Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Inde (Ratification: 1949)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport, notamment des statistiques détaillées. Elle prend également note des observations de l’Association des chambres de commerce et d’industrie d’Inde (ASSOCHAM) et de l’Organisation nationale des industriels de l’Inde (AIMO), transmises avec le rapport du gouvernement.

Articles 2, 3, 10, 11, 12, paragraphe 1 a), et 16 de la convention.

1. Application et fonctionnement du système d’inspection du travail. La commission rappelle ses précédents commentaires, où elle notait que l’une des priorités définies par le Programme national minimum commun (NCMP), adopté en 2004 par le gouvernement, est une réforme de la législation du travail destinée à limiter les pouvoirs des inspecteurs (l’«Inspector Raj»). D’après une communication de la Centrale des syndicats indiens (CITU), la plupart des Etats avaient publié des directives internes pour mettre fin aux pouvoirs excessifs des inspecteurs, afin que l’inspection du travail n’effectue aucun contrôle. L’absence de contrôles et de suivi du département du travail, même dans de nombreuses usines de la région de la capitale (Delhi) et dans des zones industrielles comme Mayapuri et Patparganj, entraînait de fréquentes infractions à la législation sur le salaire minimum et l’absence de mesures de sécurité, d’où des accidents fréquents.

La commission prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et de l’Emploi envisage actuellement un réexamen de la législation du travail pour assurer un milieu industriel sans tracasseries et limiter les interventions superflues du personnel d’inspection. Toutefois, cela ne signifie pas que, dans la plupart des Etats qui empêchent les inspections, l’application de la législation du travail et des instructions à usage interne ne fera pas l’objet de contrôles. Le ministère a également pris des mesures pour que le système d’inspection soit essentiellement axé sur les plaintes.

Le gouvernement ajoute que l’idée de mettre fin aux pouvoirs excessifs des inspecteurs n’a pas eu de succès auprès de l’Organisation du Commissaire au travail en chef (centrale), laquelle est chargée d’assurer le maintien des relations professionnelles, de faire appliquer la législation du travail et de procéder à des vérifications concernant l’affiliation syndicale dans la sphère centrale. En conséquence, dans la sphère centrale, les établissements assujettis au contrôle de l’inspection sont de fait inspectés. La commission prend note des statistiques détaillées sur ce point transmises dans le rapport du gouvernement. La commission saurait gré au gouvernement de continuer à communiquer des statistiques sur les activités d’inspection du travail menées par l’Organisation du Commissaire au travail en chef, en en indiquant les résultats.

S’agissant du système d’inspection en dehors de la sphère centrale, la commission note que l’idée de limiter les pouvoirs des inspecteurs dans le cadre du NCMP vise à éviter un nombre excessif de contrôles dans une même entreprise, notamment de contrôles de l’inspection du travail. Elle souligne à nouveau que toute mesure prise pour limiter le nombre de contrôles de l’inspection du travail est incompatible avec le principal objectif de l’inspection du travail, à savoir la protection des travailleurs, et qu’elle est contraire à l’article 16 de la convention en vertu duquel les établissements ou les entreprises assujettis au contrôle de l’inspection devraient être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales en question. Le système axé sur les plaintes, qui vise à limiter les «interventions superflues du personnel d’inspection», est également incompatible avec l’article 15 c) car il a pour conséquence d’empêcher les inspecteurs du travail de remplir l’obligation de confidentialité en matière de plaintes (confidentialité de la source et du fait que la visite d’inspection fait suite à une plainte).

S’agissant de ses précédents commentaires sur l’application inégale du système d’inspection du travail d’un Etat à l’autre en termes de travailleurs et d’établissements, la commission note que le gouvernement déclare à nouveau que des mesures seront prises pour collecter des informations sur les établissements et les travailleurs assujettis au contrôle de l’inspection dans l’ensemble du pays. La commission saurait gré au gouvernement de transmettre au BIT, dans les meilleurs délais, des statistiques complètes sur le personnel et les activités de l’inspection du travail (visites, conseil, mise en œuvre) pour chaque Etat. Elle veut également croire que le gouvernement tiendra compte des informations collectées pour prendre les mesures nécessaires afin de remédier aux disparités entre Etats concernant les établissements et les travailleurs assujettis au contrôle de l’inspection.

2. Non-application du système d’inspection du travail à certains secteurs et systèmes d’autocertification. Dans ses précédents commentaires, suite à des observations formulées par le CITU et le Bharatiya Mazdoor Sangh (BMS) sur les directives à usage interne qui empêchent un contrôle des établissements dans les zones économiques spéciales (ZES) et dans les secteurs des technologies de l’information (IT) et des services informatiques, la commission avait noté que très peu de contrôles étaient en fait effectués dans ces secteurs et avait demandé au gouvernement d’indiquer les dispositions légales applicables et de transmettre des statistiques détaillées. Elle avait également pris note des observations du CITU et du BMS concernant les systèmes d’autocertification adoptés depuis 2008. Ces organisations indiquaient, en particulier, qu’il n’existe aucun mécanisme permettant à l’inspection du travail de vérifier les informations transmises par le biais de cette procédure. La commission avait demandé des informations sur le fonctionnement de ce système en pratique.

Dans ses précédents rapports, le gouvernement avait répondu qu’il n’existait pas de législation du travail distincte pour les ZES et que l’application de la législation du travail dans les ZES était assurée par les mécanismes des gouvernements centraux ou de ceux des Etats, sous réserve de certaines dérogations accordées aux unités des ZES, comme la délégation de pouvoirs au commissaire au développement et la reconnaissance d’utilité publique dont bénéficient les ZES en vertu de la loi de 1947 sur les conflits du travail.

S’agissant des secteurs des technologies de l’information et des services informatiques, le gouvernement indique que les conditions de travail sont réglementées dans une large mesure par la législation du travail d’application générale, et que les gouvernements des Etats sont habilités à traiter des infractions à la législation du travail, y compris dans le secteur des technologies de l’information. Toutefois, la commission note que, dans le rapport annuel du ministère du Travail et de l’Emploi qui porte sur la période 2007-08, il est indiqué que l’Organisation du Commissaire au travail en chef a fait savoir à ses antennes que, s’agissant de l’industrie du logiciel et du secteur des services informatiques, les contrôles d’usage et les contrôles périodiques ne sont peut-être pas nécessaires car les employés engagés dans ces secteurs sont généralement qualifiés et, partant, mieux armés pour protéger et promouvoir leurs intérêts. Dans les établissements de ces secteurs, la mise en œuvre de la législation du travail est assurée par la présentation, par les employeurs, d’informations périodiques en vertu de diverses lois. Dans son rapport le plus récent, le gouvernement indique que ce type de mise en œuvre se poursuit dans l’industrie du logiciel et le secteur des services informatiques.

S’agissant des systèmes d’autocertification adoptés en avril 2008, le gouvernement indique que, dans le cadre de la préparation du onzième Plan quinquennal (2007-2012), la Commission de planification a mis sur pied un groupe de travail chargé de la législation et de la réglementation du travail. Ce groupe a formulé la recommandation suivante à propos du système d’autocertification: «Comme les contrôles sont de plus en plus axés sur les plaintes, les problèmes liés à la limitation des pouvoirs des inspecteurs ne sont peut-être pas aussi grands qu’on veut le faire croire. Le système des contrôles ne peut pas être supprimé car cela compromettrait les intérêts des travailleurs, notamment des travailleurs vulnérables. En conséquence, il serait plus pragmatique de promouvoir la transparence en ayant recours à un système d’autocertification et en publiant, sur le site Web, les informations concernant les employés obtenues grâce à cette méthode.» En conséquence, depuis le 1^er avril 2008, les employeurs qui emploient moins de 40 personnes sont seulement tenus de fournir un autocertificat de respect de la législation, et les employeurs qui emploient 40 personnes ou plus fournissent un autocertificat dûment certifié par un expert comptable. D’après le gouvernement, ce système a été mis en place pour réduire au minimum les contrôles d’usage concernant les employeurs qui respectent la législation. A cet égard, la commission souhaiterait attirer l’attention du gouvernement sur le fait que, en général, le risque de non-application de la législation du travail n’est pas moins grand dans les établissements qui emploient un petit nombre de travailleurs que dans les grandes entreprises. La commission note aussi qu’il existe une nouvelle politique en matière d’inspection depuis le 1^er avril 2008, qu’elle met l’accent sur les contrôles visant les unités assujetties au contrôle depuis peu, les contrevenants et les personnes qui ne fournissent pas d’autocertificat, et qu’elle a pour principal objet l’amélioration du respect de la législation. D’après le gouvernement, la collecte des informations demandées précédemment par la commission sur le fonctionnement du système se poursuit, et ces informations seront fournies lorsqu’elles auront été reçues.

Rappelant à nouveau que, en vertu de l’article 16, les établissements devront être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire, la commission prie instamment le gouvernement d’adopter des mesures pour assurer la pleine application de cette disposition en veillant notamment à ce que la délivrance de dérogations et la mise en place d’un système d’autocertification n’aient pas d’effet sur l’efficacité du système d’inspection du travail, notamment sur la fréquence des visites d’inspection et le soin qui leur est apporté. Elle demande en particulier au gouvernement:

–           de donner des précisions sur les dérogations accordées aux unités des ZFE et des ZES en indiquant les effets qu’elles ont sur l’inspection du travail; elle saurait gré au gouvernement de donner des statistiques détaillées sur les entreprises et les travailleurs des ZFE et des ZES, les inspecteurs du travail qui en assurent le contrôle, les inspections effectuées, les infractions signalées, les sanctions infligées, les accidents du travail et les cas de maladie professionnelle signalés;

–           de donner des exemples d’informations périodiques concernant l’application de la législation du travail dans le secteur des technologies de l’information et des services informatiques et de décrire le processus de présentation et de vérification de ces informations par les inspecteurs du travail;

–           de communiquer des informations sur les effets des systèmes d’autocertification adoptés le 1^er avril 2008, notamment sur la fréquence et l’efficacité des visites d’inspection; d’indiquer les secteurs les plus concernés par l’autocertification et de décrire les dispositions prises pour vérifier les informations communiquées par les employeurs dans le cadre du système d’autocertification pour régler les conflits et pour prendre des mesures lorsque des infractions sont mises au jour.

3. Libre accès des inspecteurs du travail aux établissements. La commission rappelle que le CITU avait précédemment indiqué qu’aucun contrôle de l’inspection du travail ne pouvait avoir lieu dans l’Etat d’Haryana sans l’autorisation préalable du secrétaire du travail, lequel n’en délivrait jamais. De plus, comme aucun contrôle n’était effectué dans les usines, certaines lois essentielles sur les salaires minimums n’étaient pas appliquées et la liberté syndicale n’était pas respectée. Le gouvernement ne donne pas de réponse précise concernant ces allégations et se contente de mentionner des informations déjà communiquées sur la prochaine modification de l’article 9 de la loi sur les usines (Prérogatives des inspecteurs) et de l’article 4 sur les travailleurs portuaires (Sécurité, santé et bien-être); cette modification reconnaîtra expressément aux inspecteurs le droit de pénétrer librement dans les établissements. D’après le gouvernement, ces modifications devraient intervenir prochainement. Rappelant que, conformément à l’article 12, paragraphe 1 a), de la convention, les inspecteurs du travail seront autorisés à pénétrer librement dans les établissements assujettis au contrôle de l’inspection, la commission prie le gouvernement d’adopter dans les meilleurs délais les mesures nécessaires pour modifier l’article 9 de la loi sur les usines (Prérogatives des inspecteurs) et l’article 4 de la loi sur les travailleurs portuaires afin de garantir ce droit. Le gouvernement est prié de tenir le BIT informé des progrès réalisés à cette fin et de transmettre copie des textes modifiés lorsqu’ils seront adoptés.

Articles 6 et 15 a). Indépendance et intégrité des inspecteurs du travail. La commission note que, d’après l’AIMO, toute proposition visant à conférer des prérogatives importantes aux inspecteurs du travail risque de créer un problème de corruption. Le gouvernement indique aussi que des mesures sont prises pour que le système d’inspection du travail soit axé sur les plaintes afin d’en réduire le caractère arbitraire. La commission rappelle que, en vertu de l’article 6, les conditions de service du personnel de l’inspection, notamment leur salaire, doivent être telles qu’elles assurent leur indépendance de toute influence extérieure indue et que, en vertu de l’article 15, les inspecteurs du travail ne devraient pas avoir le droit d’avoir un intérêt quelconque, direct ou indirect, dans les entreprises placées sous leur contrôle. Ces dispositions visent à prévoir des garanties contre les influences indues. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur les grilles des salaires des inspecteurs du travail par rapport au salaire de catégories de fonctionnaires comparables, comme les inspecteurs des impôts. Elle lui demande aussi de communiquer le texte de tout code de conduite ou document similaire applicable aux inspecteurs du travail.

Article 18. Sanctions appropriées. La commission avait précédemment pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle une modification visant à alourdir les sanctions prévues par diverses dispositions de la loi de 1948 sur les usines était en passe d’être adoptée et qu’un projet de modification de la loi de 1986 sur les travailleurs portuaires (Sécurité, santé et bien-être) était en cours d’élaboration. Dans son dernier rapport, le gouvernement indique qu’il poursuit son examen actif de la proposition visant à modifier ces lois afin d’en alourdir les sanctions. Dès que les modifications seront adoptées, la version finale en sera transmise au BIT. Renvoyant à ses précédents commentaires, la commission prie instamment le gouvernement d’adopter toutes les mesures nécessaires pour que ces modifications soient adoptées sans tarder afin de prévoir des sanctions suffisamment dissuasives pour assurer l’application effective des dispositions légales concernant les conditions de travail et la protection des travailleurs; elle le prie de transmettre copie des versions finales au BIT.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.