Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Türkiye (Ratification: 1951)

La commission prend note du rapport général de l’inspection du travail, qui contient des informations et des statistiques sur les activités de l’inspection du travail en 2008. La commission prend également note des commentaires de la Confédération turque des associations d’employeurs (TİSK) datés du 20 mai 2009 et de ceux de la Confédération des syndicats turcs (TÜRK-İŞ) datés du 3 juin 2009 relatifs à l’application de la convention.

Article 2 de la convention. Inspection du travail dans le secteur informel. Dans son rapport, le gouvernement indique que l’article 59 de la loi n^o 5510 sur les assurances sociales et l’assurance santé générale, en vue d’étendre le champ couvert par l’action de l’inspection aux établissements de l’économie informelle, prescrit aux agents de l’inspection de déterminer, lors de leurs visites, si les salariés sont assurés ou non et de remettre à l’institution de sécurité sociale, dans un délai maximum d’un mois, le nom, le numéro d’identité et le montant du salaire des personnes qui sont employées sans assurance. L’institution procédera, à son tour, aux démarches légales qui s’imposent, sur la base de ces notifications. Le rapport général de l’inspection du travail de 2008 indique que 642 lieux de travail ont été contrôlés, permettant de couvrir un total de 23 574 travailleurs, que des amendes administratives d’un montant total de 2 996 425 livres turques (TRY) ont été imposées à 179 établissements et, enfin, que 962 travailleurs sans assurance ont été découverts, dans 367 lieux de travail inspectés.

A cet égard, dans ses commentaires du 28 mai 2009, la TİSK se réfère à l’adoption du Plan d’action pour la stratégie de lutte contre l’économie informelle, publié dans le numéro 27132 du Journal officiel du 5 février 2009, plan d’action qui a été établi dans le but de déployer une stratégie d’ensemble dans laquelle toutes les composantes de la société participeraient, animées d’une volonté politique et sociale forte, pour faire prendre conscience à chacun des facteurs négatifs de l’économie informelle, favoriser l’emploi déclaré, simplifier la législation et les procédures, développer un système de suivi efficace, assorti de sanctions, améliorer le partage de l’information entre les différentes institutions et assurer une coordination effective entre les organismes concernés.

La TİSK déclare également que le champ couvert par l’inspection du travail s’est élargi, du fait que les inspecteurs ont été investis de nouveaux pouvoirs. La promulgation de la loi n^o 5763, qui modifie le paragraphe 2 de l’article 3 de la loi n^o 4857 (Code du travail), introduit un changement important. Avec cette nouvelle disposition, un employeur sous-traitant est tenu de déclarer et enregistrer son lieu d’emploi auprès de la direction régionale, en présentant son contrat de sous-traitance en même temps que tous les autres documents nécessaires. Cette disposition habilite les inspecteurs du travail à examiner les documents concernant le lieu d’emploi du sous-traitant et contrôler leur sincérité.

A cet égard, la TİSK se réfère à l’article 11 du règlement du 27 septembre 2008 relatif aux relations de sous-traitance, qui prévoit que le marché initial ne peut être divisé et sous-traité que si des compétences spécifiques sont exigées par le processus et la nature des travaux et/ou par des raisons d’ordre technologique. La TİSK considère que l’article 11 du règlement introduit un pouvoir qui excède la finalité et le cadre de l’article 3 du Code du travail, lequel autorise les inspecteurs du travail seulement à vérifier qu’il n’y a pas collusion et non à examiner des relations de sous-traitance sous l’angle de l’article 11 du règlement. La TİSK déclare que les critères de l’exercice de ce pouvoir sont si ambigus que cela entraînera des problèmes dans la pratique.

De plus, la TİSK affirme que la pratique de l’emploi de courte durée se diffuse progressivement. Conformément au règlement du 13 janvier 2009 relatif au travail de courte durée et aux allocations/prestations qui s’y attachent, les employeurs qui demandent l’autorisation d’inscrire leurs salariés dans un système de travail de courte durée en raison de la crise économique générale ou pour des raisons de force majeure doivent en notifier l’office provincial/de district de l’Institution turque du travail, ainsi que le syndicat concerné, s’il existe une convention collective. Le bien-fondé de telles demandes est rapidement examiné par les inspecteurs du travail du ministère du Travail et de la Sécurité sociale. Lorsqu’une telle demande est jugée recevable, les dates de début et de fin d’emploi de courte durée ainsi qu’une liste finalisée des données relatives aux travailleurs concernés sont communiquées à l’institution de sécurité sociale. Cette dernière notifie l’employeur de ses conclusions et l’employeur avise les travailleurs concernés en affichant un avis sur le lieu d’emploi. S’il existe une convention collective, l’employeur informe également le syndicat partie à cette convention. La TİSK considère que le règlement du 13 janvier 2009 étend la portée de l’inspection du travail en matière de travail de courte durée et de prestations y afférentes et améliore la compatibilité de la législation avec la convention.

La commission prie le gouvernement de fournir une copie de la loi sur les assurances sociales et l’assurance générale, telle qu’amendée, et de continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour étendre les activités de l’inspection du travail au secteur informel, ainsi que toutes statistiques actualisées pertinentes sur les lieux de travail non déclarés et les travailleurs non assurés. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du plan d’action susmentionné, ses résultats et les mesures envisagées dans ce cadre. Enfin, elle prie le gouvernement de fournir une information en retour sur les avis exprimés par la TİSK sur l’article 11 du règlement relatif à la sous-traitance et la pratique de l’emploi de courte durée.

Articles 3, paragraphe 1 a), et 7, paragraphe 3. Formation appropriée des inspecteurs du travail pour l’exercice de leurs fonctions. Dans son rapport, le gouvernement indique qu’un projet de jumelage de l’Union européenne pour l’amélioration du système d’inspection du travail, visant à renforcer la capacité du Conseil de l’inspection du travail de mettre en œuvre de manière efficace la nouvelle législation européenne en matière de sécurité et santé au travail et de relations d’emploi, a été lancé en janvier 2008 et mené à bonne fin en octobre 2009. La commission note avec intérêt que, dans le cadre de la mise en œuvre de ce projet, des formations dans les domaines de la chimie, de la métallurgie, de la construction et des industries extractives ont été organisées pour les inspecteurs du travail et les partenaires sociaux en Turquie par des experts allemands et belges, et que des lignes directrices d’application générale sur le système d’inspection du travail ainsi que des lignes directrices sur la gestion de la sécurité et santé au travail dans les secteurs de la chimie, de la métallurgie, de la construction et des industries extractives et sur l’inspection sociale ont été établies. Le gouvernement indique en outre que tous les inspecteurs du travail ainsi que 76 représentants des partenaires sociaux ont ainsi participé à une formation de quatre jours.

La commission note également avec intérêt que, d’après les informations communiquées par le gouvernement, de 2007 jusqu’à avril 2009, les inspecteurs du travail ont participé à des formations dans les domaines de la sécurité et de l’hygiène du travail et de la législation du travail d’une durée cumulée de 6 272 heures. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations plus détaillées sur les formations organisées pour les inspecteurs du travail, notamment sur leur contenu, leur fréquence et le nombre des participants. Elle lui saurait gré également de communiquer copie des lignes directrices susmentionnées ainsi que toute information pertinente concernant leur application.

Se référant à son observation de 2009, la commission réitère sa demande, priant le gouvernement de fournir des éclaircissements sur le point de vue exprimé par la TİSK à propos du partage des responsabilités quant au contrôle de l’application de la législation concernant la sécurité sociale.

Article 3, paragraphe 1 b), et articles 17 et 18. Equilibre entre les mesures incitatives, d’une part, et les sanctions imposées par les inspecteurs du travail, d’autre part. Dans son rapport, le gouvernement indique que 37 005 inspections axées sur la sécurité et la santé au travail ont été effectuées de janvier 2007 à mars 2009, dont 18 383 inspections générales, 2 171 inspections de contrôle et 16 451 inspections d’investigation. Dans ce processus, les inspecteurs du travail ont imposé des amendes d’un montant total de 15 102 383,00 TRY pour des infractions relevant de la sécurité de l’hygiène du travail et d’un montant total de 64 325 183,00 TRY pour des infractions relevant de la conduite du travail. Le gouvernement indique que les inspecteurs signalent en premier lieu les déficiences constatées dans les établissements, en usant de leur pouvoir discrétionnaire d’accorder certains délais à l’employeur pour corriger ces déficiences. Si l’employeur ne défère pas à ces injonctions, une amende administrative est infligée. S’agissant de l’assistance technique fournie par les employeurs et les travailleurs, la commission note que le président du Conseil de l’inspection du travail a assuré des formations en matière de sécurité et de santé au travail dans 34 établissements en 2008 et que les inspecteurs du travail ont formé des techniciens, ouvriers et cadres de différents niveaux au Centre de formation et de recherche en matière d’emploi et de sécurité sociale de la région des chantiers navals de Tuzla. C’est ainsi que 12 inspecteurs du travail ont dispensé une formation à 20 000 travailleurs de cette région entre le 17 juillet et le 29 août 2008.

A cet égard, la TİSK signale que l’un des objectifs du Plan d’action pour la stratégie de lutte contre l’économie informelle est de «renforcer les moyens d’inspection et renforcer l’effet dissuasif des sanctions». Conformément au plan d’action, les inspections seront davantage axées sur l’éducation et sur la prise de conscience des interlocuteurs que sur l’imposition de sanctions. La TİSK considère qu’une inspection efficace visant à inciter les interlocuteurs à agir conformément à la loi se traduira par une réduction des pertes ainsi que par un recul du travail clandestin, tel que celui-ci deviendra marginal, et par la disparition des situations de concurrence déloyale entre ceux qui respectent la loi et ceux qui ne le font pas.

La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les activités d’information technique et de conseil menées par les inspecteurs du travail auprès des employeurs et des travailleurs dans l’esprit de mettre en œuvre les moyens d’application des dispositions légales pertinentes qui soient les plus efficaces. De plus, la commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur l’application du plan d’action susmentionné et d’en communiquer copie, et de fournir des informations respectivement sur les effets des mesures incitatives et sur ceux des sanctions appliquées par les inspecteurs du travail.

Articles 4 et 5 a). Placement de l’inspection du travail sous la surveillance et le contrôle d’une autorité centrale et coopération effective entre les divers services investis d’une mission d’inspection du travail. Notant que le gouvernement n’a pas fourni d’information sur cette question, la commission se voit conduite à attirer de nouveau l’attention du gouvernement sur ses précédents commentaires ci-après:

Selon la TİSK, le transfert des compétences du ministère du Travail et de la Sécurité sociale à d’autres ministères (ministère de la Santé, ministère de la Défense, ministère de l’Energie et des Ressources naturelles) et municipalités constituerait un obstacle à la nécessaire coordination des activités d’inspection du travail. Du point de vue de cette organisation, la dispersion des responsabilités compromettrait l’intégrité des contrôles et ne permettrait pas la coordination nécessaire, sous l’autorité d’un organe central, comme prévu aux termes du projet «Intervention contre l’emploi illégal» élaboré par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale. En outre, la TİSK fait observer que, bien que l’article 95/2 de la loi sur le travail prévoit une obligation d’information des autorités régionales responsables concernant les résultats des inspections effectuées, cette obligation n’est souvent pas respectée, de sorte que ni les registres d’inspection ni les statistiques pertinentes ne sont à jour. L’organisation d’employeurs demande que le gouvernement publie les résultats des mesures correctives qui auraient été prises à cette fin.

La commission note que ni le rapport du gouvernement reçu en 2007 ni le rapport général de l’inspection du travail pour 2005 ne mentionnent une quelconque restructuration du système d’inspection du travail. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des éclaircissements à cet égard, de décrire les mesures évoquées par la TİSK tendant à améliorer l’échange d’informations entre les services d’inspection, et de communiquer des informations détaillées sur leur mise en œuvre dans la pratique ainsi que sur leur impact en matière d’établissement de statistiques.

Se référant par ailleurs à son observation générale de 2007, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur toute mesure mise en œuvre pour promouvoir une effective coopération entre les services d’inspection du travail et les organes judiciaires en vue de la réalisation des objectifs économiques et sociaux des services d’inspection du travail.

Article 5 b). Collaboration entre les services de l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs. Dans son rapport, le gouvernement indique que les équipes d’inspection procèdent, en coopération avec les travailleurs, les employeurs et/ou leur représentant, parallèlement à leurs activités courantes d’inspection du travail, à des inspections thématiques couvrant un domaine, une profession, une branche d’activité, une série de risques ou encore un type de question spécifique. Les équipes planifient en détail et déterminent tous les aspects de ces inspections – champ couvert, finalités et méthodes d’application, y compris durée et source de financement. Ces inspections thématiques sont mises en œuvre dans le cadre des programmes annuels d’inspection ou dans le courant de l’année, selon les méthodes et principes spécifiés dans le «Guide des inspections thématiques». Prenant note de cette information avec intérêt, la commission saurait gré au gouvernement de fournir de plus amples informations sur les activités de ces équipes, notamment leur composition et leur fonctionnement, et de communiquer copie du guide susmentionné.

Se référant à son observation de 2009, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur la finalité, la fréquence et l’impact des projets de collaboration de l’inspection du travail avec les partenaires sociaux du Conseil de l’inspection du travail, par référence aux objectifs de l’inspection du travail.

Article 6. Statut et conditions de service des agents de l’inspection du travail. Notant que le gouvernement n’a pas fourni d’information sur cette question, la commission est conduite à attirer à nouveau l’attention du gouvernement sur son commentaire précédent, qui avait la teneur suivante:

La commission note que, d’après informations communiquées par la TİSK, le projet de statut de la fonction publique, incluant un projet de statut particulier de l’inspection du travail, n’a toujours pas été adopté, et les inspecteurs du travail sont, en conséquence, toujours régis par un texte de 1979. Le gouvernement est prié de fournir des éclaircissements sur ce point et de communiquer copie, si possible dans l’une des langues de travail du BIT, de tout texte en vigueur fixant le statut et les conditions de service des inspecteurs du travail.

Articles 10 et 11. Moyens en personnel et moyens logistiques des services de l’inspection du travail nécessaires pour l’accomplissement efficace des fonctions de ces services. Dans son rapport, le gouvernement indique qu’entre janvier 2007 et mai 2009, 69 nouveaux inspecteurs adjoints ont été recrutés par le Conseil de l’inspection du travail. En mai 2009, le nombre total des inspecteurs du travail s’élevait à 534 et celui des inspecteurs adjoints à 68, le personnel auxiliaire chargé d’aider les inspecteurs dans leurs tâches administratives s’élevant à 108 personnes. Cependant, d’après le rapport général sur l’inspection du travail de 2008, le nombre des inspecteurs s’élevait à 591, dont 306 chargés des aspects administratifs et sociaux des relations du travail (inspections sociales) et 285 chargés des aspects sécurité et santé au travail (inspections techniques). Cependant, le tableau 1 du rapport général de 2008 indique comme nombre total des inspecteurs du travail relevant du Conseil 642 personnes, dont 522 inspecteurs du travail et 119 inspecteurs adjoints. De même, il ressort clairement du tableau 1(a) du rapport général de l’inspection du travail de 2008 qu’il n’y a pas d’inspecteurs chargés des inspections techniques dans les provinces d’Antalya, Erzurum et Samsun, qu’il n’y en a qu’un seul pour les inspections sociales dans la province de Zonguldak et deux seulement dans la province d’Erzurum. Dans ce contexte, dans ses commentaires parvenus par l’intermédiaire de la Confédération syndicale internationale (CSI), la TÜRK-İŞ estime qu’aussi bien le nombre des inspecteurs du travail que le matériel à la disposition de ceux-ci sont inadéquats. La TÜRK-İŞ estime que, pour que l’inspection du travail soit efficace, la première des choses serait d’augmenter les effectifs et d’assurer l’indépendance absolue des inspecteurs dans le cadre de leurs activités.

A cet égard, le gouvernement annonce que le nombre des inspecteurs sera progressivement accru, alors que, selon la TİSK, la capacité institutionnelle de la Direction du Conseil de l’inspection du travail sera renforcée au cours de la période 2009-2011 par un recrutement de 118 inspecteurs adjoints en 2009, conformément à la priorité 19.4 du Programme national turc d’adoption de l’acquis communautaire, publié au Journal officiel n^o 27097 du 31 décembre 2008. S’agissant des équipements et facilités à la disposition des inspecteurs du travail, le gouvernement indique que tous les inspecteurs relevant du Conseil sont d’ores et déjà équipés d’ordinateurs portables et qu’un fonds a été réservé à l’acquisition d’ordinateurs portables pour les inspecteurs du travail adjoints.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations actualisées sur le nombre total des inspecteurs du travail en fonctions, leur catégorie d’appartenance et les mesures prises pour renforcer les effectifs de l’inspection. En outre, elle le prie de prendre des mesures propres à ce qu’un nombre approprié d’inspecteurs soit recruté et affecté dans les provinces d’Antalya, Erzurum, Samsum et Zonguldak. Enfin, elle le prie d’indiquer les moyens envisagés en vue de renforcer les ressources logistiques des services de l’inspection, et de fournir des informations détaillées sur les facilités et moyens de transport, les bureaux et le matériel à la disposition des inspecteurs du travail.

Inspection du travail et travail des enfants. La commission note que, selon la TÜRK-İŞ, des études menées dans le cadre du Programme OIT/IPEC font apparaître que le nombre des enfants de 6 à 14 ans au travail en Turquie dans le secteur industriel a considérablement diminué. La TÜRK-İŞ suggère de prendre des mesures d’ordre économique et social, de porter la durée de la scolarité obligatoire à 12 ans et d’investir l’administration locale, les organismes publics et les organisations non gouvernementales de missions de prévention du travail des enfants dans la rue. La commission prend également note des informations communiquées par la TİSK signalant l’ouverture, le 3 mai 2007, d’une deuxième antenne de son Bureau pour les enfants qui travaillent, sous l’égide du Centre de formation professionnelle du district de Kartal (qui relève du ministère de l’Education) avec l’appui des autorités de ce district (Istanbul). Selon la TİSK, un projet sur quinze mois intitulé «Elimination des pires formes de travail des enfants dans la province d’Adana – coopération sociale pour la lutte contre le travail des enfants» a été lancé avec le concours de la TÜRK-İŞ le 12 décembre 2005. Ce projet a eu comme résultat que le travail dans la rue, le travail temporaire dans l’agriculture ainsi que les tâches pénibles et dangereuses s’effectuant dans des petites et moyennes entreprises ont été identifiés comme relevant des pires formes de travail des enfants dans la province d’Adana. En outre, le «Centre de soutien social de la TİSK et de la TÜRK-İŞ pour les enfants qui travaillent» a été ouvert à Adana le 23 mai 2006 dans le contexte de ce projet. Grâce à ce dernier, il a été possible de soustraire 345 enfants de leur emploi et d’administrer un traitement médical à 126 autres. Bien que le projet ait pris fin le 30 mars 2007, la TİSK continue de financer le programme santé et éducation du Centre pour les enfants qui travaillent, comme elle le fait dans ses locaux, en faveur de ces enfants.

La commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les mesures prises et/ou les politiques conçues par le gouvernement pour lutter contre l’emploi illégal d’enfants et favoriser l’éducation chez les jeunes travailleurs. Elle le prie également de fournir des informations sur le rôle spécifique des inspecteurs du travail dans la lutte contre le travail des enfants, ainsi que toutes statistiques pertinentes sur le projet décennal de lutte contre le travail des enfants 2005-2015 mentionné dans le précédent rapport.