note que, dans son rapport de 2007, le gouvernement fait mention du décret n^o 2006/10218 sur l’administration des centres de détention et sur l’exécution des dispositions pénales et de sécurité. Le gouvernement indique que certaines dispositions de ce décret, en particulier les articles 96 à 100, portent sur le travail des détenus condamnés et sur leurs salaires et droits sociaux. La commission examinera ce point dès qu’elle disposera de la traduction des textes pertinents.

Peines de travail d’intérêt général

12. La commission note que l’article 50(f) du Code pénal, loi n^o 5237 de 2005, dispose que, pour certains contrevenants ayant fait l’objet d’une condamnation, les peines d’emprisonnement peuvent, avec leur consentement, être remplacées par des peines comportant des travaux d’intérêt général. La commission note aussi que, conformément à l’article 105 de la loi ESSMA, la deuxième moitié des peines d’emprisonnement de courte durée peuvent, pour certains détenus, avec leur consentement, être remplacées par des travaux d’intérêt général. La commission note que, selon ces dispositions, ainsi que l’article 51 du Code pénal, les peines alternatives de travail d’intérêt général pourraient comprendre des travaux réalisés pour des entreprises privées ou des établissements ayant des activités dans le secteur public, sous la supervision de ces entités.

13. La commission rappelle les paragraphes 126 à 128 de l’étude d’ensemble de 2007, Eradiquer le travail forcé, dans lesquels elle a considéré que, lorsque des travaux d’intérêt général peuvent être accomplis pour des personnes morales de droit privé telles que les associations ou autres institutions caritatives, il faut s’assurer de deux éléments: d’une part, que la personne condamnée consent formellement à l’exécution d’un travail de ce type et, d’autre part, que le travail revêt effectivement un caractère d’intérêt général et n’est pas subordonné à la recherche d’un intérêt économique ou d’un profit. Plusieurs éléments sont à prendre en compte, entre autres: les modalités d’encadrement et de contrôle du travail (paragr. 126); les modalités dans lesquelles il est réalisé; le contrôle opéré par le système judiciaire sur les conditions d’exécution de la peine; et les critères utilisés par l’autorité judiciaire pour habiliter les associations à fournir un travail de ce type (paragr. 128). La commission demande au gouvernement de préciser dans son prochain rapport si les articles 50(f) et 51 du Code pénal et l’article 105 de la loi ESSMA permettent de placer des détenus dans les entreprises ou les établissements privés, ou sous la supervision de ces entités et, dans l’affirmative, de fournir des informations sur l’application dans la pratique de ces dispositions, notamment en décrivant les placements pour le compte d’entités privées qui ont été effectués. De plus, la commission prie le gouvernement d’indiquer quels éléments permettent de s’assurer que le travail effectué en vertu de ces dispositions pour des entités privées répond véritablement à l’intérêt général et non à la recherche par l’employeur d’un gain économique privé. En outre, la commission prie le gouvernement de communiquer copie de la liste officielle des noms des associations ou institutions habilitées à recevoir les détenus condamnés conformément à ces dispositions. A ce sujet, la commission note qu’il est fait mention de cette liste à l’article 105 de la loi ESSMA. La commission demande également au gouvernement de donner des exemples des types de travaux réalisés par des détenus dans ces conditions, avec leur consentement, pour des entreprises privées qui déploient leurs activités dans des services publics.

14. Article 2, paragraphe 2 d). Pouvoirs de réquisition dans des cas de force majeure. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté qu’en vertu de l’article 18 de la Constitution de la Turquie l’expression «travail forcé» n’inclut pas les services exigés de citoyens dans les cas de force majeure, ceux-ci pouvant être proclamés, en vertu de l’article 119 de la Constitution, lors de catastrophes naturelles, d’épidémies, de maladies dangereuses ou de crises économiques graves. Elle avait noté également qu’en vertu de l’article 10 de la loi sur l’état d’urgence (n^o 2935 du 25 octobre 1983) le Conseil des ministres peut déterminer par décret les obligations et les mesures qui peuvent être imposées, entre autres, dans le domaine du travail, en cas de crise économique grave. La commission a rappelé que la notion de force majeure – comme l’indiquent les exemples énumérés à l’article 2, paragraphe 2 d), de la convention – implique un événement soudain et imprévu qui appelle une intervention immédiate. La notion de «crise économique grave», dont il est question dans les dispositions susmentionnées, ne semble pas répondre à ces critères.

15. La commission prend note de l’indication du gouvernement dans son rapport de 2005 selon laquelle la Constitution a été modifiée en 2005 par l’article 7 de la loi n^o 5170, qui dispose que les conflits de législations sur une question donnée doivent être tranchés en faveur des dispositions des traités internationaux, lesquels priment toute législation nationale contraire. Notant cette indication, la commission exprime de nouveau l’espoir que les mesures nécessaires seront prises pour restreindre au strict minimum autorisé par la convention les dispositions susmentionnées concernant l’imposition de travail ou de services obligatoires en cas d’urgence, de sorte que la réquisition de main-d’œuvre en cas de force majeure ne se transforme pas en mobilisation de la main-d’œuvre à des fins de développement économique. Elle espère aussi que la législation sera mise en conformité avec la convention et avec la pratique indiquée. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur les mesures prises à cet effet.

16. Article 2, paragraphe 2 e). Services communaux mineurs. La commission avait pris note précédemment des dispositions de la loi n^o 442 du 18 mars 1924 sur les affaires villageoises, selon lesquelles celles-ci se répartissent en deux catégories: celles qui sont de nature obligatoire et celles qui relèvent des villageois, la non-exécution de mesures obligatoires étant passible de sanctions (art. 12). Se référant au paragraphe 37 de son étude d’ensemble de 1979 sur l’abolition du travail forcé, la commission avait rappelé que l’exception des «menus travaux de village», permise au regard de l’article 2, paragraphe 2 e), de la convention, doit satisfaire certains critères qui déterminent les limites de cette exception et servent à la distinguer d’autres formes de services obligatoires qui, aux termes de la convention, devraient être abolies (comme le travail forcé pour des travaux publics d’intérêt général ou local). La commission avait constaté que certaines formes de travail mentionnées à l’article 13 de la loi susmentionnée comme «obligatoires pour les villageois» (telles que la construction et la réparation des routes reliant le village au centre gouvernemental ou aux villages avoisinants, ou la construction de ponts sur des routes, etc.) ne semblent pas satisfaire les critères de «services mineurs» ou «services communaux». En outre, aucune disposition ne prévoit des consultations concernant le bien-fondé des travaux ou services imposés en vertu de l’article 13.

17. La commission prend note des indications fournies par le gouvernement dans son rapport, selon lesquelles des études sont encore en cours afin de mettre la législation nationale en conformité avec les conventions de l’OIT et que, conformément aux dispositions du plan d’action d’urgence lancé par le gouvernement en janvier 2003, les initiatives nécessaires sont en cours essentiellement dans les domaines de la démocratisation et de la réforme de la législation, ainsi que dans celui des libertés et droits fondamentaux.

18. La commission note que, dans son rapport de 2005, le gouvernement a indiqué que les articles 12 et 13 de la loi sur les affaires villageoises ne s’appliquent plus dans la pratique et que les services comme la construction et la réparation de routes de villages sont maintenant organisés à l’échelle des pouvoirs publics centraux ou provinciaux. Le gouvernement indique de nouveau que des études en vue de la modification de la loi sur les affaires villageoises se poursuivent et que les exigences de la convention ont été prises en compte dans le processus de réforme. La commission exprime de nouveau l’espoir que les mesures nécessaires seront prises pour modifier les dispositions susmentionnées de la loi sur les affaires villageoises, afin de s’assurer de leur conformité avec la convention et la pratique, et que le gouvernement sera bientôt à même d’indiquer les mesures prises à cette fin. La commission prend note que, dans son rapport de 2007, le gouvernement indique que les services villageois qui ne sont pas appelés «services mineurs» ou «services communaux» dans la loi sur les affaires villageoises ne sont pas, en fait, régis par cette loi mais relèvent de la juridiction de l’administration générale des services villageois, conformément à la loi n^o 3202 du 9 mai 1985, et que l’administration générale des services villageois a été supprimée par la loi n^o 5286 du 13 janvier 2005. Toutefois, cette administration a continué à fournir des services pendant une période transitoire. Le gouvernement fournit un tableau qui présente les services et activités qui ont été menés en 2006 dans le cadre de l’administration générale. La commission examinera cette question dès qu’elle disposera de la traduction des textes pertinents.