Cas individuel (CAS) - Discussion : 1995, Publication : 82ème session CIT (1995)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Guatemala (Ratification: 1952)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

Article 2 de la convention (droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations et de s'y affilier). Les conditions de fond et de forme figurent dans le titre 6 du chapitre unique du Code du travail et dans l'Accord gouvernemental no 639-93. Il n'existe pas de disposition légale spécifique à l'intention de catégories spéciales de travailleurs.

Article 3 (droit des organisations des travailleurs et d'employeurs d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d'élire librement leurs représentants, d'organiser leur gestion et leur activité). La loi dispose que les syndicats sont des associations permanentes de travailleurs ou d'employeurs, ou de personnes de profession ou de métiers indépendants, constituées exclusivement pour l'étude, l'amélioration et la protection des intérêts économiques et sociaux communs respectifs.

Article 4 (dissolution et suspension des organisations d'employeurs et de travailleurs par voie administrative). La dissolution est régie par les normes contenues dans les articles 226 à 229 du Code du travail.

Article 5 (droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s'affilier aux organisations internationales). L'article 233 du Code du travail réglemente la constitution des fédérations et des confédérations et ajoute que ces dernières peuvent être de caractère national, régional ou par branche d'activité. Cette norme ne prévoit pas l'affiliation à des organisations internationales.

Article 6 (droit des fédérations et des confédérations des organisations de travailleurs et d'employeurs). La constitution de fédérations et de confédérations est régie par les mêmes normes relatives à la constitution des syndicats (titre 6, chapitre unique du Code du travail).

Article 7 (personnalités juridiques des organisations de travailleurs et d'employeurs ainsi que de leurs fédérations et leurs confédérations). Les exigences des dispositions de cet article sont prévues dans la loi (titre 6, chapitre unique du Code du travail).

Article 8 (exercice des droits des travailleurs, des employeurs et de leurs organisations respectives). Les exigences de cet article sont particulièrement prises en compte dans les dispositions constitutionnelles suivantes: articles 5, 24, 28, 29, 33, 34, 35, 138 et 139.

Article 9 (exercice du droit syndical dans les forces armées et la police). Il n'existe pas de législation pertinente en vigueur. Conformément à la coutume et à la pratique nationales, il y a une présomption d'interdiction de constitution de syndicats à l'égard des forces armées et de la police.

S'agissant des observations de 1993 de la commission d'experts, le gouvernement engagera à court terme des actions visant la suppression des divergences signalées. Toutefois, le gouvernement rappelle que la fonction législative est assumée exclusivement par le Congrès de la République.

Une représentante gouvernementale s'est référée au rapport écrit présenté par le gouvernement et a exprimé son appréciation et sa reconnaissance pour le travail de l'OIT, particulièrement celui de la présente commission. Elle indique qu'elle se présente personnellement devant la commission avec l'intention de démontrer l'intérêt du gouvernement à la solution des difficultés qui persistent à ce sujet malgré les efforts déjà accomplis. Le Guatemala a été affecté par un terrible conflit armé au cours des trente-cinq dernières années en raison de la guerre froide et de la situation interne. Actuellement, le gouvernement cherche à signer des accords qui permettraient de résoudre les différences et de conduire à la paix. Dans ce processus difficile, le Guatemala est aidé par des nations amies et les Nations Unies qui agissent comme médiatrices et qui, de plus, participent par le biais de MINUGUA à la vérification du respect de l'accord global sur les droits de l'homme. Lors d'une récente visite au Guatemala, le Président du Mexique a reconnu, au nom des pays amis impliqués dans le processus de paix (Norvège, Etats-Unis, Espagne, Mexique, Colombie et Venezuela), l'oeuvre de pacification du gouvernement du Président de la République. A ce sujet, le ministre du Travail a souligné l'importance de bénéficier de l'appui des organisations et institutions internationales pour consolider la paix à laquelle on aspire au Guatemala. D'autre part, il faut souligner l'importance de la présence du bureau régional du BIT en Amérique centrale qui a permis l'amélioration des relations avec l'OIT et, en même temps, de profiter de l'expérience des consultants et des techniciens pour moderniser le ministère du Travail et le rendre plus efficace dans les questions relatives au travail.

De plus, le gouvernement a souligné le travail courageux accompli par la mission de contacts directs au Guatemala, dont les résultats seront communiqués le moment venu. Cette mission a fourni l'occasion d'un dialogue avec les différents secteurs et de montrer la politique du Président de la République d'ouverture du pays à la collaboration avec la communauté internationale afin d'élaborer ensemble des solutions aux problèmes sociaux du pays.

En ce qui concerne les observations de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, l'oratrice a déclaré que le Guatemala avait déjà complété les rapports auxquels on se réfère dans le rapport de la commission d'experts et qui avaient été retardés à cause des problèmes de manque de ressources humaines auxquels est confronté le ministère du Travail. A l'avenir, le gouvernement prendra des mesures pour que les rapports soient remis à temps.

En ce qui concerne les observations formulées à l'égard de la convention, l'oratrice a déclaré que, au début des années soixante-dix, quatre tentatives avaient été faites pour élaborer un nouveau Code du travail en remplacement du Code de 1947. Des commissions avaient été formées pour l'élaboration de ces projets mais sans résultats. En décembre 1992, des amendements à certains articles ont été introduits par le décret législatif no 64-92. Cependant, ces amendements ont été minimes au regard de la réforme proposée, et apportés uniquement dans des domaines non controversés. Malheureusement, l'idée de rédiger un nouveau Code du travail ou de réformer ces articles s'est toujours heurtée à de sérieux obstacles dans une société polarisée comme celle du Guatemala. Il est difficile d'arriver à des accords en raison principalement de la persistance des affrontements armés. Malgré cette situation, les modifications introduites en 1992 ont été élaborées avec la participation des travailleurs, des employeurs et du gouvernement. Le gouvernement estime que cet exercice devrait se poursuivre. Après le coup d'Etat manqué de mai 1993, un processus d'épuration a commencé au sein des organismes de l'Etat et, en 1994, a débuté l'épuration du Congrès de la République qui était tombé dans des excès. Les députés, à l'heure actuelle, voient leur mandat arriver à terme en janvier 1996, ce qui va rendre difficile l'adoption de réformes législatives dans un proche avenir. Malgré tout, le ministère du Travail convoquera les employeurs et les travailleurs pour analyser les recommandations de la commission d'experts. Une telle situation ne devrait pas empêcher le ministère du Travail et de la Prévision sociale de prendre des mesures pour favoriser la liberté syndicale. En octobre 1993, deux mois à peine après que le gouvernement est entré en fonction, différents séminaires et ateliers ont été organisés en vue de réduire les démarches administratives pour obtenir l'autorisation de créer des syndicats et de supprimer nombre des formulaires qui étaient nécessaires. Il y avait plus de 127 démarches administratives et bureaucratiques requises pour obtenir l'autorisation de créer un syndicat. Cette procédure a été considérablement simplifiée, et l'obligation d'obtenir l'approbation du Président de la République pour les statuts des syndicats a été supprimée. De plus, de nouvelles réformes ont récemment été introduites en vue de faciliter davantage la procédure. La réforme introduite au Code du travail établit une procédure nécessitant environ 55 jours pour obtenir la reconnaissance légale d'un syndicat.

Enfin, l'oratrice a réaffirmé la volonté politique du Président de la République de prendre des mesures et des actions pour faciliter l'existence d'une culture de tolérance et pour consolider une paix ferme et durable par le biais d'accords politiques basés sur le dialogue et le compromis. De cette façon, il sera possible de consacrer toutes les ressources du pays, aussi bien les ressources humaines que les ressources matérielles, à la solution des grands problèmes que pose le sous-développement tels que la santé, le travail, l'éducation et la modernisation de la production. Le Guatemala a besoin de la compréhension et de l'appui de la communauté internationale car il est facile de confondre le manque de ressources avec l'absence de politiques. Cela doit être réalisé ensemble car la paix n'est pas seulement l'absence de guerre.

Les membres travailleurs ont apprécié l'information fournie par le ministère du Travail sur la difficile situation politique du pays et sur les initiatives prises pour adopter un nouveau Code du travail. Ils rappellent que le cas a été discuté en 1991 et 1993 et qu'un paragraphe spécial avait été adopté, insistant fermement pour que le gouvernement envoie des renseignements détaillés sur les mesures prises pour rendre la législation en conformité avec la convention; pour qu'il élimine les divergences entre la législation et la pratique, d'une part, et la convention, d'autre part; et pour qu'il prenne les mesures nécessaires afin d'empêcher les graves atteintes à la liberté syndicale. Le représentant gouvernemental avait alors fait des promesses en ce sens. Toutefois, la commission d'experts n'a pas reçu le rapport à temps et le gouvernement n'a fourni aucun élément nouveau et s'est plutôt limité à exprimer de vagues intentions sur des actions visant la suppression des divergences signalées. Cela est regrettable compte tenu des graves problèmes constatés dans le manque de conformité entre la législation et la convention. De plus, le Comité de la liberté syndicale, lors de son examen de différents cas, a signalé les violations flagrantes de la liberté syndicale dans la pratique: difficultés des syndicats pour s'organiser et fonctionner; des douzaines de cas de menaces, d'agressions, d'assassinats, de disparitions et de licenciements de militants syndicaux. Des groupes paramilitaires, les forces de l'ordre et des dirigeants d'entreprises nationales et internationales sont responsables de tels actes et bénéficient de l'impunité. Les secteurs les plus affectés sont l'agriculture, l'industrie forestière et les zones franches d'exportation. De plus, des employeurs ont stimulé la création des "associations solidaristes" pour affaiblir les organisations syndicales et miner le droit à la négociation collective; une référence est faite aux cas de quatre entreprises en particulier, et on estime le nombre de membres de ces organisations à plusieurs milliers.

D'autre part, les membres travailleurs ont insisté sur la gravité des problèmes soulevés dans le rapport de la commission d'experts qui rendent difficiles la création de syndicats, l'élection libre des représentants (ils doivent appartenir à l'entreprise et ne pas avoir d'antécédents pénaux) et l'exercice du droit de grève (des exigences excessives en rendent l'exercice légal impossible dans la pratique). Bien qu'il y ait eu des améliorations dans la loi de 1992, la création de syndicats demeure un processus complexe. A son avis, la commission doit adopter des conclusions fermes, étant donné la gravité de la situation et prenant en considération le fait que le gouvernement n'a pas respecté les promesses précédemment faites à la présente commission. Il est aussi nécessaire de garantir et de protéger l'intégrité physique et morale des militants syndicaux; d'augmenter le nombre de tribunaux du travail; de renforcer l'inspection du travail; de faciliter le système pour la constitution des syndicats et d'en supprimer les entraves administratives, et de collaborer au développement d'un système de relations de travail stables et efficaces où la liberté syndicale ne soit pas violée par les entreprises ou les autorités publiques. Les membres travailleurs espèrent que des résultats concrets seront obtenus dans un proche avenir.

Les membres employeurs se sont ralliés à la plupart des points présentés par les membres travailleurs. La commission s'est penchée sur ces questions à six reprises au cours des années quatre-vingt et encore en 1991 et 1993. Cette année, la commission d'experts n'a reçu aucun rapport du gouvernement et n'a donc eu d'autre option que de renouveler son observation précédente, malgré le fait qu'en 1993 la présente commission avait conclu en demandant qu'un rapport complet sur tout progrès effectué soit présenté d'urgence. Le gouvernement avait promis des changements dans un très proche avenir, et ces promesses avaient toujours été liées à la nomination du nouveau Président du Guatemala qui avait personnellement assuré que les choses allaient changer.

En fait, peu de choses ont changé depuis. Les commentaires faits par la représentante gouvernementale traitent, dans l'ensemble, de la situation politique générale et des problèmes que le pays a rencontrés au cours des trente dernières années. Il se réfère à des changements qui sont survenus mais qui n'ont pas fait l'objet d'observations de la part de la commission d'experts. Les membres travailleurs ont déjà énuméré les principaux points de préoccupation: le contrôle strict des syndicats; la limitation de l'exercice des fonctions de dirigeants syndicaux aux seuls nationaux du pays; la nécessité pour le travailleur d'exercer son activité dans l'entreprise pour avoir droit à occuper une fonction syndicale, et la nécessité pour le travailleur de prouver qu'il n'a pas d'antécédents pénaux. Ces exigences ne peuvent certainement pas être conciliées avec les dispositions de la convention no 87, et les membres employeurs appuient donc également la demande de changements qui avait été formulée en 1991, en 1993, et maintenant réitérée.

Les membres employeurs précisent qu'ils ne peuvent soutenir les demandes faites en relation avec le droit de grève car ils estiment que des demandes aussi détaillées sur le droit de grève ne peuvent découler des dispositions de la convention no 87. Cependant, sur tous les autres points, les membres employeurs sont pleinement d'accord avec la commission d'experts.

Ainsi, qu'est-il advenu des promesses faites en 1993? Malheureusement, très peu se sont matérialisées. La présente commission avait indiqué à l'époque qu'elle espérait que la nouvelle direction politique apporterait des améliorations, compte tenu du fait que le nouveau Président avait la réputation d'être un grand défenseur des droits de l'homme. Cependant, la commission n'a même pas reçu de rapport détaillé du gouvernement à temps, les informations écrites communiquées à la présente commission sont peu impressionnantes, ne fournissent aucune information factuelle et font une vague promesse pour le futur. La représentante gouvernementale a déclaré qu'il était extrêmement difficile d'en arriver à des changements à court terme. Cela est même moins que ce qui avait été promis en 1993. Sans aucun doute, le gouvernement avait de bonnes intentions, mais il est évident que le changement ne se produit que très lentement. Par conséquent, les membres employeurs sont d'accord avec les membres travailleurs pour que la commission adopte des conclusions fermes et qu'elle exige qu'un rapport soit présenté sur les mesures prises. Les membres employeurs ont indiqué qu'ils se réservaient le droit de demander l'examen de ce cas l'année prochaine.

Le membre travailleur du Guatemala a déclaré que les observations faites par les membres travailleurs s'inscrivent bien dans la réalité et que les violations de la convention au niveau de la législation existent depuis 1952, date de la ratification du Guatemala. De plus, le gouvernement n'a pas soumis de rapport à temps à la commission d'experts et, quand il l'a fait (en mai 1995), il n'a pas consulté les organisations de travailleurs. Les critiques de la commission d'experts portent sur les restrictions à la liberté syndicale, sur le droit à la grève et sur la négociation collective, tant dans la législation que dans la pratique. L'orateur s'est référé à plusieurs cas récents d'attentats à la vie de militants syndicaux et à des cas qui ont illustré l'inefficacité des tribunaux du travail concernant les problèmes de négociation collective. La commission d'experts doit poursuivre l'examen de ces problèmes sur une base permanente. Cela pourrait constituer une aide significative au processus de paix qui requiert le respect des droits économiques, sociaux et politiques pour être en mesure de résoudre les causes du conflit armé.

Le membre travailleur de la Colombie a exprimé sa solidarité avec le mouvement syndical guatémaltèque, soulignant la difficile situation que vivent les militants syndicaux. Il est préoccupant que le gouvernement n'envoie pas son rapport à temps et qu'il cherche des excuses en invoquant la recherche de la paix. La paix requiert le respect de la vie des travailleurs et des militants syndicaux, ainsi que le respect des autres droits liés à l'organisation des travailleurs. La protection du droit des organisations syndicales prévue dans la législation du Guatemala est plus formelle que réelle et l'on doit constater que le gouvernement n'a pas agi avec fermeté lorsque des entreprises ont procédé à des licenciements antisyndicaux massifs, ou lorsque des forces obscures ont, de façon répétée, enlevé ou assassiné des militants. A cet égard, l'orateur s'est référé à des cas particuliers d'enlèvements, de tortures et d'assassinats de militants syndicaux. L'orateur partage l'opinion exprimée par les membres travailleurs et prie instamment la commission de formuler des conclusions plus sévères. Enfin, l'orateur demande que l'OIT continue de suivre toutes les questions liées à la liberté syndicale déjà soulevées.

Le membre travailleur des Etats-Unis a déclaré que, bien que l'observation de la commission d'experts sur le Guatemala ne se réfère pas à des faits sanglants mais à des questions légales, les événements au Guatemala sont très sanglants. On y trouve un dossier horrible sur le rôle de la police, des paramilitaires et des escadrons de la mort que l'archidiocèse de la ville de Guatemala a décrit comme une pratique systématique de répression contre le mouvement syndical. On n'a que très rarement fait respecter les quelques amendements apportés au Code du travail de 1947, de telle sorte que la protection du droit d'organisation qui y est inscrit a été ou bien ignorée ou mal appliquée. Il existe une pratique horrible et répétée de représailles. Par exemple, depuis la dernière réunion de la présente commission, le dirigeant Edi Conde a été enlevé par quatre hommes armés en uniforme de policier, interrogé, battu et menacé de mort, à moins qu'il ne quitte le pays. L'AFL-CIO, avec l'Internationale des PTT, a aidé le Secrétaire général des travailleurs de l'énergie du Guatemala à se rendre au Salvador pour y chercher refuge et sécurité. En mars, le secrétaire trésorier du syndicat de l'entreprise "PCA Maquiladora" était assassiné. UNSITRAGUA a perdu à elle seule huit membres et dirigeants depuis le milieu de 1994. Quand l'usine d'embouteillage Coca-Cola prétend que les travailleurs ne disposent pas de la majorité nécessaire pour former un syndicat, la présente commission ne devrait pas se centrer uniquement sur le fait que le Code du travail requiert une majorité des deux tiers pour une grève, en violation de la convention, mais aussi sur l'ambiance de violence et d'intimidation si extrême qu'il ne faut pas être cynique pour affirmer que les nombreux meurtres de membres du syndicat l'empêchent d'atteindre le nombre requis pour son enregistrement. Devant cette absence de liberté d'association, il est temps pour cette commission d'insister fermement auprès du Guatemala pour qu'il rende sa législation et sa pratique en conformité avec la convention.

Le membre travailleur de l'Islande, parlant au nom des membres travailleurs des pays nordiques, a souligné que des rapports quotidiens font état d'actes de violence destinés à troubler les activités des syndicats au Guatemala. Pendant ce temps, on confirme à chaque fois qu'aucune action n'est entreprise par les autorités en vue de combattre les groupes paramilitaires tels que les "Jaguar Justiciero" qui sont responsables de ces actes. Le Guatemala a ratifié au total 67 conventions, dont 62 sont en vigueur, incluant les conventions nos 87 et 98. En voyant la liste des syndicalistes guatémaltèques qui ont perdu leur vie au cours des dernières années dans leur lutte pour de meilleures conditions pour les travailleurs du Guatemala, et en constatant que rien n'a été fait par les autorités pour l'empêcher, il est invraisemblable que le gouvernement du Guatemala ait pensé ce qu'il a dit lorsqu'il a ratifié les conventions sur les droits de l'homme. La liberté d'association a peu de signification dans de telles circonstances. Ratifier des conventions sans prendre les actions pour les appliquer dans la réalité est une insulte à l'OIT et un déshonneur. Toutefois, l'orateur a observé que le groupe représentant les travailleurs guatémaltèques à la présente commission cette année comprenait une organisation syndicale indépendante et a exprimé l'espoir que cela était le signe de temps meilleurs.

Le membre travailleur du Panama a condamné la situation au Guatemala relative aux droits syndicaux, au maintien des syndicats dans de telles conditions et, surtout, aux crimes commis contre les militants syndicaux. L'oratrice a indiqué que les organisations de travailleurs du Panama se sont rendues à l'ambassade du Guatemala afin d'exiger le respect du droit à la vie des travailleurs et la protection de leurs autres droits. L'OIT doit poursuivre l'examen de toutes ces questions afin de s'assurer que le gouvernement respecte les engagements résultant de la ratification de la convention.

La représentante gouvernementale a pris note des déclarations et a regretté les cas de violence auxquels les différents orateurs se sont référés. Plusieurs de ces cas ont été examinés par la mission de contacts directs et seront étudiés par le Comité de la liberté syndicale dont les conclusions sont attendues par le gouvernement. L'oratrice a indiqué que le gouvernement avait déjà soumis tous les rapports demandés par la commission d'experts. Elle a réaffirmé la volonté du gouvernement de convoquer une réunion avec les employeurs et les travailleurs afin d'examiner les recommandations de la commission d'experts concernant la convention avec l'objectif de mettre la législation en conformité avec la convention le plus tôt possible.

La commission a pris note de la communication écrite et des explications orales fournies par la représentante gouvernementale ainsi que de la discussion qui a suivi. La commission a regretté que, malgré les discussions de la présente commission en 1993 et les assurances alors données par le gouvernement, le rapport du gouvernement à la commission d'experts sur l'application de cette convention n'ait pas été reçu à temps pour être examiné par les experts. La commission a rappelé que la commission d'experts et la présente commission ont, pendant un certain nombre d'années, prié instamment le gouvernement de supprimer les divergences entre la législation, la pratique nationales et la convention, en particulier en ce qui a trait à la nécessité de retirer les limites imposées au droit des syndicats d'organiser leurs activités et d'élire leurs représentants. La commission a souligné que ces questions avaient déjà été discutées à de nombreuses reprises, qu'elles avaient été examinées par des missions de contacts directs et avaient fait l'objet d'un paragraphe spécial dans un rapport antérieur.

Par conséquent, la commission a prié instamment le gouvernement d'adopter dans un très proche avenir les mesures nécessaires dans la législation et la pratique pour assurer que cette convention fondamentale, ratifiée il y a plus de quarante ans, soit mise en application dans sa lettre et son esprit, et a fait un appel au gouvernement pour qu'il envoie un rapport détaillé à la commission d'experts sur tout progrès réel et sur les mesures spécifiques adoptées pour mettre sa législation et sa pratique en conformité avec les exigences de la convention.