Observation (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Bolivie (Etat plurinational de) (Ratification: 1965)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 29 août 2008, qui se réfèrent à des questions d’ordre législatif déjà soulevées par la commission ainsi qu’à des faits de menaces de mort contre le secrétaire exécutif de la Centrale ouvrière bolivienne (COB) et d’attentat à la dynamite contre le siège de la COB à La Paz. La commission rappelle que, dans de telles circonstances, l’ouverture d’une enquête judiciaire indépendante est le moyen particulièrement approprié d’éclaircir les faits, d’attribuer les responsabilités, de sanctionner les coupables et de prévenir la répétition de tels actes. La commission prie le gouvernement d’envoyer ses commentaires à ce sujet.

La commission observe avec préoccupation que, depuis de nombreuses années, ses commentaires portent sur les questions suivantes.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer les organisations de leur choix. Exclusion des travailleurs agricoles du champ d’application de la loi générale du travail de 1942 (art. 1 de cette loi et décret d’application n^o 224 du 23 août 1943), privant ces travailleurs des garanties prévues par la convention. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que la législation évolue peu à peu en faveur des travailleurs agricoles. Ainsi, la loi du 22 novembre 1945 reconnaît certains droits aux travailleurs du caoutchouc; diverses résolutions suprêmes de 1971 reconnaissent des droits à ces travailleurs et à ceux de la châtaigne; les décrets suprêmes n^os 19524 de 1983 et 20255 de 1984 reconnaissent un régime spécial en faveur des travailleurs de la canne à sucre et des cueilleurs de coton, à qui le droit de se syndiquer est expressément reconnu. La loi n^o 1715 du service national de réforme agraire prévoit sous sa quatrième disposition finale l’intégration des salariés du secteur agricole dans le champ d’application de la loi générale du travail, sous un régime spécial de travail saisonnier qui répond à la nature saisonnière de la prestation de travail. De même, la loi n^o 3785 du 23 novembre 2007 prévoit sous son article 3 que les travailleurs saisonniers sont inclus dans le champ d’application de la loi générale du travail. Suivant ce processus, explique le gouvernement, les travailleurs agricoles ont été intégrés peu à peu dans le champ d’application de cette loi. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin que tous les travailleurs agricoles, qu’ils soient salariés ou qu’ils travaillent à leur propre compte, jouissent des garanties prévues par la convention.

Déni du droit de se syndiquer aux fonctionnaires (art. 104 de la loi susvisée). La commission note que, selon les informations données par le gouvernement, la direction de la fonction publique, entité autarcique qui dépend du ministère du Travail, mène actuellement des études sur la possibilité de reconnaître le droit d’association au secteur public. La commission rappelle que, en vertu de l’article 2 de la convention, les fonctionnaires, comme tous les autres travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, doivent avoir le droit de constituer les organisations de leur choix et celui de s’y affilier, sans autorisation préalable, afin de promouvoir et défendre leurs intérêts. Dans ce contexte, la commission prie une fois de plus le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les fonctionnaires jouissent des garanties prévues par la convention.

Obligation d’obtenir l’adhésion de 50 pour cent des travailleurs d’une entreprise pour pouvoir constituer un syndicat quand il s’agit d’un syndicat d’industrie (art. 103 de la loi susvisée). La commission note que le gouvernement indique que ce pourcentage n’est pas toujours restrictif parce que la Constitution politique de l’Etat garantit le droit de se syndiquer librement en tant que moyen de défense, de représentation, d’assistance, d’éducation et de culture des travailleurs. La commission souligne une fois de plus qu’il s’agit là d’un pourcentage particulièrement élevé, susceptible à ce titre d’empêcher la constitution de syndicats dans une industrie. Pour cette raison, la commission prie une fois de plus le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que ce pourcentage soit abaissé à un niveau raisonnable.

Article 3. Droit des organisations d’employeurs d’organiser leur gestion et leurs activités, d’élire librement leurs représentants et de formuler leur programme d’action, sans intervention des autorités publiques. Pouvoirs de contrôle étendus des activités des syndicats attribués à l’inspection du travail (art. 101 de la loi susvisée, qui dispose que les inspecteurs du travail participeront aux délibérations des syndicats et contrôleront leurs activités). La commission note que, selon le gouvernement, les inspecteurs du travail contrôlent les activités des organisations syndicales pour s’assurer que celles-ci restent en concordance avec l’ordre juridique, c’est-à-dire afin de faire respecter le principe de l’égalité. Ces contrôles tendent à éviter qu’il se produise des affrontements entre des groupes de travailleurs d’une même organisation. Ces contrôles sont menés avec mesure, de manière impartiale et dans le respect des décisions démocratiques et du principe de légitimité des travailleurs élus aux instances dirigeantes d’un syndicat. La commission rappelle une fois de plus à cet égard que l’article 3 de la convention dispose que les organisations d’employeurs doivent jouir du droit d’organiser librement leur gestion, et les autorités publiques doivent s’abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 101 de la loi générale du travail de telle sorte que toute intervention externe se limite à des cas exceptionnels, correspondant à des circonstances graves qui le justifient.

Obligation, pour être dirigeant syndical, d’avoir la nationalité bolivienne (art. 138 du décret réglementaire de la loi générale du travail) et d’être travailleur habituel de l’entreprise (art. 6 c) et 7 du décret de loi n^o 2565 de juin 1951). La commission note que le gouvernement rappelle que les étrangers peuvent obtenir la nationalité bolivienne après avoir résidé dans le pays pendant deux ans, ce délai pouvant être réduit dans certains cas. Il explique en outre que l’obligation d’avoir la nationalité bolivienne pour être dirigeant syndical constitue une forme de protection des droits des travailleurs nationaux, étant donné qu’un travailleur étranger ayant moins d’une année de résidence en Bolivie risque de quitter le pays et de laisser ainsi les autres travailleurs et le syndicat. La commission rappelle à ce sujet que des dispositions trop rigoureuses concernant la nationalité peuvent comporter comme risque que certains travailleurs soient privés du droit d’élire librement leurs représentants; par exemple, les travailleurs migrants employés dans des secteurs où ils représentent une proportion considérable des adhérents peuvent en pâtir. De l’avis de la commission, la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder à des fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 118), et ce, indépendamment de l’acquisition de la nationalité.

La commission estime contraires aux garanties énoncées dans la convention les dispositions imposant d’appartenir à la profession ou à l’entreprise pour être dirigeant syndical. En effet, de telles dispositions peuvent entraver le droit des organisations d’élire librement leurs représentants en ôtant à celles-ci la possibilité d’élire des personnes qualifiées, telles que des permanents syndicaux ou des retraités, ou en les privant de l’expérience de certains dirigeants lorsqu’elles ne disposent pas, dans leur propre rang, de personnes compétentes en nombre suffisant (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 117).

La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour supprimer ces restrictions de la législation, afin que celle-ci soit conforme à la convention.

Droit de grève. Obligation de recueillir les trois quarts des voix des travailleurs pour déclarer la grève (art. 114 de la loi générale du travail et art. 159 du décret réglementaire). La commission note que, selon le gouvernement, il s’agit là d’un chiffre équilibré, qui permet qu’un consensus se dégage entre les travailleurs et même favorise ce processus, évitant ainsi que des décisions minoritaires s’imposent, sans considération aucune pour la majorité des travailleurs qui auraient une position autre. La commission rappelle à ce sujet que la règle imposant, pour pouvoir déclarer la grève, que la décision repose sur plus de la moitié des travailleurs concernés est trop exigeante et risque de constituer un obstacle excessif à la possibilité de faire grève, surtout dans les grandes entreprises. Elle estime par exemple qu’il serait plus adéquat d’imposer comme majorité la majorité simple des votants. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à réduire les majorités requises pour pouvoir faire grève.

Illégalité des grèves générales et des grèves de solidarité, sanctionnée au pénal (art. 1 et 2 du décret-loi n^o 2565 et 234 du Code pénal). La commission note que le gouvernement signale que, selon la Direction nationale du régime pénitentiaire, il n’est pas tenu de registre des personnes ayant été placées en détention provisoire ou ayant été condamnées pour de tels motifs au cours de la période 2005-2007 et que le gouvernement entend, avec l’appui de l’OIT, concrétiser l’accord tripartite conclu entre la Centrale ouvrière bolivienne, la Confédération des employeurs privés de Bolivie et le ministère du Travail de Bolivie tendant à modifier les articles 2, 9 et 10 du décret-loi n^o 2565 et de l’article 234 du Code pénal. La commission rappelle que l’interdiction générale des grèves de solidarité peut se révéler abusive, surtout quand la grève initiale est elle-même légale et considérant que, comme les grèves générales, les grèves de solidarité constituent des moyens d’action qui doivent rester accessibles aux travailleurs. Elle rappelle en outre qu’un travailleur ayant fait grève d’une manière pacifique ne doit pas être passible de sanctions pénales. La commission exprime l’espoir que les modifications propres à rendre le décret-loi n^o 2565 et le Code pénal conformes aux principes susmentionnés seront effectuées dans un proche avenir.

Interdiction de la grève dans les banques (art. 1 c) du décret suprême n^o 1958 de 1950). La commission note que le gouvernement signale que ce décret détermine les services de caractère public dont l’activité ne doit pas être interrompue afin de ne pas porter préjudice à la société, services au nombre desquels figurent l’activité bancaire, dont on ne saurait admettre la paralysie puisqu’il s’agit de la gestion des ressources indispensables à la subsistance de nombreuses personnes. La commission rappelle à cet égard que les services bancaires ne sont pas considérés comme des services essentiels au sens strict du terme (à savoir, ceux dont l’interruption mettrait en péril, dans tout ou partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé des personnes), dans lesquels la grève peut être interdite ou limitée. La commission rappelle cependant qu’il est possible d’instaurer un service minimum négocié dans les cas où, même s’il est admis qu’une interdiction totale de la grève ne se justifierait pas et sans remettre en cause le droit reconnu à la grande majorité des travailleurs de faire grève, il est jugé nécessaire d’assurer la satisfaction des besoins essentiels des usagers. La commission prie le gouvernement de modifier le décret n^o 1958 de 1950 de manière à garantir que les travailleurs du secteur bancaire jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes susvisés.

Possibilité d’imposer un arbitrage obligatoire par décision du pouvoir exécutif pour mettre fin à une grève, y compris dans des services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme (art. 113 de la loi générale du travail). La commission observe que le gouvernement se réfère à la procédure d’arbitrage et à la composition tripartite des tribunaux arbitraux en tant que moyen de résoudre des conflits, qu’il déclare qu’il n’est pas question d’une procédure imposée par le pouvoir exécutif et qu’il est recouru à cette procédure pour éviter qu’une grève éclate et non pour y mettre fin. La commission rappelle à cet égard qu’un système d’arbitrage obligatoire pouvant être imposé par l’autorité du travail peut avoir pour effet, lorsqu’un conflit n’a pas été résolu par d’autres moyens, de restreindre considérablement le droit des organisations de travailleurs d’organiser leurs activités et, notamment, d’imposer de manière indirecte une interdiction absolue de la grève, en contradiction avec les principes de la liberté syndicale. Elle rappelle que l’arbitrage obligatoire conçu pour mettre un terme à un conflit collectif du travail ou à une grève n’est acceptable que lorsque ce sont les deux parties au conflit qui le demandent, ou dans les cas où la grève peut être limitée, voire interdite, par exemple dans le cas d’un conflit dans la fonction publique impliquant des fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat, ou survenant dans des services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire ceux dont l’interruption mettrait en péril, pour tout ou partie de la population, la vie ou la sécurité des personnes. La commission prie le gouvernement de prendre sans plus attendre les mesures propres à modifier l’article 113 de la loi générale du travail afin de le rendre conforme aux principes susvisés.

Article 4. Dissolution de syndicats. Possibilité de dissoudre les organisations syndicales par voie administrative (art. 129 du décret réglementaire). La commission note que le gouvernement signale que le décret réglementaire de la loi générale du travail prévoit deux types de circonstances dans lesquelles les organisations syndicales peuvent être dissoutes: 1) la violation de la loi du travail, et 2) lorsque ces organisations n’ont pas eu d’activité pendant un an. Dans le deuxième cas, il s’agit d’inciter les travailleurs à ne pas négliger leurs structures socioprofessionnelles et la reconnaissance de celles-ci par le ministère du Travail. Le gouvernement indique que le ministère du Travail n’a pas souvenir de nombreux cas de dissolution de syndicats sur de tels motifs. Il indique que les dissolutions se produisent plutôt à la demande des travailleurs, après accord avec ceux-ci quant à la destination des avoirs du syndicat. La commission rappelle que les mesures de suspension ou de dissolution par l’autorité administrative constituent de graves violations des principes de la liberté syndicale. Elle considère en effet que la dissolution d’organisations syndicales est une mesure qui ne devrait intervenir que dans des cas d’une extrême gravité et, en outre, elle ne devrait pouvoir être ordonnée que comme conséquence d’une décision judiciaire, de manière que les droits de la défense soient pleinement préservés. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée dans un sens conforme aux principes susvisés.

La commission prie le gouvernement de rendre compte de toute évolution de la législation par rapport à l’ensemble des questions soulevées.