Demande directe (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Monténégro (Ratification: 2006)

La commission prend note du premier rapport du gouvernement. Elle prend également note des textes de la Constitution du Monténégro, de la convention collective générale et du Code pénal du Monténégro, transmis avec le rapport du gouvernement. Elle examinera ces textes lorsque leur traduction sera disponible.

Article 2 de la convention. 1. Etendue de la garantie du droit de constituer des organisations. La commission note que l’article 53 de la Constitution du Monténégro et l’article 5 de la loi sur le travail garantissent le droit des employeurs et des salariés de constituer des organisations de leur choix, sans autorisation préalable, et de s’affilier à de telles organisations. La commission observe que le terme de «salarié» est plus étroit que celui de «travailleur» utilisé dans la convention. Elle souligne que l’article 2 de la convention prend en considération tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte. La commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les dispositions qui garantissent le droit de se syndiquer pour les travailleurs de certaines catégories qui n’ont pas formellement de relation d’emploi: les travailleurs à leur propre compte; les travailleurs en période d’essai; les travailleurs en contrat de formation; les travailleurs en retraite; les travailleurs âgés; et enfin les travailleurs «sous contrat spécial», qui accomplissent des tâches ou des activités temporaires et occasionnelles hors de l’établissement de l’employeur (articles 141 et 142 de la loi sur le travail). Notant en outre qu’aucune disposition de la loi sur le travail ne définit explicitement le champ d’application de la loi sur le travail, la commission prie le gouvernement d’indiquer quelles sont les dispositions qui garantissent le droit de se syndiquer aux travailleurs de l’agriculture, aux travailleurs domestiques, aux travailleurs migrants et aux personnes mineures ayant l’âge minimum d’admission à l’emploi (15 ans).

La commission note que l’article 7 de la loi sur le travail précise que les dispositions de ladite loi s’appliquent aux salariés des organes de l’administration publique et de l’administration locale, sauf indication contraire d’une loi spécifique. L’article 15 de la loi sur les fonctionnaires et employés de l’Etat dispose que les uns et les autres ont le droit de se syndiquer, dans le respect de la réglementation générale du travail. Notant que l’article 30 de cette loi se réfère à «l’emploi temporaire» dans la fonction publique, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les personnes employées temporairement dans la fonction publique ont le droit de se syndiquer.

2. Droit des employeurs et des travailleurs de constituer des organisations de leur choix. La commission note que l’article 53 de la Constitution et l’article 5 de la loi sur le travail se réfèrent l’un et l’autre au libre choix des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations et de s’affilier à de telles organisations. La commission prie le gouvernement d’indiquer si une règle d’application quelconque de l’article 5 de la loi sur le travail instaure une obligation d’effectif minimum, et de communiquer le texte pertinent.

La commission note que l’article 128(4) de la loi sur le travail désigne nommément l’Union des artistes indépendants et que les articles 5(2) et 6(2) de la loi sur les grèves se réfèrent à la «Chambre de commerce». La commission demande au gouvernement de remplacer ces mentions par un renvoi neutre aux organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives.

3. Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission note que: i) l’article 53 de la Constitution et l’article 5 de la loi sur le travail proclament que les organisations peuvent être constituées sans autorisation préalable; ii) l’article 53 de la Constitution se réfère à l’enregistrement des syndicats auprès de l’autorité compétente; et iii) l’article 136 de la loi sur le travail dispose qu’un syndicat sera enregistré au registre des syndicats tenu par le ministre compétent pour les questions sociales et que la procédure d’enregistrement sera définie par le ministre en question. La commission prie le gouvernement de communiquer copie de tout règlement d’application de l’article 136 de la loi sur le travail. Elle le prie également de fournir des informations sur la procédure et les règles d’enregistrement des organisations d’employeurs.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’élaborer leurs statuts et leurs règles de fonctionnement et d’élire leurs représentants librement. La commission note que ni le rapport du gouvernement ni les textes de loi disponibles n’abordent ces questions. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) les moyens qui garantissent aux organisations d’employeurs et aux organisations de travailleurs le droit d’élaborer leurs statuts et leurs règles sans intervention des autorités publiques;et ii) les moyens qui garantissent aux organisations d’employeurs et aux organisations de travailleurs le droit d’élire librement leurs représentants. Elle le prie également de préciser si les étrangers ont le droit de siéger dans les instances dirigeantes des syndicats, au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays et de communiquer tous les textes officiels relatifs à ces questions.

Droit de grève. 1. Arbitrage obligatoire. La commission note que l’article 124 de la loi sur le travail énonce que la «solution des conflits nés des procédures de négociation, de mise en œuvre, de modification ou d’extension des conventions collectives seront soumis à arbitrage». L’article 6(3) de la loi sur les grèves prévoit que, si un conflit n’est pas résolu dans les trente jours, les parties doivent s’en remettre à un arbitrage, dans les conditions prévues par la loi sur le travail. La commission constate que la législation instaure un système dans lequel l’obligation de recourir à un arbitrage contraignant rend possible d’interdire pratiquement toutes les grèves ou d’y mettre un terme rapidement. Une telle faculté limite considérablement les moyens dont les syndicats disposent pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres, de même que leurs droits d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 153). La commission demande que le gouvernement indique dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées en vue d’abroger l’article 124 de la loi sur le travail et l’article 6(3) de la loi sur les grèves qui imposent un arbitrage obligatoire pour tous les conflits, sans distinction. La commission rappelle que l’arbitrage obligatoire n’est acceptable que dans certains cas, développés ci-dessous.

L’article 12(3) de la loi sur les grèves prévoit que, lorsqu’un conflit affectant l’intérêt général n’est pas résolu au jour prévu pour le déclenchement de la grève, les parties doivent soumettre le conflit à l’arbitrage, conformément à la loi sur les conventions collectives. Les activités d’intérêt général en question sont définies à l’article 9 de la loi sur les grèves comme étant des activités dont la suspension mettrait en péril, en raison de leur nature, la vie ou la santé des personnes ou causerait des préjudices sur une vaste échelle. Il s’agit notamment des secteurs suivants: production d’électricité; adduction d’eau; transports; services postaux et télécommunications; diffusion de l’information (radio et télévision); services publics matériels (production et adduction d’eau; enlèvement des ordures ménagères; production, distribution et fourniture de sources d’énergie, etc.), lutte contre l’incendie, la production de denrées alimentaires de base; les soins de santé et les soins vétérinaires; l’éducation; la culture; les services sociaux aux enfants; la prévoyance sociale. Sont également comprises les activités d’une importance spéciale pour la défense et la sécurité de la République, ainsi que les activités nécessaires à la conduite de missions internationales définie par des accords internationaux, ainsi que les activités dont la suspension mettrait en péril, en raison de leur nature et conformément à cette loi, la vie ou la santé des personnes ou causerait des préjudices sur une vaste échelle.

La commission rappelle que l’arbitrage n’est acceptable que lorsque les deux parties y consentent, dans les services essentiels au sens strict du terme, et enfin lorsqu’il concerne des fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat. En conséquence, elle prie le gouvernement de modifier les articles 9 et 12(3) de la loi sur les grèves, relatifs à l’arbitrage obligatoire dans les activités d’intérêt général de manière à ce que la possibilité d’imposer l’arbitrage ne puisse concerner que les services essentiels au sens strict du terme et les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat.

2. Service minimum. La commission note qu’en vertu de l’article 10 de la loi sur les grèves dans toute activité d’intérêt général, la grève est soumise à une obligation de service minimum. Ce service minimum sera déterminé, en vertu de l’article 10(2), «par le créateur, le gestionnaire ou le directeur exécutif de l’établissement considéré, qui fondera sa décision sur la nature de l’activité, le niveau de risque pour la santé et la vie des personnes et sur tous autres éléments qui sont importants pour la satisfaction des besoins des administrés, des employeurs et des tierces parties». La commission note également qu’aux termes de l’article 10(3), pour la définition du service minimum, l’employeur peut recueillir l’avis du conseil des salariés. Etant donné qu’en vertu de l’article 4 de la loi sur le travail; il peut y avoir un conseil des salariés et un syndicat au sein d’une seule et même entreprise, il semble que, pour déterminer ce service minimum, l’employeur n’ait pas à recueillir l’avis du syndicat représentatif mais plutôt celui du représentant des salariés.

Tout en admettant que, pour éviter des dommages irréversibles ou disproportionnés par rapport aux intérêts professionnels des parties au conflit ainsi que les préjudices au tiers, les autorités puissent instaurer un régime de service minimum dans des services collectifs de caractère matériel, la commission considère qu’un tel service doit satisfaire à deux conditions. D’une part, cet aspect est capital, il doit effectivement et exclusivement s’agir d’un service minimum, c’est-à-dire d’un service limité aux opérations strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minimales du service soit assurée, sans que l’efficacité de ce moyen de pression ne soit altérée. D’autre part, étant donné que le régime de service minimum restreint l’un des moyens de pression essentiels dont les travailleurs disposent pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service, au côté des employeurs et des pouvoirs publics. De plus, il est hautement souhaitable que la négociation sur la détermination et l’organisation du service minimum ne se déroule pas pendant un conflit du travail, afin que la question puisse être examinée avec toute l’objectivité et le détachement nécessaires par toutes les parties concernées. Les parties pourraient également envisager la mise en place d’un organe paritaire ou indépendant, qui statuerait rapidement et sans formalisme sur les difficultés soulevées par la définition et l’application d’un tel service minimum, et dont les décisions seraient immédiatement exécutoires (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 160-161). La commission demande que le gouvernement modifie l’article 10 de la loi sur les grèves de manière à garantir que le syndicat concerné participe à la détermination du service minimum et qu’en cas de désaccord la question soit tranchée par un organe indépendant.

Article 4. Dissolution et suspension par voie administrative. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, il n’existe pas de dispositions relatives à la dissolution des organisations d’employeurs ou de travailleurs par voie administrative. La commission prie le gouvernement de préciser les conditions dans lesquelles des organisations d’employeurs et de travailleurs peuvent être dissoutes, et de communiquer tous textes officiels pertinents.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations ainsi que de s’affilier à des organisations internationales. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, rien ne s’oppose à l’affiliation à des organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs. La commission note également que l’article 128 de la loi sur le travail se réfère indirectement aux fédérations et confédérations, à travers la notion de conclusion de conventions collectives au niveau national ou à celui de la branche. La commission prie le gouvernement d’indiquer les dispositions qui garantissent expressément le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs de constituer des fédérations et des confédérations et celui de s’affilier à des organisations internationales.