Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Roumanie (Ratification: 1958)

Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 100e session, juin 2011)

La commission prend note du débat qui a eu lieu au sein de la Commission de la Conférence en juin 2011 et se félicite de l’engagement du gouvernement à continuer de faire usage de l’assistance technique du BIT.

La commission prend également note de la réponse du gouvernement aux commentaires de 2010 du Bloc des syndicats nationaux (BNS) concernant l’application de la convention. Elle prend note en outre des commentaires du BNS et de la Confédération nationale syndicale (CNS CARTEL ALFA) reçus le 10 juin 2011 et des commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) datés du 4 août 2011, ainsi que des observations du gouvernement sur ces deux communications.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, d’après le rapport du gouvernement, le cadre juridique relatif au travail et au dialogue social était en cours de réexamen. A cet égard, la commission note, d’après les informations fournies par le gouvernement à la Commission de la Conférence, que la loi no 53/2003 (Code du travail) a été profondément modifiée par la loi no 40/2011, et que la loi no 62 concernant le dialogue social a été adoptée le 10 mai 2011. La commission observe que la loi no 62 du 10 mai 2011 concernant le dialogue social abroge les instruments législatifs suivants: i) la loi no 54/2003 sur les syndicats; ii) la loi no 130/1996 sur les conventions collectives (à l’exception de ses articles 26-39, qui seront abrogés à la date à laquelle sera rendue l’ordonnance devant être adoptée en vertu de l’article 177 de la loi concernant le dialogue social); et iii) la loi no 168/1999 sur le règlement des conflits du travail.

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale et les actes d’ingérence. La commission avait précédemment noté que, selon la CSI, les sanctions pour entrave aux activités syndicales sont rarement appliquées dans la pratique en raison des failles présentes dans le Code pénal. Elle avait également pris note des indications de la CSI selon lesquelles la procédure de déposition d’une réclamation semble trop compliquée et les autorités ne donnent pas la priorité aux réclamations des syndicats, et l’inspection du travail ne respecte pas toujours la confidentialité des réclamations. La commission note que la CSI réitère ses commentaires en ce qui concerne la non-application des sanctions dans la pratique. La commission prie de nouveau le gouvernement de fournir dans son prochain rapport, en tenant compte de la nouvelle législation, des statistiques ou au moins un maximum d’informations disponibles sur le nombre des cas de discrimination antisyndicale notifiés aux autorités compétentes, la durée moyenne de la procédure et son résultat, ainsi que les sanctions et les mesures de réparation appliquées.

La commission avait en outre noté, dans ses précédents commentaires, que, d’après les commentaires de la CSI, certains employeurs, ces dernières années, avaient soumis l’engagement d’un travailleur à la condition qu’il ne constitue pas un syndicat ou ne s’affilie pas à un syndicat. La commission avait prié le gouvernement de discuter de cette situation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives. La commission note que le BNS dénonce lui aussi le fait que certains employeurs exigent des documents qui sont publiés officiellement et constituent une forte entrave à la liberté d’association, et que la CSI allègue que plusieurs licenciements antisyndicaux ont eu lieu dans le secteur des médias. La commission a noté, sur la base des informations fournies verbalement par le gouvernement à la Commission de la Conférence, que le gouvernement s’est engagé à organiser une réunion avec les partenaires sociaux, après la Conférence, sur le sujet de la discrimination antisyndicale. La commission relève que, d’après le rapport du gouvernement, la réunion tripartite a été reportée en raison de la nomination du nouveau ministre du Travail. La commission se félicite de l’engagement officiel du gouvernement à ouvrir des discussions tripartites à cet égard; elle veut croire que la réunion sera organisée dans un très proche avenir et elle prie le gouvernement de fournir des informations sur ses résultats et sur toutes mesures de suivi décidées.

S’agissant du cadre juridique de la protection contre les actes d’ingérence, la commission note que, dans le contexte des sanctions pour des actes de discrimination antisyndicale, le gouvernement se réfère à l’article 220(1) et (2) du Code du travail (selon lequel les représentants syndicaux sont protégés par la législation contre toute forme de contrainte ou de limitation de leurs fonctions et ne peuvent pas être licenciés pendant leur mandat syndical pour des raisons liées à celui-ci), ainsi qu’à l’article 218 de la loi concernant le dialogue social (aux termes duquel la contrainte ou la limitation des responsables syndicaux dans l’exercice de leurs fonctions est sanctionnée d’une peine de prison de trois mois à deux ans ou d’une amende; cet article traite également des actes de contrainte dans le contexte d’une grève). La commission note également que l’article 10 de la loi no 62 du 10 mai 2011 concernant le dialogue social interdit la modification ou la cessation de l’emploi au motif de l’appartenance à un syndicat ou d’une activité syndicale. La commission observe que la nouvelle législation ne semble pas prévoir de sanctions en cas de violation de l’article 10 de la loi concernant le dialogue social et de l’article 220(2) du Code du travail. La commission prie le gouvernement d’apporter des éclaircissements sur ce point. S’il devait être confirmé que la nouvelle législation ne prévoit pas de sanctions en cas de violation de l’article 10 de la loi concernant le dialogue social et de l’article 220(2) du Code du travail, la commission souhaiterait rappeler que l’existence de dispositions juridiques générales interdisant les actes de discrimination antisyndicale n’est pas suffisante si elle n’est pas accompagnée de procédures efficaces et rapides garantissant leur application dans la pratique. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer une protection complète contre les actes de discrimination antisyndicale, notamment en imposant des sanctions suffisamment dissuasives.

S’agissant de la protection contre les actes d’ingérence, la commission avait demandé dans ses précédents commentaires des informations sur les sanctions prévues contre les actes d’ingérence interdits conformément aux articles 221(2) et 235(3) de la loi no 53/2003 et de la loi no 54/2003. Elle avait noté, d’après le rapport du gouvernement, qu’aux termes de la loi no 54/2003 les actes de ce type sont passibles d’un emprisonnement d’une durée de six mois à deux ans ou d’une amende comprise entre 2 000 lei roumains (RON) et 5 000 RON (approximativement 600-1 600 dollars E.-U.). Considérant que ces amendes pourraient, dans certains cas, ne pas être suffisamment dissuasives, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour relever le montant des sanctions en vigueur de manière à leur permettre de constituer un moyen de dissuasion suffisant contre tous les actes de discrimination antisyndicale. La commission note avec satisfaction que les actes d’ingérence sont à présent interdits par l’article 218 de la loi no 53/2003 (Code du travail) tel que modifié, et par l’article 7(2) de la loi no 62 du 10 mai 2011 concernant le dialogue social, et que, en vertu de l’article 217(1)(a) de la loi concernant le dialogue social, les actes d’ingérence commis par les pouvoirs publics ou par des employeurs ou des organisations d’employeurs sont sanctionnés d’une amende comprise entre 15 000 et 20 000 RON (approximativement 4 700-6 300 dollars E.-U.).

Article 4. Droit de négociation collective. Niveau de négociation. La commission note que le BNS et la CNS CARTEL ALFA déplorent que la réforme de la loi sur le travail ait entraîné la disparition de la négociation collective au niveau national et au niveau des branches, et allèguent le fait que l’article 128(1) de la nouvelle loi concernant le dialogue social, aux termes duquel les conventions collectives peuvent être négociées au niveau de l’entreprise, au niveau d’un groupe d’entreprises ou au niveau du secteur d’activités (une entité à déterminer par le gouvernement en application de l’article 1(r)), soit contraire à la convention. La commission note que, d’après la réponse du gouvernement, les niveaux de négociation ont été prévus par la loi si l’on prend en considération la légitimité des parties à la négociation telle qu’elle leur est conférée par le critère de représentativité, en l’absence d’autres dispositions pratiques et en raison des craintes exprimées par les partenaires sociaux quant à l’impact négatif d’un manque de réglementation dans le domaine et que, suite à des discussions avec des partenaires sociaux, il a été décidé que les secteurs d’activités seraient déterminés exclusivement par les partenaires sociaux. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les nouvelles dispositions législatives autorisent les parties, si elles le souhaitent, à négocier et conclure, outre des conventions sectorielles, des conventions collectives au niveau national. La commission prie également le gouvernement de fournir des statistiques comparatives pour la période 2008-2012 concernant la couverture de la négociation collective.

Critère de représentativité. La commission note que le BNS critique le fait que le critère à remplir pour être considéré comme représentatif, établi par l’article 51 de la nouvelle loi concernant le dialogue social, soit arbitraire et ne tienne pas compte de la libre volonté des parties, qu’il s’agisse du critère de représentativité au niveau national (le total des membres doit représenter au moins 5 pour cent de l’effectif et le syndicat doit disposer de structures territoriales dans plus de la moitié des municipalités du pays) ou du critère au niveau de l’entreprise (le syndicat doit compter parmi ses membres au moins 50 pour cent plus un des travailleurs de l’entreprise). La commission note que, d’après la réponse du gouvernement, le critère de représentativité aux niveaux national et sectoriel n’a pas été révisé et est donc resté le même. Elle note également l’indication du gouvernement selon laquelle le critère de représentativité au niveau de l’entreprise a été modifié (la commission croit comprendre qu’auparavant il fallait que le syndicat compte parmi ses membres au moins un tiers des travailleurs de l’entreprise) afin: i) de le rendre conforme au principe de l’application à tous des clauses de la convention collective; ii) de garantir la légitimité du syndicat de négocier et représenter les intérêts de tous les travailleurs de l’entreprise; iii) d’éviter les conflits qui, avec l’ancienne législation, éclataient souvent entre syndicats contestant la représentativité établie par le tribunal – la résolution de ces conflits, dont un avait auparavant été signalé par le BNS, avait dans certains cas dépassé les compétences et le niveau de formation des autorités locales. Rappelant que, avec un système dans lequel la législation stipule qu’un syndicat doit avoir l’appui de 50 pour cent des membres d’une unité de négociation pour être reconnu comme agent de négociation, si aucun syndicat n’obtient cette majorité absolue, les droits de négociation collective devraient être octroyés à tous les syndicats de cette unité, au moins au nom de leurs propres membres, la commission prie le gouvernement de modifier la législation pour garantir l’application de ce principe.

La commission note en outre que, en vertu de l’article 135(1)(i), dans les entreprises dans lesquelles il n’y a pas de syndicat satisfaisant au critère de représentativité, s’il existe un syndicat au niveau de l’entreprise et si celui-ci est affilié à une fédération qui remplit le critère de représentativité dans le secteur d’activités pertinent, la négociation d’une convention collective est menée par les représentants de cette fédération avec les représentants élus des travailleurs. La commission considère que cette disposition pourrait violer le principe de la négociation collective libre et volontaire et, par conséquent, porter atteinte à l’autonomie des partenaires à la négociation. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application de l’article 135 dans la pratique.

Articles 4 et 6. Droit de négociation collective. Négociation collective avec les fonctionnaires non commis à l’administration de l’Etat. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, d’après les conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale au sujet des cas nos 2611 et 2632, dans le secteur du budget public qui concerne tous les fonctionnaires, y compris ceux qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat (par exemple les enseignants), les sujets suivants sont exclus du champ de la négociation collective: salaires de base, augmentations de salaires, allocations, primes et autres droits accordés au personnel dans le cadre de la loi. La commission avait noté, d’après le rapport du gouvernement, que les droits en matière de salaire dans le secteur du budget public sont établis par la loi no 330/2009 sur les salaires unitaires du personnel rémunéré à partir des fonds publics, laquelle dispose que les salaires sont fixés exclusivement par la loi sans qu’aucune négociation ne soit possible à ce sujet. La commission avait précédemment rappelé que tous les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat devraient bénéficier des garanties prévues à l’article 4 de la convention en matière de promotion de la négociation collective. La commission avait par ailleurs rappelé que, si, au nom d’une politique de stabilisation, un gouvernement considère que le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociation collective, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d’exception limitée à l’indispensable, ne devrait pas excéder une période raisonnable et devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. La commission avait, par conséquent, prié le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport si la loi no 330/2009 sur les salaires unitaires du personnel rémunéré à partir des fonds publics était considérée comme une mesure d’exception dans le cadre d’une politique de stabilisation économique, et si elle prévoyait des garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs ainsi qu’une durée d’application limitée.

La commission prend note, d’après les informations fournies par le gouvernement, de l’adoption de la loi no 284/2010 sur les salaires unifiés du personnel rémunéré à partir des fonds publics, qui a abrogé la loi no 330/2009, et de son entrée en vigueur le 1er janvier 2011. Elle note que la loi no 284/2010 continue de stipuler que la fixation des salaires dans le secteur du budget public se fait exclusivement par la loi (art. 3(b)) et qu’aucun salaire ou autre droit pécuniaire allant au-delà des dispositions de cette loi ne peut être négocié au moyen de conventions collectives (art. 37(1)). La commission note que le gouvernement met l’accent sur l’article 32 de la loi no 284/2010, qui prévoit que le niveau des coefficients hiérarchiques pour les catégories de salaires fixé par cette loi est révisé périodiquement en fonction de l’évolution des salaires sur le marché du travail roumain, de manière à ce que les salaires du secteur public puissent être fixés à un niveau compétitif dans les limites qu’impose la viabilité financière. La commission prend également note des indications du gouvernement selon lesquelles les conditions de travail et d’emploi dans le secteur du budget public n’ont jamais été exclues du champ d’application de la négociation collective; le système des salaires unifiés pour le personnel rémunéré à partir des fonds publics est établi en commun accord avec les syndicats de manière à corriger les graves déséquilibres budgétaires et le déficit générés par des négociations collectives irresponsables des salaires au niveau de chaque institution publique; et aucune prescription constitutionnelle, européenne ou internationale ne saurait obliger les gouvernements à payer au personnel rémunéré à partir des fonds publics des salaires – qu’ils soient négociés ou non – dépassant la viabilité financière du budget de l’Etat.

La commission observe avec préoccupation que la loi no 284/2010 qui remplace la loi no 330/2009 continue d’empêcher toute négociation collective sur les droits salariaux et les droits pécuniaires dans le secteur du budget public. Bien que prenant en considération la déclaration du gouvernement relative à la nécessité de garantir la viabilité financière du budget de l’Etat, la commission souligne que la convention n’impose pas au gouvernement l’obligation d’obtenir régulièrement des résultats en ce qui concerne la négociation des clauses salariales et économiques des conventions collectives dans le secteur public. La commission se voit donc contrainte de réitérer que, bien que l’article 6 de la convention autorise l’exclusion de son champ d’application des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, toutes les autres catégories de fonctionnaires devraient bénéficier des garanties de la convention et, par conséquent, être en mesure de négocier collectivement leurs conditions d’emploi, y compris leurs droits salariaux et pécuniaires. La commission tient pleinement compte des graves difficultés budgétaires et financières auxquelles sont confrontés les gouvernements, en particulier durant des périodes de stagnation économique prolongée et de grande ampleur. Elle considère toutefois que les autorités devraient dans toute la mesure du possible accorder la préférence à la négociation collective pour déterminer les conditions d’emploi des fonctionnaires; lorsque les circonstances ne le permettent pas, les mesures de ce type devraient être limitées dans le temps et protéger le niveau de vie des travailleurs les plus touchés. En d’autres termes, il conviendrait de rechercher un compromis équitable et raisonnable entre la nécessité de préserver autant que possible l’autonomie des parties à la négociation et les mesures qui doivent être prises par les gouvernements pour surmonter leurs difficultés budgétaires. La commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que les dispositions législatives qui autorisent le Parlement ou l’autorité budgétaire compétente à fixer des limites inférieures et supérieures pour les négociations salariales ou à établir un «paquet budgétaire» global dans le cadre duquel les parties peuvent négocier des clauses monétaires ou de fixation de normes, ou des clauses donnant aux autorités financières le droit de participer à la négociation collective aux côtés de l’employeur direct, pourraient être compatibles avec la convention à condition qu’elles laissent un rôle important à la négociation collective (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 264). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux et, si nécessaire, avec l’assistance technique du Bureau, pour mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec l’article 4 de la convention et avec les principes susmentionnés, de manière à assurer que les droits salariaux et pécuniaires sont inclus dans le champ d’application de la négociation collective pour les travailleurs de la fonction publique couverts par la convention, et elle rappelle que cette négociation collective des salaires dans la fonction publique pourrait avoir lieu avant la discussion de la législation budgétaire et pourrait être globale, sans forcément se tenir au niveau de chaque institution publique.

Informations sur l’impact de la nouvelle législation. Dans ses conclusions, la Commission de la Conférence avait prié le gouvernement de fournir des informations et des statistiques détaillées sur l’impact des récentes modifications législatives sur l’application de la convention. La commission note que le gouvernement déclare que cette évaluation ne sera possible qu’à la fin de 2012, si bien que le gouvernement ne pourra rendre compte de l’impact de la nouvelle législation que dans le rapport qu’il doit remettre en 2013. La commission veut croire que le gouvernement soumettra les informations demandées dans son prochain rapport.