Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983 - Japon (Ratification: 1992)

La commission prend note du rapport du gouvernement reçu en octobre 2011, accompagné des commentaires de la Confédération des syndicats japonais (JTUC RENGO). Le rapport du gouvernement se réfère à l’observation de la commission d’experts ainsi qu’aux points soulevés par le Syndicat national du personnel de l’aide sociale et de la garde d’enfants (NUWCW) en octobre 2010 et septembre 2011.

1. Promotion de l’emploi des personnes handicapées. Dans son observation de 2010, la commission notait que la «Politique de base sur les mesures favorisant l’emploi des personnes handicapées» avait été adoptée par le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être en 2009 et suivie de l’adoption par le Cabinet, le 29 juin 2010, d’une décision sur l’«Orientation de base visant à promouvoir la réforme du système de prise en charge des personnes handicapées». La JTUC RENGO indique que, depuis l’adoption de l’orientation de base, aucun signe de progrès n’apparaît dans les politiques de l’emploi et assimilées visant les personnes handicapées. Elle observe également que le taux d’emploi prévu par la loi, soit 1,8 pour cent, n’est toujours pas atteint, et que moins de la moitié des entreprises remplissent leurs obligations en la matière. La JTUC-RENGO réclame la promotion de mesures de politique d’ensemble afin d’améliorer le régime d’emploi des personnes handicapées. Le NUWCW indique pour sa part que le contexte socio-économique dans lequel évoluent les personnes handicapées s’est de plus en plus dégradé et que, sous l’effet conjugué de la crise économique et financière mondiale, le nombre des personnes handicapées sans emploi augmente et le Programme d’appui à la poursuite du travail (SPCW) a été gravement affecté par la baisse de la demande émanant d’entreprises privées. Le NUWCW souligne que peu de personnes handicapées employables sont employées dans le cadre du système de quota. Le gouvernement indique que le nombre de personnes handicapées ayant un emploi augmente d’année en année et que, en juin 2010, leur taux d’emploi était de 1,68 pour cent, ce qui représente le chiffre le plus élevé jamais atteint. Toutefois, le gouvernement reconnaît qu’un effort supplémentaire de promotion de l’emploi s’impose du fait que ce taux demeure en deçà du taux d’emploi prévu par la loi et que le pourcentage d’entreprises ayant atteint ce taux d’emploi légal est de 47 pour cent. La commission note que le Service public de placement (PESO) continuera d’offrir des services d’orientation aux entreprises qui ne satisfont pas au taux d’emploi légal. Par ailleurs, le PESO poursuivra ses actions de soutien à la réadaptation des personnes handicapées à l’emploi et au lieu de travail. Le gouvernement indique que diverses mesures seront mises en œuvre afin de mieux promouvoir l’emploi des personnes handicapées, notamment en augmentant le nombre des centres de soutien à l’emploi et à la vie des personnes handicapées. La commission note que l’orientation de base envisage de revoir le système de promotion de l’emploi des personnes handicapées d’ici à 2012. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport une évaluation de la réforme du système de promotion de l’emploi pour les personnes handicapées, s’agissant de l’augmentation des opportunités d’emploi de ces personnes sur le marché du libre travail. Elle invite également le gouvernement à associer au processus d’évaluation des représentants d’organisations de personnes handicapées ou qui s’occupent de ces personnes, ainsi que les partenaires sociaux. Prière également de communiquer des statistiques ventilées, dans la mesure du possible, par âge et sexe, et qui tiennent compte de la nature du handicap, des extraits de rapports, études et enquêtes se rapportant aux matières couvertes par la convention (Point V du formulaire de rapport).

2. Suivi d’une réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT. Articles 1, paragraphe 3, et 3 de la convention. Politique nationale visant à la réadaptation professionnelle appropriée de toutes les catégories de personnes handicapées. a) Critères appliqués pour déterminer si une personne handicapée est considérée apte à «travailler dans le cadre d’une relation d’emploi» (paragr. 73 du rapport du comité tripartite). La commission rappelle qu’elle a été chargée d’effectuer un suivi de l’application de la convention au regard des questions soulevées dans la réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT alléguant du non-respect par le Japon de la convention no 159. Le rapport du comité tripartite institué aux fins d’examiner la réclamation a été approuvé par le Conseil d’administration du BIT à sa 304e session (mars 2009). Dans l’observation de 2010, le gouvernement était invité à préciser le nombre de personnes handicapées relevant de catégories ne les soumettant pas à une relation d’emploi, et les mesures prises pour qu’elles puissent également bénéficier d’opportunités d’emploi sur le marché libre du travail. Dans son rapport de 2011, le gouvernement indique que, en février 2011, le nombre de personnes bénéficiant de programmes SPCW de type A était de 12 731, mais que le nombre de celles n’étant pas couvertes par une relation d’emploi n’est pas connu. Le nombre des personnes bénéficiant de programmes SPCW de type B, c’est-à-dire celles qui ne travaillent pas dans le cadre d’une relation d’emploi et ne sont pas couvertes par la législation du travail, était de 100 599. Le gouvernement se réfère également aux mesures mises en œuvre par le PESO afin d’offrir aux personnes handicapées des opportunités d’emploi sur le marché libre du travail. La commission invite le gouvernement à fournir de plus amples informations sur les mesures prises ou envisagées afin d’accroître les opportunités des personnes handicapées relevant de catégories ne leur permettant pas d’être couvertes par une relation d’emploi d’avoir accès au marché libre du travail. A cet égard, le gouvernement est prié de fournir des informations actualisées sur le nombre des passages de programmes SPCW de type B à des programmes de type A et à un emploi sur le marché libre du travail, ainsi que sur l’impact des mesures mises en œuvre par le PESO s’agissant de la transition de personnes handicapées de l’assistanat à l’emploi sur le marché libre du travail.

b) Intégrer les emplois occupés par les personnes handicapées dans le cadre des ateliers protégés au champ d’application de la législation du travail (paragr. 75 du rapport). Dans son observation de 2010, la commission a pris note des critères définissant les personnes handicapées exerçant des activités dans des ateliers sociaux et des ateliers de petite taille qui peuvent être considérées comme travailleurs. Le NUWCW rappelle que ces ateliers et usines sociales (programmes SPCW de type B et Programme d’appui à la transition à l’emploi (SPTE)) semblent correspondre aux structures d’emplois protégés dont il est question dans la recommandation (no 99) sur l’adaptation et la réadaptation professionnelles des invalides, 1955. Selon le NUWCW, l’application de la législation du travail aux programmes de type B prévus dans le SPCW est basée sur une interprétation très restrictive contraire des critères d’égalité de chances et de traitement inscrits dans l’article 4 de la convention. De plus, le passage au nouveau système imposé par la loi sur les services et le soutien aux personnes handicapées (SSPDA) n’a pas fait l’objet d’une mise en œuvre suffisante, et le système de l’emploi protégé prévu par le nouveau système ne comble pas l’écart avec les autres travailleurs pour ce qui est des conditions de travail. Le NUWCW indique en outre que le Sous-comité d’aide sociale aux personnes handicapées a approuvé le programme d’appui social pour l’emploi des personnes handicapées (système de l’emploi protégé) mis en œuvre par plusieurs administrations locales. Le gouvernement rappelle qu’une période de transition allant jusqu’à la fin mars 2012 est prévue pour le passage au nouveau système. La commission invite le gouvernement à continuer à rendre compte de l’impact des mesures prises pour faire en sorte que le traitement des personnes handicapées en ateliers protégés soit conforme aux principes de la convention, notamment au principe de l’égalité de chances et de traitement (article 4).

c) Faible rémunération perçue par les personnes handicapées dans le cadre des programmes SPCW de type B (paragr. 76 du rapport). Dans son observation de 2010, la commission notait que le gouvernement avait pris des mesures pour augmenter la rémunération en atelier dans le cadre du Plan quinquennal du doublement de la rémunération en atelier (plan quinquennal). Le NUWCW indique que, son efficacité ayant été mise en cause, les ressources allouées au plan quinquennal ont été réduites de moitié dans le budget du gouvernement pour 2010. Le NUWCW souligne également que la rémunération mensuelle moyenne dans les ateliers protégés est nettement inférieure à celle des autres travailleurs. Le gouvernement indique que des préfectures ont maintenu leurs aides à des prestataires de services afin d’augmenter la rémunération en atelier protégé, conformément au plan quinquennal. La commission invite le gouvernement à rendre compte d’autres mesures prises ou envisagées pour augmenter la rémunération en atelier protégé.

d) Taxe de service imposée aux personnes handicapées participant à des programmes SPCW de type B (paragr. 77 et 79 du rapport). Dans son observation de 2010, la commission a pris note des mesures prises pour réduire la taxe de service imposée aux participants aux programmes de type B, comme par exemple la suppression de la taxe pour les personnes handicapées de ménages à faible revenu. Le NUWCW souligne que la participation à des programmes SPCW de type B devrait en principe être gratuite. Le NUWCW précise ensuite que les préoccupations exprimées à propos des programmes SPCW de type B devraient naturellement s’appliquer aussi au programme SPTE et aux programmes SPCW de type A. Le gouvernement répète que les bénéficiaires de programmes SPCW de type B, tout en participant à des activités productives, reçoivent également une aide sociale et, par conséquent, paient une taxe de service au même titre que les bénéficiaires d’autres services sociaux. La commission note que la SSPDA sera remplacée par une législation réglementant de manière générale le bien-être des personnes handicapées qui établira un lien entre la participation financière à l’utilisation de services sociaux et le revenu. Des discussions sont en cours au sein du Groupe sur le bien-être général sur la question de la mise en application de la nouvelle législation. La commission invite le gouvernement à accentuer ses efforts pour faire en sorte que les personnes handicapées ne soient pas découragées de participer à ces programmes, ne s’en trouvent pas exclues ou ne puissent finalement accéder au marché du travail. A ce propos, la commission rappelle que l’article 22, paragraphe 2, de la recommandation (no 99) sur l’adaptation et la réadaptation professionnelles des invalides, 1955, recommande la fourniture de services gratuits de réadaptation professionnelle.

Articles 3, 4 et 7. Egalité de chances entre les personnes handicapées et les autres travailleurs. a) Mise en œuvre du Plan quinquennal de mise en œuvre des mesures prioritaires (2008-2012) (paragr. 80 du rapport). La commission prend note des nouvelles informations fournies par le gouvernement à propos de la mise en œuvre du Plan quinquennal de mise en œuvre des mesures prioritaires (2008 2012). La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport une évaluation du Plan quinquennal de mise en œuvre des mesures prioritaires (2008-2012), notamment des informations sur la participation de représentants d’organisations de personnes handicapées ou qui s’occupent de ces personnes ainsi que des partenaires sociaux au processus d’évaluation.

b) Système de quota pour l’emploi des personnes handicapées (paragr. 81 et 82 du rapport). Dans l’observation de 2010, le gouvernement était invité à fournir des informations sur les conséquences qu’un système de quota limité aux personnes handicapées physiques ou intellectuelles peut avoir sur les possibilités d’emploi de personnes atteintes d’un autre type de handicap. Le gouvernement indique que, en 2010, 244 621 personnes handicapées, dont 95 347 lourdement handicapées, occupaient un emploi dans le cadre du système de quota, soit une augmentation de 5 851 et 2 927 unités, respectivement, par rapport à 2009. Le NUWCW indique que de plus amples informations sur la durée de l’emploi s’imposent pour corroborer les données relatives à l’augmentation de l’emploi des personnes handicapées mentalement. Compte tenu de l’énorme augmentation du nombre des demandeurs d’emploi souffrant d’un handicap, le NUWCW conteste l’efficacité de la pratique du double comptage et demande l’adoption de politiques axées sur l’amélioration de l’emploi de personnes lourdement handicapées. Le gouvernement souligne que, pour la période 2009-10, les licenciements ont diminué plus rapidement chez les personnes handicapées que dans les autres catégories de travailleurs. Il précise que la progression de l’emploi tant chez les personnes handicapées que chez les personnes lourdement handicapées démontre que le système de double comptage n’a pas d’effet négatif sur l’emploi des personnes souffrant d’un handicap lourd. Il indique en outre que diverses mesures ont été prises afin de favoriser l’emploi des handicapés lourds comme, par exemple, des mesures d’incitation fiscale et financière pour les entreprises qui emploient des personnes éprouvant des difficultés particulières à trouver un emploi. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations pertinentes sur les personnes handicapées employées dans le cadre du système de quota.

c) Aménagements raisonnables (paragr. 84). Dans son observation de 2010, la commission notait qu’un groupe d’étude allait être constitué sur la question des aménagements raisonnables. Le NUWCW indique que ce point a été discuté en 2010 au sein du Sous-comité pour l’emploi des personnes handicapées du Conseil de la politique du travail. Bien que le sous-comité ait convenu de l’obligation qu’ont les employeurs de procéder à des aménagements raisonnables, l’examen de la question de savoir si le fait de ne pas procéder à des aménagements raisonnables doit être assimilé à de la discrimination a été reporté à plus tard. Le NUWCW indique par ailleurs que, bien qu’elle interdise le licenciement et autre traitement défavorable envers des personnes handicapées, la loi sur la prévention des abus contre les personnes handicapées, adoptée en juin 2011, ne précise pas clairement les moyens de mettre en œuvre les aménagements raisonnables sur le lieu de travail ni les procédures de règlement des conflits entre travailleurs et employeurs sur la question. Le gouvernement indique que l’orientation de base stipule que des conclusions seront adoptées en 2010 sur les mesures destinées à interdire la discrimination en matière de travail et d’emploi sur la base du handicap et à assurer des aménagements raisonnables sur le lieu de travail. Il indique encore que la question fera l’objet de plus amples discussions au sein du Groupe sur l’interdiction de la discrimination du Comité sur la réforme de la politique relative au handicap. La commission invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des informations actualisées sur les discussions en cours sur la question des aménagements raisonnables.

3. Consultation des organisations représentatives des travailleurs et des employeurs. Le gouvernement indique qu’a été institué un sous-comité sur l’emploi des personnes handicapées aux fins de discuter, à l’échelon quadripartite (gouvernement, partenaires sociaux et représentants de personnes handicapées), de questions importantes relatives à l’emploi des personnes handicapées. Le NUWCW souligne que le fait de ne pas être représenté au sein du sous-comité ne lui donne pas la possibilité d’exprimer officiellement son point de vue. A cet égard, il émet des doutes sur le fait que les avis des travailleurs soient suffisamment pris en compte par le gouvernement. Le gouvernement indique que, à la demande des organisations syndicales, le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être organise des réunions entre représentants du ministère et représentants des syndicats au cours desquelles ces derniers peuvent faire entendre leurs avis. Les dernières réunions ont eu lieu en novembre 2010 et mai 2011. La commission prie le gouvernement de fournir d’autres exemples concrets de la manière dont les points de vue et les préoccupations des représentants des organisations de travailleurs et d’employeurs, ainsi que des organisations de personnes handicapées ou qui s’occupent de ces personnes, sont pris en compte pour l’élaboration et la mise en œuvre de la politique sur la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2013.]