Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Pérou (Ratification: 1994)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2009 à la Commission de l’application des normes de la Conférence et des conclusions émises par celle-ci. La commission prend note également des observations de la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) du 23 juillet 2009 qui ont été communiquées au gouvernement le 31 août 2009. Ces observations ont été formulées avec la participation de l’Association interethnique de développement de la forêt péruvienne (AIDESEP), la Confédération paysanne du Pérou (CCP), la Coordination nationale des communautés affectées par les minières (CONACAMI), la Confédération nationale agraire (CNA) et des organisations non gouvernementales qui font partie du Groupe de travail des peuples indigènes relevant de la Commission nationale des droits de l’homme. La commission rappelle également que, dans son observation précédente, elle n’avait pas examiné le rapport du gouvernement dans son intégralité étant donné sa réception tardive et, par conséquent, elle examinera la présente observation conjointement avec le dernier rapport.

La commission note que la Commission de la Conférence, après avoir indiqué qu’elle formulait des commentaires depuis un certain nombre d’années pour exprimer sa préoccupation devant la persistance de problèmes dans l’application de la convention dans certains domaines, s’est dite profondément préoccupée par les incidents de Bagua et a prié instamment toutes les parties aux conflits de mettre un terme à la violence. Elle a observé que la situation actuelle dans le pays était due à la promulgation de décrets législatifs relatifs à l’exploitation de ressources naturelles sur des terres traditionnellement occupées par des peuples indigènes et a prié le gouvernement d’ouvrir immédiatement un dialogue avec les institutions représentatives des peuples indigènes, dans un climat de confiance et de respect mutuel. Elle a également demandé au gouvernement de mettre en place les mécanismes de dialogue imposés par la convention de manière à garantir la consultation et la participation systématiques et efficaces des peuples indigènes. En outre, elle a demandé au gouvernement de supprimer les dispositions législatives ambiguës à propos de la détermination des peuples couverts par la législation et l’a prié de prendre sans délai les mesures nécessaires pour mettre la législation et les pratiques nationales en conformité avec la convention. A cet égard, la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement d’élaborer un plan d’action en consultation avec les institutions représentatives des peuples indigènes.

La commission partage la préoccupation profonde de la Commission de la Conférence au sujet des incidents de Bagua de juin 2009, et considère que ces événements sont dus à l’adoption de décrets affectant les droits concernant les terres et les ressources naturelles des peuples couverts par la convention, décrets dont le processus d’élaboration a été réalisé sans la consultation ni la participation des peuples intéressés. La commission note que le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la situation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des populations autochtones ainsi que le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale se sont dits préoccupés par la situation des peuples indigènes dans le pays (voir respectivement les documents A/HRC/12/34/Add.8 du 18 août 2009, et CERD/C/PER/CO/14-17, du 31 août 2009). La commission rappelle que la Commission de la Conférence avait demandé au gouvernement d’intensifier ses efforts pour garantir sans discrimination les droits de l’homme et les libertés fondamentales aux peuples indigènes conformément aux obligations lui incombant dans le cadre de la convention. La commission estime qu’il est indispensable de conduire une investigation immédiate et impartiale sur les faits survenus à Bagua pour créer un climat de confiance et de respect mutuel entre les parties afin de jeter les bases incontournables d’un dialogue sincère dans la recherche de solutions concertées, comme le prévoit la convention. La commission demande par conséquent au gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires pour ouvrir une enquête efficace et impartiale sur les événements de Bagua, survenus en juin 2009, et de communiquer des informations spécifiques à cet égard.

Article 1 de la convention. Peuples couverts par la convention. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique, comme il l’avait fait à la Commission de la Conférence, qu’un projet de loi-cadre sur les peuples indigènes et originaires du Pérou, qui donne une définition de ces peuples, a été élaboré pour éliminer toute ambiguïté sur la détermination des peuples indigènes prévue par la législation. La commission note que l’article 3 de ce projet de loi contient cette définition et que l’article 2 dispose que les peuples indigènes ou originaires du Pérou comprennent «les communautés paysannes et les communautés aborigènes désignées; les indigènes vivant en isolement ou en situation de contact initial; et toutes personnes s’auto-identifiant comme descendants de peuples ancestraux installés sur les côtes, dans les régions forestières et montagneuses du Pérou». La commission note que si la définition de l’article 3 du projet de loi reprend les éléments objectifs de la définition de la convention, le critère fondamental d’auto-identification n’est pas contenu dans cet article, contrairement à l’article 2. La commission note également que l’un des éléments objectifs de la définition prévue par le projet de loi est l’élément selon lequel «les peuples sont en possession de terres», qui ne figure pas dans la convention. A cet égard, la commission souligne que l’article 13 de la convention met l’accent sur l’importance spéciale que revêt pour la culture et les valeurs spirituelles des peuples intéressés «la relation qu’ils entretiennent avec les terres ou territoires qu’ils occupent ou utilisent d’une autre manière». La commission attire également l’attention du gouvernement sur le fait que l’article 14, paragraphe 1, de la convention et, en particulier, l’expression «les terres qu’ils occupent traditionnellement» utilisée dans cet article doit être lue conjointement avec l’article 14, paragraphe 3, sur les revendications relatives à des terres, dans la mesure où la convention recouvre également des situations dans lesquelles les peuples indigènes et tribaux ont récemment perdu l’occupation de leurs terres ou en ont été expulsés récemment. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement d’harmoniser, en consultation avec les peuples indigènes, la définition contenue dans le projet de loi sur la détermination des peuples indigènes ou originaires du Pérou avec la convention. Prière également de communiquer des informations sur la façon de garantir la consultation et la participation effective des peuples indigènes dans l’élaboration dudit projet. La commission demande aussi une fois encore au gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises pour garantir que tous les peuples relevant de l’article 1 de la convention sont couverts par toutes ces dispositions, et jouissent des droits prévus par cet article aux mêmes conditions.

Articles 2 et 6. Action coordonnée et systématique et consultation. Plan d’action. Eu égard à la demande de la Commission de la Conférence sur l’élaboration d’un plan d’action en collaboration avec les institutions représentatives des peuples indigènes, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles une proposition a présenté les grandes lignes d’un plan d’action pour donner suite aux observations formulées par les organes de contrôle de l’OIT. Bien qu’il soit affirmé dans le rapport que le plan d’action sera élaboré en collaboration avec les représentants des peuples indigènes, la commission note qu’il n’y a pas d’information sur la façon dont aura lieu la participation des peuples indigènes à ce processus; elle note aussi qu’une «réunion avec les représentants des organisations indigènes» est envisagée concernant la phase d’exécution de ce plan.

De même, la commission prend note, d’après le rapport du gouvernement, de la création de plusieurs organes dans l’objectif d’entamer le dialogue avec les peuples indigènes amazoniens et andins. La commission prend note également de la mise en place, en mars 2009, d’une table de négociation permanente entre l’Etat et les peuples indigènes de l’Amazonie péruvienne qui, en vertu des dispositions de l’article 2 du décret suprême n^o 002-2009-MIMDES ayant porté sa création, «pourra» compter sur la participation des représentants des peuples indigènes. De même, elle note que la commission multisectorielle chargée de la problématique indigène de l’Amazonie a été créée (décret suprême n^o 031-2009-PCM, du 19 mai 2009) et note qu’à la lecture des minutes de la première session ordinaire de la commission susmentionnée il ne semblait pas y avoir de représentants indigènes à cette réunion. Elle prend également note de la table ronde pour le développement intégral des peuples andins (RS 133-2009-PCM, du 24 juin 2009), de la table de dialogue pour le développement intégral des peuples andins en situation d’extrême pauvreté (RS 135-2009-PCM, du 26 juin 2009) et du groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens qui est chargé d’élaborer un plan intégral de développement durable pour lesdits peuples (résolution suprême n^o 117-2009-PCM, du 26 juin 2009). En ce qui concerne ce dernier organe, la commission note que le groupe susmentionné a créé quatre groupes de travail sur la formation de la commission d’enquête sur les événements de Bagua, la révision des décrets législatifs, les mécanismes de consultation et le Plan national pour le développement de l’Amazonie. La commission prend également note des préoccupations exprimées par le défenseur du peuple quant à l’état du processus de dialogue mis en place dans le cadre de ce groupe.

La commission ne dispose pas d’information suffisante pour évaluer le niveau de participation garanti aux peuples indigènes dans le cadre des différents organes susmentionnés. Néanmoins, il semblerait, d’après les éléments indiqués, que dans certains cas au moins la participation des peuples indigènes au dialogue entre les parties, par l’intermédiaire de leurs représentants légitimes, ne soit pas effective. La commission exprime sa préoccupation concernant la prolifération d’organes ayant des compétences qui se recoupent parfois et qui pourraient nuire à l’élaboration de mesures coordonnées et systématiques pour répondre aux problèmes liés à la protection et à la garantie des droits des peuples indigènes prévus par la convention. La commission prie instamment le gouvernement de garantir la participation pleine et efficace des peuples indigènes et la consultation de ces derniers, par l’intermédiaire de leurs institutions représentatives, dans l’élaboration du plan d’action susmentionné, telles que prévues aux articles 2 et 6 de la convention, afin d’aborder de manière coordonnée et systématique les problèmes restant à régler concernant la protection des droits des peuples couverts par la convention et de mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec la convention. La commission demande également au gouvernement de communiquer des informations à cet égard et sur les activités des différents organes susmentionnés, en indiquant la façon dont sont garanties la participation des peuples intéressés et la coordination des activités de ces organes, ainsi qu’entre les activités de ces organes et l’élaboration du plan d’action. Prière de communiquer copie du plan d’action susmentionné dès qu’il aura été finalisé.

Articles 2 et 33. INDEPA. La commission se réfère à ses précédents commentaires dans lesquels elle avait pris note des allégations de la CGTP concernant le manque de pouvoir réel de l’Institut national des peuples andins, amazoniens et afro-péruviens (INDEPA). La commission note, d’après la communication de la CGTP de 2009, que malgré le rétablissement de l’autonomie administrative de la INDEPA, la participation des indigènes n’a pas été rétablie au Conseil exécutif et qu’aucune politique concertée n’a été élaborée sur les thèmes qui touchent les peuples indigènes. La CGTP indique également qu’il n’existe pas d’espaces dédiés à la concertation de telles politiques. La commission prend note, d’après les informations du gouvernement, de la création par la résolution ministérielle n^o 277-2009-MIMDES d’une commission sectorielle chargée d’élaborer un nouveau projet pour «réglementer l’organisation et le fonctionnement de la INDEPA». La commission note que cette commission est composée du vice-ministre pour le Développement social du ministère de la Femme et du Développement social (MIMDES), du président exécutif de la INDEPA et du directeur général du bureau général de planification et du budget de MIMDES, et qu’elle est habilitée à inviter des spécialistes des représentants de diverses institutions du secteur public et privé. La commission note que la résolution susmentionnée ne mentionne pas explicitement la participation des peuples indigènes. La commission note également que la réforme de l’INDEPA est prévue par le plan d’action cité précédemment. La commission rappelle au gouvernement que les peuples indigènes doivent participer à la conception des mécanismes de dialogue et rappelle également les préoccupations exprimées précédemment concernant la coordination entre les différents organes et activités. La commission prie instamment le gouvernement de garantir la participation effective des institutions représentatives des peuples indigènes à la conception et à la mise en œuvre des mécanismes de dialogue et des autres mécanismes nécessaires à la gestion coordonnée et systématique des programmes touchant les peuples indigènes, y compris en ce qui concerne la réforme de la INDEPA. La commission demande également au gouvernement de veiller à ce que ces mécanismes disposent des moyens nécessaires à leur fonctionnement, en toute indépendance et sans influence pour ce qui est des processus décisionnels. Prière de communiquer également les mesures prises à cet égard.

Articles 6 et 17. Consultation et législation. Dans ses précédents commentaires sur l’adoption sans consultation des décrets législatifs n^os 1015 et 1073, la commission avait exprimé sa préoccupation en constatant que des communications continuaient à dénoncer l’absence de consultation préalable dans les circonstances prévues aux articles 6 et 17, paragraphe 2, de la convention. La commission avait prié instamment le gouvernement de s’engager immédiatement, avec la participation des peuples indigènes, dans la conception de mécanismes de consultation appropriée. La commission note que, dans sa communication de 2009, la CGTP indique qu’aucun mécanisme de consultation appropriée n’a été établi et qu’en conséquence les peuples indigènes n’ont pas la possibilité d’influencer les décisions spécifiques les concernant. La commission note que la loi n^o 29261 de septembre 2008 a abrogé les décrets législatifs n^os 1015 et 1073 sur les conditions à remplir pour disposer de terrains communautaires, et que la loi n^o 29382 de juin 2009 a abrogé les décrets législatifs n^os 1090 et 1064 approuvant respectivement la loi forestière et sur la faune des forêts et la législation sur l’utilisation de terres à des fins agricoles. La commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles des groupes de travail, qui ont été créés dans le cadre du groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens, sont chargés, entre autres, de la révision des décrets législatifs et de la question de la consultation préalable. Néanmoins, la commission croit comprendre que la question de la consultation est également abordée dans le cadre du projet de loi-cadre sur les peuples indigènes ou originaires du Pérou. La commission prend également note du projet de loi n^o 3370/2008-DP du 6 juillet 2009 concernant la consultation, présenté par le défenseur du peuple devant le congrès. La commission insiste sur la nécessité de faire participer et de consulter les peuples indigènes et tribaux avant l’adoption de mesures législatives ou administratives susceptibles de les affecter directement, notamment concernant l’élaboration de dispositions sur les processus de consultations et la nécessité de faire refléter, en particulier dans la réglementation sur les consultations, les points prévus par les articles 6, 7, 15 et 17, paragraphe 2, de la convention. Elle se réfère également à ses commentaires précédents sur la nécessité d’adopter une approche coordonnée et systématique. La commission prie instamment le gouvernement de mettre en place, avec la participation des peuples intéressés, les mécanismes de participation et de consultation prévus par la convention. Elle demande aussi au gouvernement de communiquer des informations sur la façon dont sont garanties la participation et la consultation des peuples susmentionnés dans l’élaboration de la réglementation concernant les consultations. La commission demande au gouvernement de l’informer sur tout progrès réalisé à cet égard. Rappelant que la Commission de la Conférence s’est félicitée de la demande d’assistance technique du gouvernement, la commission l’encourage à avancer dans ce sens.

Articles 2, 6, 7, 15 et 33.  Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des communications reçues, faisant état de situations de conflits nombreuses et graves imputables à une intensification radicale de l’exploitation des ressources naturelles dans les terres occupées traditionnellement par des peuples indigènes, sans participation ni consultation de ceux-ci. La commission note que, dans sa communication de 2009, la CGTP se réfère à l’indication du défenseur du peuple selon laquelle les conflits sociaux environnementaux dans le pays sont en augmentation, ceux-ci étant concentrés dans les zones indigènes et étant liés à l’accès et au contrôle des ressources naturelles. La CGTP affirme que l’Etat péruvien maintient une logique d’imposition verticale de ses projets sur les territoires amazoniens et andins. Elle indique que les politiques de développement ne prévoient pas les garanties appropriées pour protéger l’environnement des peuples indigènes, et que le ministère de l’Environnement n’a pas la compétence d’intervenir dans les secteurs énergétiques et miniers. Elle se réfère à la décision du Tribunal constitutionnel (n^o 03343-2007-PA-TC), sur la procédure entamée par le gouvernement régional de San Martín qui oppose différentes entreprises et le ministère de l’Energie et des Mines à propos d’activités liées aux hydrocarbures dans une zone de conservation régionale. Cette décision réaffirme le droit des peuples indigènes à être consultés avant le lancement de tout projet pouvant les affecter directement, conformément aux dispositions de la convention et fait également référence à l’article 2, paragraphe 19, de la Constitution qui impose à l’Etat de protéger la pluralité ethnique et culturelle de la nation (paragr. 28). La CGTP se réfère également à différents cas emblématiques concernant des activités d’exploration et d’exploitation de ressources naturelles affectant les peuples indigènes, comme le peuple indigène cacataibo vivant volontairement en isolement, les peuples ayjun et wampís et la communauté de la province de Chumbivilcas.

La commission prend note, d’après les indications du gouvernement, que l’Etat péruvien entend la consultation au sens du «processus permettant d’échanger des points de vue», et qu’il a organisé une série d’ateliers de socialisation. La commission note également que le gouvernement se réfère au décret n^o 012-2008-MEM (règlement de participation citoyenne aux activités concernant les hydrocarbures) selon lequel la finalité de la consultation est de «parvenir à une meilleure compréhension de la portée du projet et de ses bénéfices», cette expression étant beaucoup plus limitée que ce que prévoit la convention.

La commission souligne que l’article 6 de la convention dispose que les consultations doivent être menées en vue de parvenir à un accord ou d’obtenir un consentement au sujet des mesures envisagées. Bien que l’article 6 de la convention n’impose pas de parvenir à un consensus lors du processus de consultation préalable, il impose en revanche, comme le souligne la commission dans son observation générale de 2008 sur la convention, que la forme et le contenu des procédures et mécanismes de consultation permettent la pleine expression des points de vue des peuples intéressés «afin de leur permettre d’influencer les résultats et de parvenir à un consensus». La commission rappelle que la convention prévoit l’ouverture d’un dialogue sincère entre les parties intéressées, en vue de rechercher des solutions concertées, et que le respect de cette disposition permettra aux consultations de jouer un rôle décisif dans la prévention et la résolution des conflits. De même, la commission souligne que de simples réunions d’information ou de socialisation ne satisfont pas aux conditions posées par la convention.

La commission considère que le décret suprême n^o 020-2008-EM, qui réglemente la participation des citoyens dans le sous-secteur minier, pose les mêmes limites. La commission note en outre que ce décret prévoit une participation des citoyens après conclusion de l’accord relatif aux concessions minières, et considère qu’il ne satisfait pas aux conditions posées par la convention. La commission prie instamment le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec les articles 2, 6, 7 et 15 de la convention, en tenant compte du droit des peuples couverts par la convention de décider de leurs propres priorités et de participer aux plans et aux programmes de développement régional et national. Rappelant que la Commission de la Conférence s’est félicitée de la demande d’assistance technique du gouvernement, la commission l’encourage à avancer dans ce sens. Elle lui demande également de:

i)     suspendre les activités d’exploration et d’exploitation de ressources naturelles qui affectent les peuples couverts par la convention, tant que ne seront pas garanties la participation et la consultation des peuples intéressés par l’intermédiaire de leur organisations représentatives, dans un climat de respect et de confiance mutuelle, en application des articles 6, 7 et 15 de la convention;

ii)    communiquer des informations plus détaillées sur les mesures prises, en coopération avec les peuples indigènes, pour protéger et préserver l’environnement des territoires qu’ils occupent, conformément à l’article 7, paragraphe 4, de la convention, et notamment des informations sur la coordination entre l’organisme de contrôle des investissements dans le secteur énergétique et minier (OSINERGMIN) du ministère de l’Energie et des Mines et l’Organisme d’évaluation et de fiscalisation environnementale (OEFA) du ministère de l’Environnement; et

iii)   communiquer copie du décret suprême n^o 002-2009-MINAM, du 26 janvier 2009, qui réglemente la participation et la consultation des citoyens concernant des questions environnementales.

En ce qui concerne les bénéfices des activités d’extraction, la commission prend note des informations communiquées par le gouvernement sur le système des droits et des redevances miniers. La commission note également que, dans sa communication de 2009, la CGTP indique que ce système permet de redistribuer des bénéfices au sein de l’appareil de l’Etat et qu’aucun bénéfice ne parvient directement aux communautés touchées. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations sur les mesures spécifiques prises pour garantir aux peuples intéressés la participation aux avantages émanant des activités d’exploitation des ressources naturelles sur les terres qu’ils occupent, et la perception d’une indemnisation équitable pour tout dommage qu’ils pourraient subir en raison de telles activités.

Article 14. Décret législatif n^o 994. La commission prend note des observations formulées par la CGTP dans une communication de 2009 concernant le décret législatif n^o 994 «qui promeut l’investissement privé dans des projets d’irrigation pour élargir le secteur agricole». La commission note, en particulier, que ce décret prévoit un régime spécial permettant de promouvoir l’investissement privé dans des projets d’irrigation de terres en friches pouvant être exploitées et appartenant à l’Etat. La commission note que, selon l’article 3 du décret, appartiennent à l’Etat toutes les terres en friches pouvant être exploitées, à l’exception des terres pour lesquelles il existe un titre de propriété privé ou communautaire inscrit dans les registres publics. La commission note avec préoccupation que cette disposition n’accorde pas aux peuples indigènes le droit de posséder les terres qu’ils occupent traditionnellement, lorsqu’ils ne disposent pas de titre de propriété officiel. La commission rappelle que, en vertu de la convention, les peuples indigènes ont un droit de propriété sur les terres qu’ils occupent traditionnellement, indépendamment de la reconnaissance ou non de ce droit, et qu’en conséquence l’article 14 de la convention protège non seulement les terres pour lesquelles les peuples intéressés ont un titre de propriété, mais aussi celles qu’ils occupent traditionnellement. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour déterminer les terres occupées traditionnellement par les peuples intéressés et garantir la protection effective des droits de propriété et de possession de ces peuples, notamment par le biais de l’accès à des procédures adéquates leur permettant de faire valoir les revendications relativement à ces terres. Prière de communiquer également des informations sur les mesures prises à cet égard.

Article 31. Mesures éducatives. Dans ses commentaires précédents, la commission avait exprimé sa préoccupation face aux déclarations pouvant comporter des préjugés ou étant inexactes concernant les peuples indigènes. La commission exprime la même préoccupation concernant les indications de la CGTP contenues dans sa communication de 2009, selon lesquelles on constate toujours une attitude discriminatoire et agressive à l’égard des peuples indigènes de la part de l’autorité publique. La commission prie instamment le gouvernement d’adopter des mesures urgentes à caractère éducatif dans tous les secteurs de la communauté nationale, afin d’éliminer les préjugés pouvant exister à l’égard des peuples couverts par la convention, en application de son article 31.

La commission soulève d’autres points dans une demande adressée directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2010.]