Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Paraguay (Ratification: 1993)

La commission prend note du rapport du gouvernement, reçu en mai 2012, et des autres informations ayant trait à l’application de la convention, transmises en septembre 2011 avec le rapport concernant la convention (nº 29) sur le travail forcé, 1930. Le gouvernement a développé ces informations dans un rapport supplémentaire reçu en août 2012 contenant des indications émanant de l’Institut paraguayen de l’Indigène (INDI) et de la Direction des peuples originaires et du bien-vivre, dépendant du Secrétariat d’Etat à l’enfance et à l’adolescence. En outre, la Centrale unitaire des travailleurs – Authentique (CUT-A), qui collabore avec le Conseil des peuples indigènes du Chaco, a fait parvenir ses observations en août 2012.

Communication de l’Organisation internationale des employeurs (OIE). La commission note que l’OIE a soumis, en août 2012, des observations concernant l’application en droit et dans la pratique des articles 6, 7, 15 et 16 relatifs aux consultations requises par la convention. A cet égard, l’OIE soulève les questions suivantes: l’identification des institutions représentatives, la définition du territoire indigène et l’absence de consensus chez les peuples indigènes et tribaux, ainsi que l’importance que revêt le fait que la commission soit consciente des conséquences de cette question sur le plan de la sécurité juridique, du coût financier et de la certitude, pour l’investissement public comme privé. L’OIE se réfère aux difficultés, aux coûts et à l’impact négatif qui peuvent résulter du manquement, par un Etat, à son obligation de consultation lorsqu’il est question de projets menés par des entreprises publiques ou privées. L’OIE estime, entre autres choses, qu’une application et interprétation erronées de la règle de la consultation préalable peut se révéler un obstacle sur le plan légal, entraîner des difficultés dans les négociations, affecter la réputation des entreprises et engendrer des coûts pour celles-ci. L’OIE déclare que les difficultés pour satisfaire à l’obligation de consultation peuvent avoir une incidence sur les projets que les entreprises pourraient vouloir réaliser afin de susciter un contexte propice au développement économique et social, à la création d’emplois décents et productifs et au développement durable de la société dans son ensemble. La commission invite le gouvernement à inclure, dans son prochain rapport, tous commentaires qu’il jugera opportuns sur les observations de l’OIE.

Point VIII du formulaire de rapport. La commission rappelle que le Point VIII du formulaire de rapport indique que, «bien qu’une telle mesure ne soit pas obligatoire, le gouvernement jugera peut-être utile de consulter les organisations des peuples indigènes ou tribaux dans le pays, à travers leurs institutions traditionnelles lorsqu’elles existent, au sujet des mesures prises pour donner effet à la présente convention et dans le cadre de l’élaboration des rapports sur son application». La commission invite le gouvernement à consulter, pour l’élaboration du rapport devant être présenté en 2013, les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs ainsi que les organisations des peuples indigènes du pays, à travers leurs institutions traditionnelles, au sujet des mesures prises pour donner effet à la convention. Elle espère que le gouvernement présentera en 2013 un rapport contenant des indications expressément liées aux questions soulevées dans la présente observation de même que sur les effets produits par les mesures prises afin de donner effet à chacune des dispositions de la convention.

Article 1 de la convention. Auto-identification. Le gouvernement confirme les résultats de l’Enquête indigène de 2008 qui établit à 108 308 le nombre des indigènes dans le pays. Il indique que, pour faire suite aux recommandations de la commission, trois critères d’appartenance seront utilisés lors du IIIe recensement national: le sentiment d’appartenance, la langue et l’implantation géographique. La commission note avec intérêt que le recensement était prévu pour août et septembre 2012 et qu’il avait pour thème: «Différents, mais du même pays». L’expansion démographique de la population indigène a justifié l’organisation de ce IIIe recensement national, celui-ci incorpore le sentiment d’appartenance parmi les critères définissant les peuples indigènes couverts par la convention. De nouvelles communautés indigènes sont apparues et ont été enregistrées par l’INDI. On dénombre au total 574 communautés indigènes, dont 435 ont la personnalité juridique. Le gouvernement indique également qu’en 2012 des documents d’identité ont été attribués à 1 018 natifs vivant dans les communautés les plus isolées du Chaco paraguayen. Grâce à des équipes mobiles, les documents ont pu être acheminés jusqu’aux communautés frontalières de l’Etat plurinational de Bolivie. La commission invite le gouvernement à joindre à son prochain rapport des données statistiques actualisées sur les communautés indigènes du pays.

Action coordonnée et systématique. Consultation préalable. La commission prend note de la résolution no 2039/2010 de l’INDI en date du 11 août 2010 instaurant l’obligation de demander l’intervention de l’INDI pour toutes les procédures de consultation auprès des communautés indigènes. Cette résolution prévoit que la convention no 169 est une norme d’application directe qui ne requiert pas de législation pour être mise en œuvre. L’INDI a été destinataire de plaintes déposées par des représentants de communautés indigènes sur des activités entreprises sans que les formalités et conditions préalables établies par la convention n’aient été satisfaites. L’INDI déterminera au cas par cas les démarches devant être accomplies pour chaque consultation en fonction de l’objet de celle-ci et de l’organisation et de la culture de la communauté concernée. En tant qu’organisme directeur de la politique indigéniste et autorité compétente pour l’application de la convention no 169, l’INDI ne considérera valide aucune consultation menée hors de son contrôle et de son évaluation. Le gouvernement déclare que, parmi les résultats les plus remarquables, on peut citer ceux qui ont été obtenus pour l’élaboration d’itinéraires touristiques dans certaines communautés indigènes. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations plus détaillées sur les consultations menées par l’INDI en application de la résolution no 2039/2010. Elle prie le gouvernement d’inclure des informations sur la manière dont est assurée la participation efficace des peuples indigènes au sein de l’INDI et d’autres institutions administrant les programmes qui affectent ces peuples, conformément aux articles 2 et 33 de la convention. Elle souhaiterait en outre disposer, avec le prochain rapport, d’informations sur la manière dont la résolution no 2039/2010 contribue à assurer des procédures appropriées de consultations préalables dans lesquelles les peuples indigènes participent effectivement aux décisions susceptibles de les affecter directement (articles 6 et 7 de la convention).

Article 7. Participation à l’élaboration de projets de développement de nature à avoir une incidence sur l’environnement. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement renvoie aux informations fournies par l’INDI relatives aux discussions directes entretenues avec les dirigeants et les organisations indigènes pour promouvoir l’ethno-développement et favoriser la participation des peuples indigènes dans les différentes instances de cette décision de manière à leur garantir un développement intégral. La commission invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des informations détaillées sur les procédures selon lesquelles les communautés indigènes elles-mêmes peuvent déterminer leur propre priorité en matière de développement. Prière également d’indiquer si des études ont été menées pour évaluer l’incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l’environnement que peuvent avoir les projets de développement pour les peuples indigènes, et d’indiquer si les peuples indigènes concernés ont participé à l’élaboration de ces projets.

Articles 8 à 11. Droits coutumiers et méthodes coutumières d’administration de la justice. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que l’article 437 du Code de procédure pénale prévoit la possibilité d’appliquer une peine alternative lorsque celle-ci «répond plus efficacement aux objectifs de la Constitution, respecte l’identité culturelle du condamné et ne lui est pas moins favorable». L’INDI indique qu’il délivre des attestations de la condition d’indigène, déterminant de ce fait la législation particulière qui est applicable aux intéressés, ce qui favorise la divulgation et la connaissance du régime juridique particulier auprès des diverses institutions de l’Etat. La commission invite le gouvernement à fournir des informations sur les décisions des juridictions compétentes faisant application du droit coutumier indigène et des exemples de cas dans lesquels il aurait été fait application de l’article 437 du Code de procédure pénale.

Article 14. Terres. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des difficultés évoquées par le gouvernement quant à l’application des normes en vigueur relatives à la revendication de terres par les communautés indigènes. Depuis 2008, un projet de régularisation des terres indigènes (RTI) est en cours d’exécution, sur la base d’un accord conclu entre l’INDI et la Banque mondiale. La commission prend note du jugement rendu le 24 août 2010 par la Cour interaméricaine des droits de l’homme dans l’affaire Comunidad Indígena Kákmok Kásek c. Etat du Paraguay. Ainsi, parmi les mesures de restitution ordonnées par la Cour interaméricaine des droits de l’homme, il est demandé à l’Etat du Paraguay de restituer à la communauté indigène les 10 077 hectares revendiqués et identifiés comme tels par la communauté Kákmok Kásek. Parmi les garanties de non-répétions, la Cour interaméricaine des droits de l’homme demande à l’Etat du Paraguay de doter son droit interne de toutes dispositions législatives, administratives ou d’un autre caractère qui seront nécessaires pour que les peuples indigènes aient accès à des voies de droit efficaces pour la revendication de terres ancestrales ou traditionnelles. La CUT-A se déclare préoccupée par le nombre de communautés indigènes qui auraient été dépouillées de leurs territoires ancestraux et ne disposent plus désormais de suffisamment de terres ni d’un environnement généreux. La CUT-A se réfère également au jugement de la Cour interaméricaine des droits de l’homme du 17 juin 2005 concernant la communauté indigène Yakye Axa, en vertu duquel l’Etat du Paraguay devra déterminer le territoire traditionnel de cette communauté et lui en assurer la disposition à titre gratuit dans un délai maximum de trois ans à compter du prononcé du jugement. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations sur les suites données aux réparations prescrites par la Cour interaméricaine des droits de l’homme en réponse aux revendications exprimées par des peuples indigènes sur leurs terres. Elle demande également que le gouvernement fournisse des informations sur l’application des lois nos 1372/88 et 43/89 qui instauraient un régime de régularisation des colonies de communautés indigènes (article 14, paragraphe 3, de la convention). Enfin, réitérant sa demande précédente, la commission prie le gouvernement de donner dans son prochain rapport des indications sur l’impact de l’accord conclu entre l’INDI et la Banque mondiale dans ce domaine.

Article 15. Ressources naturelles. Exploitation forestière. Intrusions. Dans ses commentaires précédents, la commission avait observé que, tant qu’une consultation adéquate des peuples indigènes n’aurait pas eu lieu, l’application de la résolution no 139/2007 sur la gestion de l’environnement et la gestion forestière des terres attribuées aux communautés indigènes resterait suspendue. Cette résolution avait été adoptée dans l’objectif de «mettre un frein au pillage notoire observé dans différentes communautés». La CUT-A déclare qu’il y a eu des cas d’occupation des terres de communautés indigènes par des paysans sans terres, qui avaient entrepris d’en extraire du bois, procédant à des déforestations inopinées. La commission demande au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur la législation en vigueur protégeant les droits des peuples indigènes sur les ressources naturelles présentes sur leurs terres, y compris sur leur droit d’être consultés sur l’utilisation, l’administration et la conservation desdites ressources et sur celui d’y participer. Enfin, elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les activités de la Fiscalía del Medio Ambiente, de l’INDI et des autres institutions gouvernementales dans les domaines couverts par l’article 15 de la convention.

Déplacements. Dans ses commentaires précédents, la commission avait évoqué le déplacement de communautés indigènes opéré en raison des installations réalisées par l’organisme binational Yaciretá. Le gouvernement indique que la Première rencontre avec les organisations indigènes du Paraguay, qui a eu lieu les 21 et 22 février 2012 dans les locaux du commandement de l’armée, a réuni plus de 300 représentants indigènes de 50 organisations et a permis d’examiner l’importance des revendications de territoires indigènes dans le contexte de la récupération des terres des communautés qui ont été déplacées par les organismes binationaux Yaciretá et Itaipú. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations actualisées sur la manière dont est assurée l’application de la convention dans le cas des communautés indigènes affectées par les projets des organismes binationaux Yaciretá et Itaipú. Elle prie le gouvernement d’inclure dans son prochain rapport les informations demandées dans le formulaire à propos des articles 16, 17 et 18 de la convention, et notamment une synthèse des décisions des juridictions compétentes ayant trait au déplacement de communautés indigènes.

Article 20. Recrutement et conditions d’emploi. En septembre 2011, le Bureau a fait suivre au gouvernement une communication de la Confédération syndicale internationale (CSI) contenant les observations de la Centrale nationale des travailleurs du Paraguay (CNT), dans laquelle cette centrale dénonce l’exploitation de personnes appartenant aux peuples originaires, contraintes de travailler douze heures par jour et plus en échange simplement de nourriture. Dans ses commentaires précédents, la commission avait également évoqué la discrimination salariale et le traitement discriminatoire dont sont victimes les travailleurs d’origine indigène, notamment ceux qui sont employés dans les grandes exploitations agricoles de l’intérieur du pays ou par les communautés mennonites, dans des conditions qui confinent, dans certains cas, au travail forcé. Le gouvernement déclare que les inspections menées dans les grandes exploitations agricoles en question n’ont pas permis de déceler l’existence de situations relevant du travail forcé. La commission prend note également des informations relatives aux contrôles opérés pendant l’année 2011 dans les exploitations d’élevage du Chaco et dans d’autres secteurs d’activité, à l’initiative de la Direction régionale du Chaco, soucieuse de garantir le respect des droits au travail. Le gouvernement indique également qu’une Sous-commission des droits fondamentaux au travail et de prévention du travail forcé a été constituée, avec la participation de représentants des institutions publiques, des coopératives, des employeurs, des syndicats, d’organisations non gouvernementales et d’organisations représentatives des communautés indigènes de la zone. Dans ses observations d’août 2012, la CUT-A reproduit le témoignage de femmes et jeunes filles indigènes transférées de leur communauté à la commune de Mariscal Estigarribia et elle dénonce à nouveau les conditions de travail imposées aux travailleuses domestiques et aux travailleurs temporaires du secteur informel de même qu’une exploitation du travail des enfants dans le département de Boquerón. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur les activités de la Direction régionale du travail du Chaco et sur l’appui reçu par les représentants des organisations indigènes pour assurer l’application des dispositions de la convention en matière de recrutement et de conditions d’emploi de même que sur les solutions adoptées et les sanctions éventuellement imposées. En tenant compte des nouveaux commentaires de la CUT-A, la commission demande au gouvernement de donner des indications sur les effets des mesures prises par le gouvernement afin d’éliminer le travail forcé et les traitements discriminatoires dont sont victimes les peuples indigènes, notamment dans les grandes exploitations agricoles et les communautés mennonites. Enfin, elle invite à se reporter aux commentaires qu’elle formule dans le contexte de l’application des conventions fondamentales relatives à l’abolition du travail forcé et à l’élimination du travail des enfants.

Activités traditionnelles. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement à propos de la formation assurée auprès de représentants des peuples indigènes et sur certains cours organisés au profit des communautés. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour faire porter effet à l’article 23 de la convention et sur l’impact qu’a pu avoir la loi no 3232/2007 d’aide au crédit des communautés indigènes en termes de renforcement des activités traditionnelles de ces communautés.

Article 24. Sécurité sociale. La commission note avec intérêt que, depuis 2011, tous les indigènes adultes âgés de plus de 65 ans bénéficient d’une pension mensuelle administrée par le ministère des Finances. Le programme Teko Pora prévoit, lui aussi, l’octroi d’aides financières à la population indigène. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur l’impact des mesures prises pour étendre la couverture des régimes de sécurité sociale aux communautés indigènes.

Santé. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement concernant la planification stratégique régionale associant les organisations indigènes départementales, des chefs de communautés, des agents de santé indigènes traditionnels, des chamans, des sages-femmes et des connaisseurs des plantes médicinales. Le gouvernement donne également des informations sur l’engagement d’agents promoteurs de la santé indigènes en 2010 et 2011. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations actualisées sur les mesures prises dans le domaine visé par l’article 25 de la convention.

Système d’aide mutuelle hospitalière. La CUT-A a transmis avec ses observations d’août 2012 le texte de la loi no 3050 d’octobre 2006 instaurant un système d’aide mutuelle hospitalière couvrant les soins médicaux intégraux et spécialisés au profit de la population indigène du Chaco. L’intention de ce système mutuel est de couvrir une partie des dépenses encourues par cette population. La CUT-A exprime ses réserves sur la constitutionnalité du système d’aide mutuelle hospitalière en ce qu’il s’applique exclusivement à une région du pays et ne couvre pas non plus l’ensemble des prestations de sécurité sociale. La commission invite le gouvernement à faire connaître dans son prochain rapport les modalités d’application de la loi no 3050/2006 afin de pouvoir déterminer les prestations de santé prévues par le système mutuel, dont les bénéficiaires sont assurés.

Education et moyens de communication. Politiques pour l’enfance indigène. Programme d’action avec les communautés indigènes mbaya guaraní dans le département de Caaguazú. Le gouvernement indique que la loi no 3733 de 2009 a attribué 1 pour cent des bourses d’études offertes pour l’enseignement supérieur au secteur indigène. La CUT-A exprime ses préoccupations quant au taux très élevé d’analphabétisme qui continue à affecter la population indigène. La commission rappelle que l’analphabétisme affecte 51 pour cent des indigènes. Elle prend note avec intérêt des activités déployées par la Direction des peuples originaires et du bien-vivre, opérant sous la tutelle du Secrétariat d’Etat à l’enfance et l’adolescence depuis 2010, notamment auprès de 17 colonies indigènes urbaines et dans le département de Caaguazú avec les communautés indigènes mbaya guaraní. Suite à une consultation préalable des communautés impliquées, un programme d’action a été établi en utilisant une méthodologie fondée sur les pratiques ancestrales communautaires des communautés mbaya guaraní. Avec l’appui du Programme de l’OIT pour l’élimination du travail des enfants (IPEC), la CUT-A et l’Association rurale du Paraguay ont exécuté pendant la période 2011-12 des mini-programmes destinés à favoriser le dialogue social ainsi qu’à prévenir et éliminer le travail des enfants dans le département de Caaguazú. La commission se félicite de ces initiatives qui comprennent la participation des partenaires sociaux et des organisations indigènes. La commission invite le gouvernement à fournir des informations détaillées sur les résultats des activités menées par la Direction générale de l’éducation scolaire indigène et de la Direction des peuples originaires et du bien-vivre, en particulier en ce qui concerne la lutte contre l’analphabétisme (articles 26 à 31 de la convention).

Article 32. Contacts et coopération à travers les frontières. L’INDI fait état de consultations menées par l’Office du Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme dans la région ainsi que de la publication en mai 2012 de Lignes directrices pour la protection des peuples indigènes isolés de la région de l’Amazone, du Gran Chaco et de la région orientale du Paraguay. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note d’un accord de coopération conclu en juin 2009 entre le Paraguay et l’Etat plurinational de Bolivie concernant le peuple ayoreo, dont le territoire ancestral couvre une grande partie de la région nord du Chaco paraguayen et du sud de l’Etat plurinational de Bolivie. La commission demande au gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur la création de l’Agence bilatérale chargée d’examiner les revendications d’unités territoriales du peuple ayoreo et les autres accords conclus avec les pays limitrophes dans les domaines couverts par la convention. Elle prie également le gouvernement d’inclure des informations sur les suites données aux lignes directrices pour la protection des peuples indigènes isolés et en contact initial de la région orientale du Paraguay.