Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 19) sur l'égalité de traitement (accidents du travail), 1925 - Thaïlande (Ratification: 1968)

Dans sa précédente observation, la commission avait noté avec une profonde préoccupation la situation de plus de 2 millions de travailleurs migrants, en majorité originaires du Myanmar, travaillant en Thaïlande. Bien que le droit à l’égalité de traitement des travailleurs étrangers en cas d’accident du travail soit reconnu par la loi sur l’indemnisation des travailleurs B.E. 2537 (WCA) de 1994, dans sa circulaire no RS.0711/W751 de 2001, l’Office de sécurité sociale (SSO) subordonne la mise en œuvre de ce droit à des conditions qui, dans la pratique, ont empêché les migrants employés légalement de s’affilier au Fonds d’indemnisation des travailleurs (WCF) jusqu’à ce qu’ils aient accompli une longue et complexe procédure de vérification de nationalité. Attirant son attention sur la gravité de la situation humanitaire de ces travailleurs, la commission a prié le gouvernement de prendre d’urgence des mesures positives afin de revoir le cadre politique et juridique relatif à la couverture de sécurité sociale et à la protection des travailleurs migrants en cas d’accident du travail, et de demander au SSO de lever les conditions restrictives et faciliter l’accès des travailleurs migrants au WCF sans considération de nationalité.

Dans son rapport de février 2011, le gouvernement indique que les travailleurs migrants qui viennent travailler en Thaïlande en possession d’un passeport et d’un permis de travail sont pleinement couverts par la WCA, sur un pied d’égalité avec les ressortissants thaïs et sans aucune discrimination. S’ils sont victimes de lésions professionnelles ou de maladies, ces travailleurs ont droit, conformément à l’article 18 de la WCA, à des prestations d’invalidité, des soins médicaux et des services de réadaptation, ainsi que, en cas de décès, à des prestations de survivants et une indemnité de funérailles versées par le WCF à leurs personnes à charge. Le gouvernement indique également que les migrants irréguliers seront arrêtés, détenus et renvoyés dans leur pays d’origine, en vertu de la loi sur l’immigration B.E. 2522 (1979). Toutefois, devant le nombre de migrants irréguliers en attente de rapatriement, le gouvernement a décidé en 1996 d’autoriser ceux qui se sont enregistrés auprès des autorités nationales – environ 1 million de personnes – à travailler temporairement en Thaïlande en attendant leur rapatriement. Lorsque de tels migrants enregistrés sont victimes d’accidents du travail, le fonctionnaire compétent du SSO statue sur leur cas et leur attribue une somme équivalant à celle de l’indemnisation versée aux salariés thaïs, conformément à l’article 50 de la WCA, et donne instruction à l’employeur de verser directement l’indemnisation à la victime. Les employeurs qui ne se soumettent pas à cette obligation doivent être poursuivis, et les salariés ou leurs familles peuvent se pourvoir devant la justice.

Afin de faciliter l’enregistrement des travailleurs migrants en situation irrégulière, une résolution du Cabinet du 19 janvier 2010 a permis aux migrants sans papiers du Cambodge, de la République démocratique populaire lao et du Myanmar de s’enregistrer jusqu’au 28 février 2012 et, ainsi, de pouvoir travailler légalement en Thaïlande à condition qu’ils entament la procédure de vérification de nationalité exigée par le SSO aux fins d’obtenir des passeports temporaires. En ce qui concerne les ressortissants de la République démocratique populaire lao et du Cambodge, leur pays d’origine a détaché des fonctionnaires dans des centres de vérification de nationalité situés en Thaïlande. En revanche, les ressortissants du Myanmar doivent encore, comme l’exige leur gouvernement, rentrer dans leur pays afin d’obtenir les documents nécessaires et mener à son terme la procédure de vérification de nationalité, la législation de ce pays ne permettant pas aux fonctionnaires d’intervenir en dehors du Myanmar. Le gouvernement thaï signale que, au mois de septembre 2010, 188 323 travailleurs migrants du Myanmar avaient néanmoins suivi cette procédure jusqu’à son terme et avaient, en conséquence, pu être affiliés au WCF dans les mêmes conditions que les migrants en situation régulière et les ressortissants thaïs, conformément à l’annonce faite par le SSO en date du 8 octobre 2010 (B.E. 2553) relative à l’enregistrement de migrants du Laos, du Cambodge et du Myanmar dont la nationalité a été vérifiée.

S’agissant des autres travailleurs migrants qui n’ont pas encore terminé la procédure de vérification de nationalité, le SSO a proposé de constituer un fonds distinct qui accordera aux travailleurs migrants enregistrés, et victimes de lésions professionnelles, de maladies ou étant décédés, le même niveau de protection que celui qu’accorde le WCF aux travailleurs thaïs. Afin de remédier au problème de pénurie de main-d’œuvre et de faire reculer l’emploi des travailleurs migrants non enregistrés, le gouvernement a également pris, par la voie diplomatique, des mesures destinées à recruter de nouveaux travailleurs migrants dans les pays voisins, ces travailleurs étant autorisés à entrer légalement en Thaïlande et pouvant y séjourner et travailler pour une période renouvelable de deux ans. Enfin, le ministère du Travail a mis en œuvre une politique visant à mettre en œuvre la loi sur l’inspection du travail, de manière à cibler plus particulièrement les risques de travail forcé et de traite des êtres humains à des fins d’exploitation par le travail.

D’après les informations fournies par la Confédération des travailleurs des entreprises de l’Etat (SERC) en septembre 2011, les migrants irréguliers en Thaïlande représentaient 90 pour cent de l’ensemble des migrants présents dans le pays, et environ 5 à 10 pour cent de la main-d’œuvre du pays. Quelque 980 000 travailleurs migrants se sont fait enregistrer et ont obtenu des permis de travail des autorités thaïes. Toutefois, ces documents temporaires délivrés par les autorités thaïes ne sont pas reconnus par le SSO, et les travailleurs concernés sont obligés de se soumettre à la procédure de vérification de nationalité.

Très souvent, ces migrants n’ont aucune garantie d’indemnisation en cas d’accident du travail. Cela tient au fait que beaucoup d’employeurs ne tiennent pas compte des injonctions du SSO leur ordonnant de les indemniser et que les travailleurs concernés ignorent souvent leurs droits, se heurtent à des barrières linguistiques et ne sont pas en mesure de poursuivre leur employeur devant les tribunaux à la suite d’un accident du travail. Dans certains cas signalés par la SERC, des victimes d’accidents du travail se voient refuser l’accès à des institutions de soins, refus qui a des conséquences fatales. Les nombreux recours introduits par la SERC devant la Cour suprême et la Cour administrative sont jusqu’à présent restés sans suite pendant de nombreuses années, et aucune juridiction nationale ne se reconnaît compétente s’agissant d’une révision de la circulaire du SSO de 2001.

Devant cet état de choses, le gouvernement a récemment adopté de nouvelles mesures d’amnistie permettant à de nouveaux migrants sans papiers de s’enregistrer et d’obtenir un permis de travail. Il a approuvé la résolution du 14 juin 2011 instituant un nouveau Fonds d’assurance pour les accidents du travail pour les travailleurs migrants ayant entamé la procédure de vérification de nationalité. Ce fonds serait séparé du WCF et accessible aux migrants enregistrés détenteurs de documents d’identité délivrés par le ministère de l’Intérieur ou le ministère du Travail. Contrairement au WCF, l’affiliation des travailleurs migrants à ce nouveau fonds est volontaire, et aucune sanction ne serait infligée aux employeurs choisissant de ne pas y affilier leurs travailleurs. La SERC conclut que ce nouveau programme perpétue une discrimination à l’encontre des travailleurs migrants en leur refusant l’égalité d’accès au WCF et, avec le Congrès national du travail de Thaïlande (NCTL), appelle le gouvernement à abroger la circulaire du SSO de 2001.

La commission prend note de l’information précitée et observe que la question de la protection des droits des migrants en Thaïlande fait l’objet d’une surveillance constante des organes des droits de l’homme des Nations Unies. En octobre 2011, le gouvernement a déclaré, dans le cadre de l’Examen périodique universel de la Thaïlande, tenu sous les auspices du Conseil des droits de l’homme, que la contribution des travailleurs migrants des pays voisins est très utile pour l’économie thaïe et qu’il s’efforcera de faire respecter les normes internationales du travail tout en préservant les intérêts économiques, sociaux et en matière de sécurité nationale de la Thaïlande. Le gouvernement a indiqué qu’il a déjà pris des mesures afin de remédier aux problèmes que rencontrent les travailleurs migrants en allouant des fonds pour offrir des allocations de soins aux personnes dépourvues de statut, en lançant des campagnes destinées à diffuser une information sur les droits et les obligations des employeurs et des salariés, ainsi que des informations relatives aux droits au travail publiées à l’intention des travailleurs migrants dans leur langue maternelle, et par une assistance financière pour les frais de justice. Le gouvernement a également fait part de son intention de ratifier les conventions nos 87 et 98 afin de protéger de la même manière les droits des travailleurs thaïs et migrants, et d’associer pleinement la société civile à l’examen de suivi destiné à renforcer la protection des droits de l’homme des travailleurs migrants et à empêcher la traite de personnes.

La commission tient à rappeler qu’un principe fondamental sur lequel repose le droit à la sécurité sociale est la non-discrimination, ce droit devant être accessible à tous, indépendamment du statut et de l’origine. La commission reconnaît que l’extension du droit à la couverture sociale, y compris le droit à des soins médicaux pour les ressortissants étrangers, constitue aujourd’hui un défi majeur pour de nombreuses sociétés. Pour ce qui est des ressortissants étrangers, même lorsqu’ils sont en situation irrégulière sur le territoire d’un autre Etat, comme par exemple les travailleurs sans papiers, ceux-ci devraient avoir accès à des prestations de base et, en particulier, aux soins médicaux d’urgence (voir l’étude d’ensemble sur les instruments de sécurité sociale, 2011, paragr. 260). Compte tenu de ce qui précède, la commission croit comprendre que le gouvernement est pleinement conscient de la nécessité d’effectivement mettre en œuvre les mesures annoncées afin de protéger les droits de l’homme et la dignité des travailleurs migrants, et que le gouvernement est conscient de la détermination de la communauté internationale à contribuer à résoudre dès que possible les problèmes qui y sont associés. La commission prie instamment le gouvernement de faire en sorte que ces mesures débouchent sur des résultats concrets, rapides et substantiels dans un avenir proche, et que ces mesures éliminent efficacement les cas de privation de soins médicaux d’urgence et des prestations connexes pour les travailleurs migrants non assurés victimes d’accidents du travail, tels que ceux évoqués par la SERC.

S’agissant de la question de l’affiliation au WCF des travailleurs migrants enregistrés, la commission note que, juridiquement, la circulaire du SSO no RS.0711/W751 de 2001 continue d’exiger que les travailleurs migrants enregistrés non titulaires d’un passeport national accomplissent la procédure de vérification de nationalité avant de pouvoir s’affilier au WCF. La commission regrette que le rapport du gouvernement reste muet en ce qui concerne les demandes de modification ou d’abrogation de cette circulaire ou, à tout le moins, de donner instruction au SSO de reconnaître, à des fins d’affiliation, les documents d’identité et permis de travail temporaires délivrés par les agences gouvernementales aux travailleurs migrants enregistrés. Considérant l’impasse juridique actuelle portant sur des procédures judiciaires entamées dans le pays par la SERC afin de contester la légalité de la circulaire, la commission regrette également que le rapport ne réponde pas aux questions soulevées dans ses précédents commentaires en ce qui concerne les procédures existant dans le système juridique thaï, afin de contrôler, réexaminer et abroger les circulaires contestées promulguées par une agence gouvernementale.

La commission observe que les restrictions imposées par cette circulaire, en contradiction avec la loi sur l’indemnisation des travailleurs de 1994, demeurent un obstacle majeur à l’exercice du droit à l’égalité de traitement par des centaines de milliers de travailleurs migrants enregistrés ressortissants du Myanmar, garanti par l’article 1 de la convention. Dans ces conditions, la commission prend note de la décision du gouvernement d’offrir à nouveau la possibilité aux migrants irréguliers qui ne se seraient pas encore fait enregistrer de le faire, d’obtenir un permis de travail, ainsi que de la décision de créer un nouveau fonds d’assurance pour les accidents du travail (WAIF) destiné, en particulier, à assurer leur couverture pendant la procédure de vérification de nationalité, après quoi ils pourront, en principe, s’affilier au WCF. Cependant, la commission croit comprendre que l’affiliation au WAIF serait laissée à la discrétion des employeurs; ceux qui choisiront de ne pas contracter cette nouvelle assurance resteront directement responsables de l’indemnisation de leurs travailleurs en cas de lésion professionnelle. Dans la pratique, la création du WAIF ne permet pas au gouvernement de garantir mieux qu’auparavant le droit à l’égalité de traitement reconnu par la loi sur l’indemnisation des travailleurs de 1994 aux travailleurs migrants enregistrés par les autorités thaïes et titulaires de permis de travail. La création de ce nouveau fonds risque d’instaurer une protection à deux vitesses en donnant aux employeurs la possibilité juridique de ne pas assurer leurs travailleurs migrants contre les accidents du travail.

En outre, la décision de rouvrir la procédure d’enregistrement à de nouveaux migrants sans papiers et de prévoir une couverture d’assurance volontaire par le biais du WAIF pendant la procédure de vérification de nationalité pourrait revenir à institutionnaliser le statut discriminatoire de ces travailleurs qui, dans les faits, sont peu nombreux à finalement bénéficier de la protection du WCF dans les mêmes conditions que les ressortissants thaïs. La commission observe que cette longue série d’éléments – à savoir la longueur de la procédure de vérification de nationalité, l’interdiction faite par le SSO aux employeurs d’affilier au WCF leurs travailleurs migrants enregistrés, la paralysie d’un système judiciaire incapable de se prononcer sur la légalité de la circulaire du SSO, le caractère volontaire de l’affiliation au WAIF et le manque de sanctions imposées aux employeurs ne respectant pas leur obligation d’indemniser les victimes d’accidents du travail qui ne sont couvertes par aucun des fonds – a pour effet d’inciter les employeurs à éviter d’indemniser leurs travailleurs ou de supporter le coût de leur assurance sociale, et ouvre des opportunités substantielles d’exploitation qui ont été dénoncées par les syndicats et de nombreuses organisations non gouvernementales.

La commission observe également que cette situation est contraire à la Déclaration de 2007 de l’ANASE sur la protection et la promotion des droits des travailleurs migrants, que la Thaïlande a signée, et qui invite le gouvernement thaï à se doter, en matière de migration, d’une politique globale promouvant, en particulier, le bien-être des travailleurs migrants par l’accès à des services de protection sociale, ainsi qu’au système juridique et judiciaire lorsqu’ils sont victimes de discrimination, d’abus, d’exploitation ou de violence. La commission demande au gouvernement de s’acquitter de la responsabilité générale qui lui incombe s’agissant du bon fonctionnement du système de sécurité sociale et à s’assurer que le SSO adopte une approche volontariste qui placera les migrants enregistrés sous la protection du système existant en matière de lésions professionnelles et à s’assurer que la responsabilité directe des employeurs est effectivement mise en œuvre. La commission considère que, pour améliorer la situation actuelle et transférer progressivement les travailleurs migrants sous la protection du WCF sur un pied d’égalité avec les ressortissants thaïs, le gouvernement doit prendre des mesures d’urgence afin de renforcer et d’intégrer tous les moyens de protection existants dans un filet de sécurité général assurant une protection de base à tous les travailleurs migrants victimes de lésions professionnelles. Il devrait également imposer aux employeurs l’obligation de souscrire une police d’assurance pour chaque travailleur migrant enregistré employé par eux, assortie d’un régime de sanctions suffisant pour dissuader les employeurs de se soustraire à leurs obligations légales. La commission invite le gouvernement à fournir des informations détaillées sur ses projets et ses initiatives en la matière, ainsi que des données statistiques complètes sur le nombre de travailleurs migrants qui ont été enregistrés par les autorités thaïes, ont reçu des permis de travail, le nombre de travailleurs migrants qui se sont soumis à la procédure de vérification de nationalité et ont été affiliés volontairement au WAIF, et le nombre de travailleurs qui, une fois ce processus terminé, sont passés au régime d’assurance obligatoire du WCF.

La commission tient également à souligner que, conformément à l’article 4 de la convention, tous les Membres qui ratifient la convention s’engagent à se prêter mutuellement assistance en vue de faciliter son application, ainsi que l’exécution de leurs lois et règlements respectifs en matière de réparation des accidents du travail. A cet égard, le gouvernement thaïlandais fait état de mesures, prises en coopération avec le Cambodge et la République démocratique populaire lao afin de faciliter la procédure de vérification de nationalité des migrants enregistrés originaires de ces pays et leur permettre de remplir plus facilement les conditions nécessaires à leur affiliation ultérieure au WCF. La commission note également que le cadre de coopération bilatérale entre la Thaïlande et le Myanmar a été récemment réactivé, à l’occasion d’une réunion ministérielle qui s’est tenue en juin 2011. Dans le cadre de cette réactivation, le gouvernement du Myanmar s’est engagé à fournir toute l’assistance requise par le biais de ses représentations diplomatiques et consulaires et à délivrer dans un avenir proche les passeports temporaires restants pour que les migrants du Myanmar travaillant en Thaïlande soient en mesure de se soumettre à la procédure de vérification de nationalité. La commission souligne la nécessité de protéger les droits des travailleurs migrants et de les assister de manière effective. Compte tenu du fait que le Myanmar et la Thaïlande ont tous deux ratifié la présente convention, la commission espère qu’ils poursuivront leur coopération afin de surmonter les difficultés administratives qui se posent dans l’application de la convention.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2012.]