Demande directe (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 138) sur l'âge minimum, 1973 - Namibie (Ratification: 2000)

La commission avait précédemment noté l’adoption de la loi sur le travail n^o 15 de 2004. La commission note que, le 31 décembre 2007, la loi sur le travail a été amendée et que la loi sur le travail n^o 11 de 2007 (loi sur le travail) a été promulguée.

Article 1 de la convention. Politique nationale visant à assurer l’abolition effective du travail des enfants. La commission prend note de la copie du Programme d’action pour l’élimination du travail des enfants en Namibie 2008-2012 (APEC 2008-2012) communiquée par le gouvernement dans son rapport. La commission note que l’APEC 2008-2012 comprend plus de 170 mesures spécifiques prises pour: i) répondre aux questions transversales liées au travail des enfants; ii) s’attaquer à des types spécifiques de travail des enfants; iii) faire face aux conséquences du travail des enfants; iv) intervenir dans les situations à hauts risques; et v) assurer la mise en œuvre de l’APEC pour la période 2008-2012. La commission note également que, d’après l’APEC 2008-2012, l’ensemble du programme se fonde sur les principes d’intérêt supérieur de l’enfant avant tout, de priorité accordée à la prévention, d’action concertée avec les parties prenantes et tous les secteurs concernés, et sur le principe de réalité tenant compte des ressources disponibles. En outre, la commission note les informations, d’après le rapport d’avancement technique du projet de l’OIT/IPEC pour l’élimination des pires formes de travail des enfants (TECL) concernant la phase II: «Appuyer et suivre la mise en œuvre des plans d’action nationaux dans les trois principaux pays d’Afrique australe», publié le 31 août 2009, que la Namibie a commencé à mettre en œuvre en juin 2009, et qui se poursuivra jusqu’en mars 2012. La commission prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur la mise en œuvre de l’APEC 2008-2012, et sur la mise en œuvre de la phase II du projet TECL de l’OIT/IPEC. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures concrètes prises dans le cadre de ces deux projets, et les résultats obtenus concernant la réduction effective et l’élimination du travail des enfants.

Article 2, paragraphe 1. Champ d’application. La commission avait précédemment noté les informations du gouvernement selon lesquelles, en vertu de l’article 3(2) de la loi de 2004 sur le travail, nul ne doit employer un enfant de moins de 14 ans. Elle avait également noté qu’en vertu de l’article 2(1) et (2) de la loi sur le travail la loi s’applique à tous les «employeurs» et «employés». Elle avait donc constaté que la loi de 2004 sur le travail ne s’applique pas aux enfants qui travaillent pour leur propre compte ni aux enfants qui ne reçoivent aucune rémunération pour leur travail. Elle avait rappelé que la convention s’applique à toutes les formes de travail ou d’emploi, qu’elles fassent ou non l’objet d’un contrat ou d’une rémunération, et avait demandé au gouvernement de l’informer des mesures prises ou envisagées pour faire en sorte que la convention s’applique aux enfants ou aux jeunes qui, indépendamment de l’existence d’un contrat, travaillent à leur propre compte, ainsi qu’aux enfants qui travaillent sans être rémunérés.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle des inspections du travail sont conduites dans tous les secteurs d’activité, indépendamment de l’existence d’un contrat de travail. La commission note également les informations du gouvernement selon lesquelles les inspections du travail sont conduites dans les secteurs tant formel qu’informel, et note, d’après les informations de l’APEC 2008-2012, que ce programme comprend des mesures pour remédier au travail des enfants dans les secteurs tant formel qu’informel. La commission note, d’après les informations de l’Etude sur les activités des enfants en Namibie (EAEN) de 2005, publiée par le ministère du Travail et des Affaires sociales en décembre 2008, qu’environ 31 pour cent des enfants au travail âgés entre 6 et 17 ans travaillent pour leur propre compte ou de façon indépendante (p. 71). Selon la même étude, 94,5 pour cent de tous les enfants exécutant un travail le faisaient sans être rémunérés. La commission prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur les activités de l’inspection du travail et sur les mesures prises dans le cadre de l’APEC 2008-2012, pour garantir la protection prévue par la convention aux enfants travaillant pour leur propre compte et dans le secteur informel.

Article 3, paragraphe 3. Admission aux travaux dangereux à partir de 16 ans. La commission avait précédemment noté que la loi sur le travail dispose que les enfants de moins de 18 ans ne doivent pas être autorisés à exécuter des types de travail dangereux énumérés à l’article 3(3)(d), tels que: i) le travail souterrain ou dans une mine; ii) le travail de construction ou de démolition; iii) le travail dans l’industrie manufacturière; iv) le travail de production, transformation ou distribution d’énergie; v) le travail d’installation ou de démantèlement des machines; et vi) tout travail qui risque de nuire à la santé ou à la sécurité des enfants ainsi qu’à leur développement physique, mental ou spirituel, moral et social. Néanmoins, la commission avait noté que, en vertu de l’article 3(5)(b), le ministre peut promulguer un règlement autorisant l’emploi des adolescents de 14 à 18 ans aux types de travail dangereux énumérés à l’article 3(3)(d). La commission avait rappelé que l’article 3, paragraphe 3, de la convention dispose que l’autorité compétente peut, après consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs concernées, autoriser les jeunes de plus de 16 ans à exécuter des travaux dangereux à condition que leur santé, leur sécurité et leur moralité soient pleinement garanties et qu’ils aient reçu, dans la branche d’activité correspondante, une instruction spécifique et adéquate ou une formation professionnelle.

La commission note, selon les indications du gouvernement, qu’aucune règle n’a été émise en vertu de l’article 3(5)(b) de la loi sur le travail, et par conséquent qu’aucun type de travail dangereux n’est autorisé aux adolescents de moins de 18 ans. Toutefois, rappelant que l’article 3, paragraphe 3, de la convention autorise l’emploi de personnes à des travaux dangereux dès l’âge de 16 ans, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre sa législation en conformité avec la convention, afin qu’en aucun cas l’exécution de travaux dangereux ne soit autorisée à des adolescents entre 14 et 16 ans.

Article 6. Apprentissage. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté qu’en vertu de l’article 13 de la loi n^o 18 de 1994 sur la formation professionnelle le Conseil de la formation professionnelle peut édicter des règles régissant la formation professionnelle et l’apprentissage dans tout métier. Selon l’article 14(3)(i), ces règles fixeront les conditions applicables aux métiers en question, y compris l’âge minimum et le niveau d’instruction requis. La commission avait demandé au gouvernement d’indiquer si ces dispositions fixent à 14 ans l’âge minimum d’admission à l’apprentissage. La commission note, d’après les informations du gouvernement dans son rapport, que l’âge minimum de 14 ans, précisé à l’article 3(2) de la loi sur le travail, s’applique aux personnes faisant l’objet d’un apprentissage.

Article 7. Travaux légers. La commission avait noté précédemment que la législation nationale n’autorise pas les travaux légers, mais remarquait que, d’après l’EAEN de 1999 sur les activités des enfants en Namibie, un nombre assez important d’enfants de moins de 14 ans exercent une activité économique quelconque. La commission avait rappelé que l’article 7 de la convention prévoit que les lois ou réglementations nationales pourront autoriser l’emploi à des travaux légers des personnes entre 12 et 14 ans.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le cadre du projet TECL II mis en œuvre par l’OIT/IPEC, il est prévu de définir les travaux légers dans un avenir proche, de manière à prévoir une réglementation adaptée. La commission note que, selon l’EAEN de 2005, environ 75 pour cent des enfants âgés de 12 à 14 ans exerçaient une activité économique sous une forme ou une autre, et que la majorité de ces adolescents associait cette activité à leur scolarité. A cet égard, la commission rappelle au gouvernement que, en vertu de l’article 7 de la convention, la législation nationale pourra autoriser l’emploi des adolescents à des travaux légers à condition que ceux-ci: «a) ne soient pas susceptibles de porter préjudice à leur santé ou à leur développement; et b) ne soient pas de nature à porter préjudice à leur assiduité scolaire, à leur participation à des programmes d’orientation et de formation professionnelles approuvés par l’autorité compétente ou à leur aptitude à bénéficier de l’instruction reçue». La commission rappelle également que, selon l’article 7, paragraphe 3, de la convention, l’autorité compétente déterminera les activités dans lesquelles l’emploi ou le travail pourra être autorisé et prescrira la durée, en heures, et les conditions de l’emploi ou du travail dont il s’agit. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés, concernant l’élaboration d’une réglementation, pour déterminer les activités relevant de travaux légers, et les conditions dans lesquelles de tels travaux peuvent être exécutés par des adolescents âgés de 12 à 14 ans.

Article 9. Sanctions. La commission avait précédemment noté les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport, selon lesquelles, en vertu de l’article 3(6) de la loi de 2004 sur le travail, il est interdit à quiconque d’employer un enfant, ou d’obliger ou d’autoriser un enfant à travailler dans des conditions proscrites à l’article 3, notamment pour exécuter un travail dangereux, et que toute personne reconnue coupable d’avoir enfreint ces dispositions est passible d’une amende d’un montant maximum de 4 000 dollars namibiens (NAD) (environ 600 dollars E.-U.) ou d’une peine d’emprisonnement d’une durée maximale de 12 mois, ou des deux sanctions réunies. La commission avait noté les indications du gouvernement selon lesquelles des amendements augmenteraient ces sanctions, et avait demandé copie de ce texte législatif, une fois adopté. La commission note avec intérêt que l’article 3(5) de la loi sur le travail, telle qu’amendée en 2007, dispose que toute personne qui emploie un enfant, impose ou autorise le travail à un enfant dans les circonstances interdites par l’article 3 commet un délit, et que toute personne reconnue coupable d’un tel délit est passible d’une amende d’un montant maximum de 20 000 NAD (environ 2 713 dollars E.-U.), ou d’une peine d’emprisonnement d’une durée maximale de quatre ans, ou des deux sanctions réunies.

Point III du formulaire de rapport. Inspection du travail. Travail agricole. La commission note les informations du gouvernement, selon lesquelles, en août 2009, le ministère du Travail et des Affaires sociales a ouvert des enquêtes sur le travail des enfants dans le secteur agricole, à la fois dans des exploitations commerciales et communautaires. Le gouvernement indique que huit équipes (composées de deux inspecteurs du travail, un travailleur social et un haut fonctionnaire chargé de politique) ont conduit des enquêtes dans neuf régions administratives sur les 12 que compte la Namibie. La commission note également que les équipes ont mis en demeure les employeurs qui employaient des enfants dans des circonstances contraires à l’article 3 de la loi sur le travail. Ces mises en demeure ont été émises conformément à l’article 126 de la loi sur le travail, qui impose aux employeurs de mettre fin à l’emploi des enfants dans les trente jours suivant la mise en demeure. La commission note également que, en vertu de l’article 127(1)(d)(2) de la loi sur le travail, le non-respect de la mise en demeure est un délit passible de sanctions judiciaires. Les équipes d’inspection ont procédé à des inspections de suivi après expiration des trente jours notifiés pour vérifier l’application de la mise en demeure par l’employeur. Dans les cas de non-respect de la mise en demeure, les équipes d’inspection ont entamé des poursuites pénales pour ces infractions, et saisi la police namibienne qui a été chargée d’effectuer l’enquête et d’engager des poursuites dans de tels cas.

La commission note, d’après les informations de l’APEC 2008-2012, qu’il y a beaucoup plus d’enfants travaillant dans l’agriculture de subsistance que dans l’agriculture commerciale, bien que les inspections du travail périodiques aient été conduites presque entièrement dans l’agriculture commerciale par le ministère du Travail et des Affaires sociales (p. 57). La commission prie le gouvernement de poursuivre ses efforts pour mener des inspections dans le secteur agricole, en s’attachant en particulier à l’agriculture de subsistance, où travaille la majorité des enfants.

Point V du formulaire de rapport. Application pratique de la convention. 1. Travail des enfants dans le secteur agricole. La commission note que, d’après les enquêtes susmentionnées menées par le ministère du Travail et des Affaires sociales dans le secteur agricole, plus de 111 cas de travail des enfants ont été relevés. La commission note également que, dans la plupart des cas, les parents de ces enfants ont indiqué que la pauvreté était la principale raison pour laquelle les enfants étaient autorisés à travailler et fournir une source additionnelle de revenus. Les parents employés dans des exploitations agricoles autorisaient leurs enfants à travailler avec eux et, généralement, ces enfants n’allaient pas à l’école. Cette pratique était tolérée par les propriétaires de l’exploitation. La commission note également que, pour la plupart des propriétaires, le travail des enfants constitue une main-d’œuvre bon marché dans la mesure où ils leur offrent une rémunération plus basse que le salaire minimum prévu dans le secteur de l’agriculture. En outre, la commission note que certains enfants au travail indiquaient devoir travailler pour payer leurs frais de scolarité, étant donné que certains d’entre eux étaient orphelins. Le gouvernement indique que, pour diverses raisons, ces orphelins et enfants vulnérables n’ont pas pu bénéficier des allocations sociales du gouvernement, et que ce manque à gagner aurait pu les empêcher de s’engager dans le travail des enfants.

La commission note les informations de l’EAEN de 2005 selon lesquelles le travail dans le secteur agricole représentait le deuxième type le plus courant d’activité économique exécutée par les enfants (après le travail effectué à des domiciles privés). La commission note également que l’APEC 2008-2012 contient des mesures pour remédier au travail des enfants dans ce secteur, en particulier des mesures pour combler les insuffisances dans le domaine législatif et politique de ce secteur (pour imposer aux employeurs dans les exploitations agricoles d’avoir la preuve de l’âge des demandeurs d’emploi et de définir ce qui constitue «des responsabilités familiales normales dans les exploitations agricoles», pour ce qui est de l’agriculture de subsistance), pour accroître la sensibilisation et diffuser des informations sur le problème des enfants au travail dans l’agriculture et pour mettre en œuvre des programmes pour faire face au problème de l’exploitation des enfants dans ce secteur (pp. 58 et 59). La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’application des mesures prises dans le cadre de l’APEC 2008-2012, et sur leur impact concernant la réduction de l’exploitation économique des enfants dans le secteur agricole.

2. Production de charbon. La commission note les informations contenues dans le rapport «Travail des enfants dans la production de charbon en Namibie; évaluation rapide du travail des enfants», publié par le ministère du Travail et des Affaires sociales, en coopération avec l’OIT/IPEC en 2007 (évaluation rapide relative au secteur du charbon), selon lesquelles le travail des enfants ne semble pas être un problème majeur dans ce secteur. L’étude a fait ressortir quatre cas confirmés de travail d’adolescents de 16 à 17 ans employés à des travaux potentiellement dangereux. Certains employeurs interrogés dans le cadre de l’étude ont indiqué que les enfants de travailleurs dans le charbon pouvaient travailler à la production de charbon pour accompagner et aider leurs parents. La commission note également, d’après les informations sur l’évaluation rapide dans le secteur du charbon, qu’aucun cas d’enfants de moins de 14 ans travaillant à la production du charbon n’a été enregistré et que, dans six exploitations seulement (sur un total de 26), des travailleurs adultes du charbon ont indiqué qu’ils croyaient que des enfants travaillaient à la production du charbon.

3. Enquête sur les activités des enfants en Namibie (EAEN) de 2005. La commission avait précédemment pris note qu’une enquête sur les activités des enfants a été menée par le ministère du Travail et des Affaires sociales et avait demandé au gouvernement de communiquer copie de cette étude, une fois finalisée. La commission prend note des données statistiques détaillées sur les activités économiques des enfants en Namibie, contenues dans l’EAEN de 2005. L’EAEN de 2005 indique que 71,9 pour cent des enfants entre 6 et 17 ans couverts par l’enquête exerçaient une activité économique, dont la majorité (86,2 pour cent des enfants au travail) dans des zones rurales (p. 49). La commission note que la plupart des enfants qui travaillent suivent également une scolarité (88,4 pour cent des filles et 83,7 pour cent des garçons). Néanmoins, 4,7 pour cent des enfants qui travaillent ne sont jamais allés à l’école, et 6,7 pour cent des enfants qui travaillent avaient quitté l’école, bien que nombre de ces enfants n’aient pas atteint l’âge minimum pour l’emploi (5,4 pour cent seulement des enfants de 13 ans qui travaillent avaient quitté l’école).

La commission note qu’un grand nombre d’enfants qui travaillent n’ont pas atteint l’âge minimum d’admission à l’emploi. Elle note que 49 pour cent des enfants de 6 ans, 65,8 pour cent des enfants de 8 ans, 73,4 pour cent des enfants de 10 ans et 76,8 pour cent des enfants de 12 ans couverts par l’enquête étaient engagés dans une forme d’activité économique. La commission note que la plupart des formes de travail exécutées par les enfants étaient des activités non rémunérées, comme la collecte d’eau, la collecte de bois de chauffage et la préparation de repas/le pilonnage du mahangu, et que la plupart des enfants étaient employés à des domiciles privés. Néanmoins, la commission note qu’un pourcentage important des enfants au travail avant l’âge minimum d’admission à l’emploi étaient des salariés régulièrement rémunérés. Selon l’EAEN de 2005, sur les enfants au travail par tranche d’âge, 20 pour cent des enfants de 8 ans, 35,2 pour cent des enfants de 10 ans et 20,4 pour cent des enfants de 12 ans étaient salariés ordinaires avec des revenus fixes.

Tout en notant les informations statistiques détaillées, la commission note néanmoins avec préoccupation qu’un grand nombre d’enfants en dessous de l’âge minimum de 14 ans exercent une activité économique. La commission prie le gouvernement de poursuivre ses efforts dans le cadre de l’APEC 2008-2012 pour garantir que, dans la pratique, les enfants de moins de 14 ans ne soient pas engagés dans le travail des enfants. En outre, notant que l’APEC 2008-2012 contient des plans dans l’objectif de conduire d’autres projets de recherche sur la nature du travail des enfants dans des secteurs spécifiques, la commission prie le gouvernement de communiquer copie de ces recherches, dès qu’elles auront été réalisées.