Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Colombie (Ratification: 1976)

La commission prend note des observations de la Centrale unitaire des travailleurs de Colombie (CUT), en date du 28 août 2009, et de celles de la Confédération syndicale internationale (CSI), en date du 26 août 2009. Ces communications se réfèrent à des questions déjà examinées par la commission et, en particulier, à des actes de violence, y compris d’assassinats, commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, ainsi qu’à l’impunité qui fait malheureusement suite à nombre de ces actes (la plupart de ces faits ont été portés à la connaissance du Comité de la liberté syndicale). La commission prend également note des observations de l’Association nationale des techniciens en téléphonie et communications apparentées (ATELCA) concernant un cas actuellement à l’examen du Comité de la liberté syndicale. De même, elle prend note des observations de l’Association nationale des entrepreneurs de Colombie (ANDI). Elle prend note de diverses communications du gouvernement se rapportant à ces observations, ainsi que de la réponse de celui-ci aux observations antérieures de l’Union des travailleurs de l’Industrie des transports maritimes et fluviaux (UNIMAR).

La commission prend note des discussions ayant eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence en 2009 sur l’application de la convention et, en particulier, de l’engagement exprimé par le gouvernement et les partenaires sociaux dans le sens d’un renforcement du dialogue social dans le pays. Elle note également que la Commission de la Conférence a invité le gouvernement à continuer de recourir à l’assistance technique du BIT pour toutes les questions non encore résolues.

A cet égard, la commission note avec intérêt que, suite aux conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence, le gouvernement colombien a invité le Département des normes internationales du travail du BIT à envoyer une mission dans le pays pour constater les suites données à ses conclusions. La mission a eu lieu du 19 au 23 octobre 2009 et ses membres se sont entretenus avec les représentants du gouvernement et les partenaires sociaux, ainsi qu’avec les représentants des principales institutions du pays.

Enfin, la commission prend également note des cas examinés par le Comité de la liberté syndicale (CLS) concernant la Colombie. Elle note avec intérêt que le gouvernement a remis à la mission une communication ayant la teneur suivante: 1) la Commission spéciale de traitement des conflits devant l’OIT (CETCOIT) constitue un espace spécial et particulièrement apprécié pour générer la confiance entre les partenaires sociaux; 2) le gouvernement appuie le renforcement du processus et, dans ce sens, affectera les ressources nécessaires pour pouvoir disposer pendant un an des services d’une université qui contribuera à la résolution des affaires toujours en instance devant la CETCOIT; 3) le gouvernement étudiera la possibilité de recourir à la formule de la mission de contacts préliminaires prévue par la procédure du CLS, étant animé de la conviction de mettre en œuvre tous les mécanismes qui sont susceptibles d’améliorer les relations sociales dans le pays. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport tout progrès concernant les travaux de la CETCOIT.

Droits syndicaux et libertés publiques et politiques

La commission rappelle que, depuis un certain nombre d’années, elle exprime son inquiétude à propos des violences dont les syndicalistes font l’objet et de la situation d’impunité entourant ces violences. Elle note que les commentaires de la CUT et de la CSI dénoncent un certain nombre d’actes de violence commis contre des syndicalistes. Dans ses dernières communications à la mission qui s’était rendue en Colombie, la CUT indiquait que, pour 2009, on dénombrait déjà 26 assassinats de travailleurs syndiqués et qu’il y avait eu, par ailleurs, 38 condamnations d’auteurs d’actes de violence contre des syndicalistes. La CUT indique que le mouvement syndical a remis à la Fiscalía une liste de 2 688 victimes d’homicide pour la période allant de janvier 1986 au 15 mars 2009 (liste dont le Comité de la liberté syndicale a lui aussi été saisi avec le cas n^o 1787), et elle indique que cette liste n’a pas été prise en considération par la Fiscalía. Par ailleurs, lors de la mission d’octobre 2009, certains représentants du mouvement syndical ont exprimé leur préoccupation du risque de voir le programme de protection des syndicalistes être suspendu à la fin de 2009.

La commission note que le gouvernement indique à cet égard que, d’après ses statistiques, il y a eu, en 2009, 23 assassinats de syndicalistes et, par ailleurs, 49 condamnations d’auteurs d’actes de violence contre des syndicalistes. En outre, des mesures de protection ont été assurées à 1 450 syndicalistes, pour un montant de 13 millions de dollars des Etats-Unis. Il a indiqué aux membres de la mission que, en ce qui concerne les 23 syndicalistes assassinés en 2009, les enquêtes diligentées par la Fiscalía ont permis d’établir que dans 15 de ces assassinats, les motivations étaient d’ordre syndical et que, pour le moment, il n’a été possible de déterminer qu’un seul des huit autres assassinats avait lui aussi des motivations syndicales. Le gouvernement affirme également que le nombre des morts violentes a diminué dans le pays, que son objectif est de voir disparaître complètement les assassinats de syndicalistes et que des instructions ont été données au plus haut niveau pour protéger le mouvement syndical.

La commission apprécie les engagements concrets pris par le gouvernement dans une communication qu’il a remise à la mission qui s’est rendue dans le pays en octobre 2009, dans laquelle il déclare que «pour l’Etat colombien, il est d’une importance vitale de faire la lumière sur les faits de violence dont sont victimes les dirigeants syndicaux et les travailleurs syndiqués. Dans ce sens, le gouvernement s’engage à affecter les ressources nécessaires au renforcement de la sous-unité syndicaliste de l’Unité nationale des droits de la Fiscalía General de la Nación et des juges spécialisés du Conseil supérieur de la magistrature, de manière à pouvoir faire la lumière sur les actes de violence dénoncés dans le cadre du cas n^o 1787». Cette communication indique également que «le gouvernement, avec l’assistance de l’OIT, consultera les centrales ouvrières sur les critères qui permettront d’unifier les informations relatives aux actes de violence contre le mouvement syndical en vue d’en saisir les organismes chargés d’enquêter et, par ce moyen, de soutenir les efforts d’enquête». S’agissant de la protection des syndicalistes, le gouvernement indique dans sa communication: «pour ce qui est des mesures de prévention des actes de violence contre des dirigeants syndicaux et des travailleurs, le gouvernement s’engage à poursuivre le programme de protection et à continuer d’y affecter les ressources nécessaires, et il signale que, quel que soit l’organe qui sera chargé de l’exécution des mesures de protection, la responsabilité du programme incombera toujours à l’Etat». La commission note également que la Fiscalía a déclaré à la mission qu’elle était disposée, avec les crédits supplémentaires mis à sa disposition par le gouvernement, à assurer les enquêtes concernant tous les faits allégués faisant l’objet du cas n^o 1787 actuellement en instance devant le Comité de la liberté syndicale (c’est-à-dire des 2 688 homicides survenus depuis 1986, auxquels la CUT se réfère).

En outre, la commission prend note avec satisfaction de l’adoption de la loi n^o 1309 de 2009, au sujet de laquelle elle avait indiqué à la Commission de l’application des normes de la Conférence que: 1) le délai de prescription pour les actes répréhensibles d’homicide d’un membre d’une organisation syndicale légalement reconnue sera de trente ans; 2) sera considérée comme circonstance aggravante la qualité de membre d’une organisation syndicale ou de défenseur des droits de l’homme de la victime d’un homicide; 3) quiconque fera obstacle à une réunion licite ou à l’exercice des droits conférés par les lois du travail ou effectuera des représailles contre des actes de grève, de réunion ou d’association légitimes encourra une peine d’amende d’un montant correspondant à 100 ou 300 fois le salaire mensuel minimum légal; 4) la qualité de membre d’une organisation syndicale de la victime de menace ou d’intimidation entraînera un alourdissement de la peine d’un tiers. La commission note, en outre, avec intérêt que les autorités du ministère de l’Intérieur et de la Justice ont confirmé à la mission que le Fonds pour la réparation des victimes, créé par la loi n^o 975 de justice et paix, s’applique à l’égard des cas qui concernent des dirigeants syndicaux et des syndicalistes et que ce fonds s’occupe actuellement de 177 dirigeants syndicaux.

A nouveau, la commission note avec un profond regret les assassinats de syndicalistes et autres actes de violence commis contre cette catégorie depuis des années, ainsi que ceux qui sont survenus en 2009. Compte tenu de la gravité de la situation, la commission reconnaît les mesures prises dernièrement par le gouvernement sur le plan pratique et sur le plan législatif dans la lutte contre la violence en général et contre celle qui est dirigée contre le mouvement syndical, et elle prend note de la baisse du nombre des assassinats de syndicalistes et de la violence en général en 2009, par rapport à 2008. Elle espère que les nouvelles mesures permettront de réprimer efficacement la violence dirigée contre les syndicalistes et d’en punir les auteurs. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport tout fait nouveau à cet égard.

Questions en instance d’ordre législatif et pratique

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et s’affilier à de telles organisations. La commission se référait à l’utilisation des coopératives de travail associé en tant que formule contractuelle, pratique qui, selon les organisations syndicales, peut masquer une véritable relation d’emploi et qui est utilisée pour faire exécuter des fonctions et des tâches relevant des activités normales de l’entreprise de manière à éviter que les travailleurs concernés puissent constituer des syndicats ou s’y affilier. La commission avait pris note, dans son observation précédente, de l’approbation par le Congrès de la République, le 22 juillet 2008, de la loi n^o 1233 relative aux coopératives de travail associé, après des consultations approfondies des syndicats et des coopératives de travail associé, des centrales ouvrières, des syndicats de la production et du monde universitaire. Notant que cette loi se réfère aux «travailleurs» des coopératives, la commission avait rappelé dans ce contexte que, en vertu de l’article 2 de la convention, tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à de telles organisations. Elle note que le gouvernement indique dans son rapport, et a indiqué à la mission, que la nouvelle loi interdit d’utiliser les coopératives comme instrument d’engagement de main-d’œuvre et qu’elle confère à l’autorité administrative les pouvoirs de sanctionner de tels agissements. Les représentants de l’ANDI ont déclaré à la mission qu’à l’heure actuelle rien n’empêche les travailleurs des coopératives de constituer des syndicats et de les enregistrer et, d’ailleurs, que de tels syndicats existent dans ce secteur, au nombre desquels on peut citer SINTRACORTEROS. Les représentants des travailleurs ont déclaré à la mission qu’il y a une véritable prolifération de coopératives et que les travailleurs de ces coopératives ne peuvent pas exercer leur droit de se syndiquer ou de négocier collectivement. Compte tenu des versions contradictoires de la présentation des faits, la commission demande que le gouvernement envisage la possibilité de confier à un expert indépendant le soin d’une étude nationale sur l’application de la loi sur les coopératives et l’utilisation des coopératives en matière d’emploi, et le soin d’établir clairement si les travailleurs de ces coopératives peuvent ou non se syndiquer. Elle le prie de rendre compte à ce sujet dans son prochain rapport.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. Dans ses commentaires précédents, la commission se référait au refus opposé parfois par les autorités compétentes à une demande d’enregistrement d’une nouvelle organisation syndicale, d’enregistrement de nouveaux statuts ou d’enregistrement du Comité exécutif d’une organisation syndicale, sur des motifs ne rentrant pas dans le cadre des dispositions expresses de la législation. La commission avait demandé à ce titre que le gouvernement abroge la disposition de la résolution n^o 626 de février 2008 établissant, entre autres motifs de refus de l’inscription d’une organisation syndicale, le fait que cette organisation «a été constituée à des fins étrangères à celles qui découlent du droit fondamental d’association». A cet égard, la commission note avec intérêt que l’arrêt n^o 695 de 2008 de la Cour constitutionnelle proclame «les termes ‘la reconnaissance de la personnalité morale [du syndicat] interviendra par le fait de la simple inscription de l’acte de constitution’, contenue à l’article 39 de la Constitution, doit s’interpréter à la lumière du principe de la publicité en vertu duquel ladite reconnaissance ne réside pas dans l’attribution de la personnalité juridique au syndicat ni dans un acte déclaratif de son existence valable, émanant de l’Etat, mais dans le caractère opposable des effets juridiques qu’entraîne cette constitution par rapport à l’Etat en tant que tierce partie comprise dans toutes ses entités constitutives, à l’égard des signataires de la déclaration de volonté collective de constitution c’est-à-dire à l’égard des fondateurs du syndicat, et vis-à-vis de toutes les autres tierces parties et, parmi celles-ci en premier lieu l’employeur, a tenu compte de cette inscription. Par conséquent, étant donné que l’article 372, premier alinéa, du Code substantif du travail, remplacé par l’article 50 de la loi n^o 50 de 1990 et modifié expressément par l’article 6 de la loi n^o 584 de 2000, peut être interprété comme signifiant que l’inscription de l’acte de constitution du syndicat auprès du ministère de la Protection sociale est une condition nécessaire à l’existence ou à la validité du syndicat, ce qui serait contraire aux dispositions de l’article 39 de la Constitution politique et à l’article 2 de la convention n^o 87 de l’OIT, qui fait partie intégrante de la constitutionnalité, la présente juridiction déclare que cette expression est légale de manière conditionnelle, par rapport aux arguments en litige, en ce sens que cette inscription ne constitue en soi que l’accomplissement de fonctions de publicité, sans que cela autorise le ministère concerné à exercer un contrôle préalable sur le contenu de l’acte de constitution».

La commission note également que le gouvernement signale que, en vertu de cet arrêt, la résolution n^o 626 de 2008 est inapplicable et qu’en conséquence le ministère de la Prévoyance sociale délivre immédiatement des documents qui contiennent la décision de fondation d’une organisation syndicale, d’un nouveau Comité exécutif ou des réformes des statuts d’un syndicat, sans exercer de contrôles préalables.

Article 3. Droit des organisations des travailleurs d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action librement. La commission rappelle que, depuis un certain nombre d’années, elle se réfère à l’interdiction de la grève non seulement dans les services essentiels au sens strict du terme, mais aussi dans toute une série d’activités qui ne constituent pas nécessairement des services essentiels (art. 430, alinéas b), d), f), g) et h); art. 450, paragr. 1(a) du Code du travail, loi fiscale n^o 633/00 et décrets n^os 414 et 437 de 1952, 1543 de 1955, 1593 de 1959, 1167 de 1963, 57 et 534 de 1967, et à la possibilité de licencier des travailleurs qui sont intervenus dans une grève illégale ou qui y ont participé (art. 450, paragr. 2, du Code du travail), y compris lorsque l’illégalité résultait de prescriptions contraires aux principes de la liberté syndicale. La commission prend note à cet égard de l’arrêt en cassation de la Chambre du travail de la Cour suprême de justice du 3 juin 2009 (dossier n^o 40428) indiquant que la Cour constitutionnelle, dans tout cas concret qui lui sera soumis, examinera si l’activité en question, eu égard à son contenu matériel, constitue ou non un service essentiel. La Cour suprême déclare que «en accord avec la doctrine constitutionnelle, même lorsqu’il existe une définition dans la loi du caractère essentiel d’un service public, cela n’empêche pas que la cour puisse déterminer si, dans le cas dont il est saisi, l’activité peut effectivement être considérée comme un service public essentiel eu égard à son contenu matériel». Selon l’arrêt, «cela doit être le cas dans la mesure où l’article 56 de la Constitution ne peut attribuer au législateur une attribution absolue de telle sorte que le texte du niveau le plus élevé ou supra-légal se suffit à lui-même pour déterminer la question, sans que son esprit ou son objectif soit interprété en vertu des principes constitutionnels». La commission note qu’il est énoncé dans le cadre de cet arrêt que «on ne peut affirmer que les transports ferroviaires de marchandises puissent être considérés comme un service public essentiel».

Par ailleurs, la commission note que, dans une communication écrite, le gouvernement a indiqué à la mission qu’il était prêt à analyser dans un cadre tripartite, qui serait celui de la Commission nationale de concertation des politiques du travail et salariales, les divergences concernant la législation dont les organes de contrôle de l’OIT sont actuellement saisis. A cet égard, la commission constate que, en vertu de la loi n^o 1210 (qui modifie l’article 451 du Code substantif du travail), «le caractère légal ou illégal d’un arrêt collectif du travail sera déclaré en référé par l’instance judiciaire, et il ressort de l’arrêt mentionné au paragraphe précédent que c’est au pouvoir judiciaire qu’il appartient de déterminer quand un service est essentiel». Dans ces conditions, la commission exprime l’espoir que l’autorité judiciaire suprême tiendra compte des principes des organes de contrôle en matière de services essentiels, services dans lesquels la grève peut être interdite ou restreinte, et elle prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, toute évolution de la jurisprudence en la matière et de faire savoir s’il est prévu d’abroger ou de modifier les dispositions législatives en question.

Déclaration du caractère illégal d’une grève. Dans son observation précédente, la commission avait pris note de l’adoption de la loi n^o 1210 de 2008 modifiant l’article 451 du Code substantif du travail dans un sens tel que «le caractère légal ou illégal d’un arrêt collectif du travail sera déterminé en référé par l’instance judiciaire». La commission note que, suite à l’adoption de cette loi, la Cour constitutionnelle a rendu l’arrêt n^o C-349/09 et déclaré inapplicable (inconstitutionnel) le paragraphe 2 de l’article 1 de la loi n^o 1210, qui permet au Président de la République d’ordonner à tout moment, après avis favorable de la Chambre du travail de la Cour suprême de justice, la cessation d’une grève et la soumission du litige qui en est l’origine à un arbitrage si cette grève, en raison de sa nature, affecte de manière grave la santé, la sécurité, l’ordre public ou l’économie pour tout ou partie de la population.

Arbitrage obligatoire. Dans son observation précédente, la commission avait noté que la loi n^o 1210 modifie l’article 448, paragraphe 4, du Code substantif du travail et dispose que: 1) l’employeur et les travailleurs peuvent, dans un délai de trois jours, convenir d’un mécanisme d’accord, de conciliation ou d’arbitrage; 2) si les parties ne parviennent pas à un accord, la Commission de concertation des politiques salariales et du travail, d’office ou à la demande d’une partie, intervient et exerce ses bons offices pendant cinq jours au plus; 3) si une solution définitive n’a pas été trouvée au terme de ce délai, les deux parties demandent au ministère de la Protection sociale de saisir un tribunal d’arbitrage; et 4) les travailleurs sont tenus de reprendre le travail dans un délai de trois jours. La commission prend dûment note, à cet égard, du fait qu’un représentant gouvernemental a confirmé, devant la Commission de l’application des normes de la Conférence, que la décision de soumettre le litige à un tribunal d’arbitrage doit émaner d’une demande des deux parties. La commission observe que cela a été confirmé à la mission qui s’est rendue dans le pays en octobre 2009.

Article 6. Restrictions imposées aux activités des fédérations et confédérations. La commission se réfère depuis de nombreuses années à l’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève (article 417, alinéa i)) du Code du travail. Elle avait rappelé que les organisations de niveau supérieur doivent pouvoir recourir à la grève en cas de désaccord avec la politique économique et sociale du gouvernement, et elle avait demandé en conséquence que le gouvernement modifie cette disposition. La commission note que le gouvernement a fait savoir à la mission, dans une communication écrite, qu’il est disposé à analyser, dans un contexte tripartite qui serait celui de la Commission nationale de concertation des politiques salariales et du travail, les dispositions législatives litigieuses actuellement à l’examen des organes de contrôle de l’OIT. De même, la commission observe qu’en vertu de la loi n^o 1210 une grève déclenchée par une fédération ou une confédération ne pourrait être déclarée illégale que par l’autorité judiciaire. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, tout fait nouveau concernant cette question.