Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

Convention (n° 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981 - Mexique (Ratification: 1984)

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT). La commission prend note du débat qui a eu lieu en juin 2010 au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence, des conclusions de la Commission de la Conférence, d’une communication du Syndicat national des travailleurs des ponts et chaussées et services connexes du Mexique, envoyée au gouvernement le 2 août 2010 et du Mémoire du gouvernement reçu le 14 septembre 2010.

A. Commission de l’application des normes de la Conférence. La commission note que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement que, pour la réunion de la commission d’experts de 2010, il soit fourni des informations détaillées et actualisées sur les moyens adoptés pour donner effet aux recommandations faites par le Conseil d’administration, concernant la réclamation présentée en vertu de l’article 24 sur l’accident survenu dans la mine de Pasta de Conchos. Le gouvernement devait soumettre des informations sur le nombre et la nature des accidents dans le secteur minier, y compris dans les secteurs miniers formel et informel; sur les méthodes d’évaluation des risques dans le secteur minier; sur les indemnisations réellement versées et celles qui auraient du l’être aux survivants et aux familles des victimes – y compris les indemnisations pour les dommages à la charge de l’entreprise concernée dans cette affaire – et sur les prestations publiques pertinentes, ainsi que sur toute prestation sociale offerte aux familles des mineurs sans protection sociale. De plus, la commission a demandé au gouvernement de s’assurer que toutes les mesures et initiatives pertinentes en relation avec cette affaire soient prises en étroite collaboration avec les partenaires sociaux, et elle a demandé à la commission d’experts de continuer à assurer le suivi des événements et des progrès réalisés.

B. Communication du Syndicat national des travailleurs des ponts et chaussées et services connexes du Mexique. La commission prend note de la communication détaillée de ce syndicat alléguant le non-respect par le gouvernement du Mexique des recommandations formulées par le Conseil d’administration dans son rapport sur la réclamation. La commission prend note du fait que le syndicat – qui a été l’un des auteurs de la réclamation – sollicite la formulation d’une recommandation complémentaire au rapport sur la réclamation (document GB.304/14/8). La commission fait remarquer au syndicat que, selon une pratique courante, lorsqu’il existe des faits et des allégations similaires à ceux d’une réclamation, il revient à la commission de les examiner dans le contexte du suivi de l’effet donné aux recommandations formulées par le Conseil d’administration. La commission note que le gouvernement n’a pas présenté ses commentaires et qu’elle traitera de cette communication plus en détail lors de sa prochaine réunion, à la lumière des commentaires que le gouvernement estimera opportun de formuler. Les principaux points de la longue communication du syndicat paraissent être les suivants:

a)    Registre de données fiables sur les mines existantes, moyens appropriés de santé et sécurité au travail, et inspection du travail. Le syndicat allègue que la norme NOM-032-STPS-2008 n’a pas été respectée, puisqu’il n’existe pas de registre permettant de connaître l’univers des mines légales, illégales et clandestines dans la région carbonifère de Coahuila, et dans la mesure où l’on ne peut pas planifier les moyens nécessaires ou contrôler l’inspection du travail et savoir quel a été le pourcentage de mines visitées. Le syndicat cite des chiffres divergents et signale l’existence d’une différence entre les mines reconnues par les différents organes de l’Etat (STPS, DGM, SEMARNAT et COCOSHT).

b)    Pocitos mines. Mines «Lulú» et Pocitos «Ferber». Le rapport du syndicat contient des informations détaillées sur ce qu’il est convenu d’appeler les «Pocitos», affirmant que beaucoup d’entre eux sont des mines clandestines. S’agissant de la mine «Lulú», le syndicat décrit en détail l’absence de moyens de santé et sécurité au travail dans la mine; il indique également qu’il n’y a pas eu de visite d’inspection ou de vérification dans la mine et que, en tout cas, les travailleurs n’en n’ont pas été informés. S’agissant du «Pocitos» «Ferber», le syndicat signale qu’une inspection a eu lieu le 13 août 2009, et que l’inspection du travail a constaté que 76 règles de sécurité n’étaient pas appliquées, y compris celles exigeant que la mine comporte deux sorties et qu’elle soit équipée de manomètres et de systèmes de sauvetage automatique. Il signale que, dans le rapport d’inspection, après la constatation du non-respect des 76 règles, il est dit, littéralement, que «Le représentant de l’entreprise a été informé qu’il importe de restreindre l’accès du personnel qui travaille à l’intérieur de la mine jusqu’à ce que le chef de l’entreprise ou son représentant légal applique les moyens de sécurité mentionnés et que, au cas où le chef de l’entreprise ou son représentant légal continuerait à faire travailler du personnel à l’intérieur de la mine, il serait considéré comme entièrement responsable de l’exposition à des risques de l’intégrité physique des travailleurs si un sinistre quelconque devait survenir.» Le syndicat indique que le 11 septembre 2009, un travailleur âgé de 23 ans est décédé suite à un détachement de roche. Selon le syndicat pour la STPS de Coahuila, il semble qu’il soit suffisant de remplir des formulaires d’inspection et de faire croire aux travailleurs que leurs droits sont respectés, les activités d’inspection dans la région en question étant qualifiées d’«actes de simulation».

c)     Impact des mesures. Le syndicat indique que l’entrée en vigueur de la norme NOM-032-STPS-2088 n’a rien changé dans la région, puisque, en 2009, la mortalité y a augmenté de 200 pour cent et puisque les entreprises n’ont pas respecté cette norme car les amendes qui leur sont infligées leur coûtent moins cher que l’application des mesures de sécurité.

d)    Pratiques systématiquement négligentes. Ventilation. Le syndicat affirme que l’accident de Pasta de Conchos n’est pas un événement tragique isolé mais qu’il est dû à une pratique systématiquement négligente de l’application des normes d’hygiène et de sécurité. Il affirme pouvoir prouver que l’accident est dû non seulement à la poussière mais aussi à l’absence d’une ventilation suffisante. Il déclare que cela est important pour l’avenir car, selon ses dires, le gouvernement maintient «ne pas savoir ce qui s’est passé à ce moment-là», et ce «ne pas savoir» a permis, dans l’histoire des mines de charbon au Mexique, d’entretenir la suspicion quand au fait que ce serait un travailleur qui serait responsable et de ne pas assumer de responsabilité en matière de santé et sécurité au travail, alors qu’il appartient au gouvernement de déterminer la cause de l’accident, et ce de façon irréfutable; le syndicat allègue qu’il existe un projet d’exploitation du gaz méthane associé au charbon et que le gouvernement affirme qu’il va extraire le gaz méthane de façon anticipée pour assurer une meilleure sécurité. Mais, en réalité, cela va occasionner davantage de décès encore dans la mesure où il n’existe aucune norme d’hygiène ou de sécurité dans ce domaine. Le syndicat indique également que des travailleurs auraient été recrutés sous contrat pour retrouver les corps des travailleurs décédés, sans que les lieux aient été inspectés et alors que l’unique méthanomètre disponible ne fonctionnait pas.

e)     Indemnisation et traitement des familles des victimes. Le syndicat indique que les pensions ont été calculées de manière inadéquate et qu’elles ont commencé à être payées fin 2009, sans faire les ajustements requis, l’association «Organisation des familles de Pasta de Conchos» n’ayant pas été conviée à un dialogue; il indique qu’il y a eu des traitements illégaux de la part de différents organes de l’Etat et que les avocats des familles des victimes ont fait l’objet de harcèlement, de menaces, d’intimidations et de violations diverses de leurs droits.

La commission invite le gouvernement à fournir des informations sur la communication, en particulier sur les points auxquels la commission se réfère dans les paragraphes précédents, en tenant compte du contexte général du suivi du rapport du Conseil d’administration, y compris des commentaires pertinents mentionnés ci-après.

C. Mémoire du gouvernement. La commission examinera ensuite les informations fournies par le gouvernement suite aux recommandations de la Commission de l’application des normes de la Conférence et à l’observation de la commission de 2009, qui portaient sur les moyens adoptés en application des recommandations formulées dans le rapport du Conseil d’administration susmentionné (document GB.304/14/8).

Demande d’information sur toute évolution en relation avec la possibilité d’une ratification de la convention (n^o 176) sur la sécurité et la santé dans les mines, 1995, sur la base de la norme officielle mexicaine NOM-032-STPS-2008, relative à la sécurité dans les mines souterraines de charbon. Ventilation. Protection contre des conséquences injustifiées en cas d’interruption du travail. Dans son observation précédente, la commission avait pris note de l’adoption, le 23 décembre 2008, de la norme officielle mexicaine NOM-032-STPS-2008, sur la sécurité dans les mines souterraines de charbon, élaborée avec l’assistance technique du Bureau. Elle avait de même noté que, selon le gouvernement, cette norme contient des dispositions qui figurent dans la convention n^o 176, et elle avait dit espérer que cette norme facilite la ratification de cette convention; elle avait invité le gouvernement à fournir des informations sur tout nouveau développement à cet égard. La commission prend note du fait que, selon le mémoire, la STPS a recommandé en 1998 que le gouvernement ne ratifie par la convention, considérant que la législation du travail ne comprend pas de normes du travail aussi spécifiques que celles de la convention n^o 176 qui, dans son article 7 f), prévoit l’obligation pour l’employeur d’assurer une ventilation adéquate de tous les travaux souterrains auxquels l’accès est autorisé, et dans son article 13 e), reconnaît le droit des travailleurs de se retirer de tout endroit dans la mine lorsqu’il y a un motif raisonnable de penser qu’il existe une situation présentant un péril imminent et grave. Le gouvernement indique qu’à ce jour il n’a pas modifié la loi fédérale du travail sur ces deux aspects de la convention, car les deux motifs pour lesquels il n’a pas ratifié la convention n^o 176 existent toujours. A cet égard, la commission note que la norme officielle mexicaine récemment adoptée NOM-032-STPS-2008 contient, dans son chapitre 8, des dispositions détaillées sur la ventilation dans les mines de charbon et que la commission a déterminé, dans ses commentaires antérieurs, que l’article 13 de la convention n^o 155 s’applique dans le pays dans la pratique. La commission se réfère à cette dernière question dans sa demande directe. Elle prie le gouvernement d’envisager la possibilité de solliciter une assistance technique du Bureau afin que celui-ci l’aide à surmonter les obstacles qui subsistent encore à une éventuelle ratification de la convention n^o 176. A la lumière de ce qui précède, la commission demande au gouvernement qu’il continue à fournir des informations sur ces questions.

I.         Mesures à prendre en consultation avec les partenaires sociaux

Articles 4 et 7 de la convention. Politique nationale et examen d’ensemble ou examen portant sur des secteurs particuliers. La commission prend note du fait que, au paragraphe 99 b) de son rapport, le Conseil d’administration a invité le gouvernement en consultation avec les partenaires sociaux, à continuer à prendre les mesures nécessaires pour:

i)     s’assurer que la convention n^o 155 soit pleinement appliquée et en particulier que le réexamen périodique de la situation de la sécurité et de la santé des travailleurs soit poursuivi, en suivant les modalités décrites aux articles 4 et 7 de la convention n^o 155, avec une intention particulière pour les activités dangereuses comme l’extraction du charbon. La commission note que d’après le mémoire, la Commission consultative nationale de sécurité et de santé au travail (COCONASHT) est en train de préparer de nouveaux projets, entre autres, la mise sur pied d’un système national d’informations sur les accidents du travail et les maladies professionnelles, et elle donne des informations sur des ateliers d’acquisition de capacités en ligne et de préparation à des diplômes sur ces sujets. La commission demande des informations sur le système susmentionné et prie le gouvernement de fournir des informations plus précises en ce qui concerne les articles 4 et 7 de la convention, en relation avec les activités professionnelles dangereuses telles que celles exercées dans le secteur des mines de charbon. La commission demande également au gouvernement qu’il indique s’il dispose d’un registre des mines existantes, y compris les Pocitos, et qu’il donne des informations sur les politiques de la SST adoptées ou prévues en relation avec les grandes entreprises et les PME;

ii)    conclure l’élaboration et adopter le nouveau cadre réglementaire en matière de sécurité et de santé au travail dans l’industrie d’extraction du charbon, en tenant compte de la convention (nº 176) sur la sécurité et la santé dans les mines, 1995, et du Recueil de directives pratiques du BIT sur la sécurité et la santé dans les mines de charbon souterraines, 2006. La commission prend note de ce que, selon le mémoire, et s’agissant de la NOM-032-STPS-2008, une opération spéciale d’inspection a eu lieu le 25 mars 2009 dans les mines souterraines de charbon. Le gouvernement indique que, pour cette opération, l’on a utilisé un protocole d’inspection qui a été présenté aux membres de la Sous-commission pour la région carbonifère à sa session ordinaire du 17 mars 2009, et que ce protocole a été actualisé pour les opérations de 2010, y compris en matière d’acquisition de capacités et de formation. Le gouvernement indique en outre que, entre mars et octobre 2010, 11 mines souterraines et 20 puits de la région de Coahuila ont fait l’objet d’une visite d’inspection. La commission demande au gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application de la convention dans la pratique, en tenant compte aussi des commentaires du Syndicat national des travailleurs des ponts et chaussées et services connexes du Mexique.

Article 9. Système d’inspection approprié et suffisant. La commission avait également pris note du paragraphe 99 b) iii), iv) et d) du rapport du Conseil d’administration dans lequel ce dernier avait invité le gouvernement à prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour:

iii)   garantir, par tous les moyens nécessaires, le contrôle effectif de l’application dans la pratique de la législation et de la réglementation relatives à la sécurité et à la santé des travailleurs et au milieu de travail, par le biais d’un système d’inspection du travail approprié et suffisant, conformément à l’article 9 de la convention n^o 155, afin de réduire les risques d’accidents comme celui de Pasta de Conchos; et

iv)   surveiller de très près l’organisation et le fonctionnement opérationnels du système d’inspection du travail en tenant compte de la recommandation (nº 158) sur l’administration du travail, 1978, et notamment de son paragraphe 26 (1);

[…]

d)    réexaminer le potentiel de la convention (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, pour apporter une aide au gouvernement dans l’élaboration des mesures qu’il prépare pour renforcer l’application de la législation et des prescriptions dans le domaine de la sécurité et de la santé dans les mines.

La commission note que, selon le gouvernement, la STPS a pris des mesures qui s’inscrivent dans le cadre de l’objectif sectoriel de promotion et de surveillance du respect des normes du travail. Cet objectif consiste à augmenter le nombre des unités de travail qui respectent les normes de santé et sécurité au travail, à superviser et contrôler l’inspection, à promouvoir une culture d’autoévaluation et à imposer des sanctions rigoureuses aux contrevenants. Le gouvernement met l’accent sur la stratégie mise en œuvre pour renforcer la surveillance du respect des normes du travail afin que toutes les entreprises des grandes mines et des mines moyennes d’extraction de charbon respectent les dispositions légales et la réglementation en matière de santé et sécurité au travail et appliquent les mesures correctives prévues. Le gouvernement indique que, en cas de détection de conditions mettant en péril la santé, l’intégrité physique et la vie des travailleurs, et qui sont dangereuses aussi pour les installations, l’inspecteur fédéral du travail restreint l’exercice d’activités d’extraction du charbon à partir de la date à laquelle a lieu l’inspection jusqu’à ce qu’aient été prises les mesures d’hygiène et de sécurité nécessaires, et qu’il fait afficher un avis à ce sujet.

La commission note que, d’après le gouvernement, le texte de l’avis est le suivant: «Danger imminent. Le Secrétariat au travail et à la prévoyance sociale restreint l’accès des travailleurs à cette zone (…). Par conséquent, toute exploitation de la zone en question relèvera de la responsabilité exclusive de l’employeur.» La commission note que, dans la communication dont elle a pris note, le syndicat considère que cette mesure reste insuffisante et cite l’exemple de la mine «Ferber». La commission prie le gouvernement de s’assurer que l’inspection du travail impose effectivement l’interruption du travail dans les zones de danger imminent, d’examiner ces questions en consultation avec les partenaires sociaux et de fournir des informations sur la question.

S’agissant de ses commentaires précédents, la commission prend également note des informations sur le suivi donné aux mesures ordonnées par l’inspection du travail. Elle note que, sur 931 mesures ordonnées, 899 n’ont pas fait l’objet d’une vérification (en raison de diverses situations, par exemple, le fait que les zones pour lesquelles ont été ordonnées ces mesures n’étaient déjà plus exploitées, la mine étant fermée et bouchée, ou la machine et l’équipement au sujet desquels a été ordonnée la mesure ayant été transportés ailleurs), et que sur les 32 mesures dont l’application a été vérifiée, 20 ont été appliquées et 12 ne l’ont pas été. La commission considère que, à la lumière du rapport sur la réclamation, la vérification de la suite donnée aux mesures imposées est essentielle, et elle demande au gouvernement que, en consultation avec les partenaires sociaux, il étudie la manière de créer des mécanismes permettant d’augmenter substantiellement ses activités de vérification de l’application des mesures imposées et qu’il continue à fournir des informations à cet égard.

Degré d’observation et impact des mesures prises. La commission note que, d’après le gouvernement, les inspections ont lieu sur la base du «Protocole d’inspection pour les mines souterraines de charbon», lequel coïncide avec les dispositions de la procédure d’évaluation de la conformité (PEC), qui figurent au chapitre 18 de la NOM-32-STPS-2008. La commission note également que le gouvernement indique que, en avril 2010, il a lancé une opération spéciale d’inspection dans les mines souterraines de charbon, et notamment dans 20 «Pocitos» de charbon et mines à ciel ouvert, et qu’il a visité 28 unités de travail, ce qui au total a donné lieu à 88 visites d’inspection dont 30 sur les conditions générales d’hygiène et de sécurité. La commission observe que, après l’accident, le gouvernement s’est doté d’une norme spéciale et d’un protocole d’application. Elle note cependant que les chiffres fournis ne permettent pas de se faire une idée du degré d’application de la législation normative en matière de santé et sécurité dans les mines de charbon. Pour pouvoir vérifier les améliorations et les progrès obtenus, il serait nécessaire de disposer de données fiables sur le nombre et le type de mines existantes dans l’Etat dans lequel a eu lieu l’accident, ventilées selon qu’il s’agisse de grandes mines, de mines moyennes ou de petites mines (Pocitos), et sur le pourcentage estimé des mines non enregistrées, des travailleurs et des accidents. Cela permettrait de mesurer périodiquement les progrès enregistrés. La commission demande par conséquent au gouvernement de bien vouloir fournir des informations sur les mines existantes dans l’Etat de Coahuila, ventilées par grandes mines, mines moyennes et petites mines (Pocitos), en indiquant si possible le nombre de Pocitos enregistrés et non enregistrés, le nombre des accidents et le nombre de décès annuels, et en exposant la politique en vigueur en matière de vérification de l’application des normes de santé et sécurité au travail dans les trois secteurs susmentionnés. La commission réitère enfin la demande d’information de la Commission de l’application des normes de la Conférence, notamment sur les méthodes d’évaluation des risques utilisées dans le secteur minier.

II.        Autres mesures

Indemnisations. La commission prend note du fait que, à l’alinéa c) du paragraphe 99, du rapport du Conseil d’administration, ce dernier a invité le gouvernement à:

c)     assurer, étant donné le temps qui s’est écoulé depuis l’accident, le paiement immédiat d’un dédommagement approprié et effectif à chacune des 65 familles concernées et à faire en sorte que des sanctions appropriées soient imposées aux responsables de cet accident.

Aide humanitaire. Se référant à ses commentaires précédents, la commission prend note des éléments d’information présentés par PROFEDET dans ses demandes de représentation des veuves et des enfants des 56 travailleurs décédés; elle prend également note de ce que 750 000 pesos ont été versés à 63 des 65 bénéficiaires et 80 800 pesos à 61 familles, et que ces sommes n’ont pas été payées à titre d’indemnisation mais à titre d’«aide humanitaire». La commission note que le syndicat n’est pas d’accord, à divers égards, quant aux critères utilisés et aux sommes dues. La commission considère que, par respect pour les travailleurs décédés dans l’accident de la mine de Pasta de Conchos, il est essentiel que leurs familles puissent percevoir des sommes leur permettant de vivre décemment et que l’Etat et les employeurs assument leurs responsabilités à cet égard. La commission indique qu’elle traitera de cette question de façon plus détaillée dans son prochain commentaire et elle prie le gouvernement de formuler ses commentaires sur les questions soulevées par le syndicat dans sa communication et d’indiquer aussi si, en sus de cette «aide humanitaire», les familles des travailleurs ont reçu des indemnités suffisantes et efficaces, et de quel montant. Par ailleurs, les informations fournies à la commission ne lui permettent pas de déterminer de façon claire la manière dont ont été fixés les montants de 750 000 et 80 800 pesos qui, selon le gouvernement, ne sont pas des indemnités (par exemple, si l’on a pris en compte les compléments salariaux, et lesquels), et les critères de modification de la somme pour compenser l’écart entre la première offre de l’IMMSA, qui équivalait à dix années de salaire, d’après le paragraphe 26 du rapport, et la somme proposée ensuite, qui lui est inférieure, et elle demande au gouvernement d’indiquer précisément laquelle des deux sommes a été effectivement versée aux travailleurs.

Indemnités. La commission note que, selon le gouvernement, les sommes versées à titre d’indemnisation, auxquelles s’ajoutent des prestations pour les familles des 65 mineurs décédés, ont été déterminées dans chaque cas spécifique dans les jugements rendus pour les familles. Le gouvernement indique que l’entreprise Industrial Minera México (IMMSA), en son nom propre ou au nom de General Hulla (GH), a déposé des titres de crédit pour 58 dossiers dont le gouvernement indique les numéros; dans cinq dossiers, les chèques correspondants n’ont pas été présentés et, dans deux dossiers, il reste encore des formalités à effectuer. La commission fait remarquer au gouvernement que ces informations ne lui permettent pas de comprendre vraiment si des indemnités suffisantes et efficaces ont été payées à brève échéance conformément à la législation nationale. Elle note en outre que le syndicat estime que ces indemnités n’étaient pas conformes à cette législation et que les familles partagent cet avis. La commission prie le gouvernement de fournir des informations plus claires à ce sujet, en tenant également compte des commentaires du syndicat, et de toute autre information permettant de mieux comprendre l’effet donné à cette recommandation.

Prestations d’Etat et prestations sociales. La commission note que le gouvernement indique que, par l’intermédiaire du ministère du Développement social, il a contribué à hauteur de 1 million de pesos à 65 projets productifs pouvant aller jusqu’à 15 000 pesos par personne; il a organisé des ateliers de soutien productif; il a organisé un appui à un projet de construction et d’équipement d’un centre social, culturel et de soins infantiles pour les mères de familles victimes de l’accident; il a également distribué des produits de base; INFONAVIT a liquidé le solde total des crédits contractés par les travailleurs décédés et a pris des mesures en relation avec les hypothèques souscrites en leurs noms, et le Fonds national fiduciaire d’habitations populaires a versé une subvention de 33 000 pesos pour que les familles concernées puissent acquérir un logement. D’une part, la commission a pris note des informations fournies par le gouvernement mais, de l’autre, elle se voit contrainte de noter que la communication, y compris ses annexes, comme par exemple les rapports de l’Equipe nationale des travaux pastoraux, posent de graves questions en ce qui concerne les liquidations, prestations et mesures des organes de l’Etat, y compris PROFEDET, pour les veuves. La commission rappelle que, dans son rapport, le Conseil d’administration a porté une attention particulière aux familles des victimes. La commission demande des informations détaillées sur la communication pour tout ce qui se réfère aux familles des victimes afin de pouvoir se faire une idée plus complète de la situation ainsi que des conflits et litiges existants. De manière plus fondamentale, la commission espère que le gouvernement déploiera tous les efforts nécessaires pour trouver une solution appropriée, y compris au moyen du dialogue, en ce qui concerne les demandes présentées par les familles des victimes de l’accident de Pasta de Conchos; elle espère que les familles pourront compter sur l’appui du gouvernement et elle demande des informations à cet égard. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur les allégations de harcèlement des avocats des familles des victimes.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2011.]